华中科技大学公共管理学院 李强，毛美媚

党的十九届四中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要将制度优势转化为治理效能。中国在改革开放以来，不断坚持和完善中国特色社会主义制度，在政治、经济、文化、社会、生态等方面都取得了举世瞩目的成就，但是距离建成社会主义现代化强国，实现一百年奋斗目标还有一段路要走。学者张茂一认为“强国家-弱社会”的关系结构带来了一系列困境，改变传统社会的关系结构，有利于增强政治认同，提高国家治理效率。[1]改革开放以来，中国政府不断转变政府职能，简政放权，向着服务型政府发展，同时不断完善社会主义民主制度，积极发挥人民当家作主的主观能动性，人民参政议政的热情不断高涨。但是中国的历史文化遗留问题依然对现代公民的政治参与有所影响，本研究探讨，学者帕特南在《使民主运转起来》一书中提出的“社会资本”理论，简要论述新时期的中国应该如何实现社会资本的存量积累与良性循环，如何培育和锻造公民精神，从而不断完善公民社会。

一、中国的公民传统之追溯

按中国历史多少年目前存疑，简单追溯一下中国几千多年的历史，基于浅薄的考察和比较，发现古代中国缺乏与古代意大利北方地区相似的公民传统。

中国古代早期的国家制度受到宗族血缘关系的深刻影响。发达的农耕经济与广阔的土地使得从战国开始，中央集权的政治制度已经确立了。此后，历朝的政治体制无论如何设置和调整，君主专制的程度都在不断加强。到了晚清时期，高度集权的专制主义王朝政治走向了终点。

在经济上，古代中国以农业为立国之本，几千年来，农业生产采取男耕女织、小农自主劳动的形式，自给自足的自然经济是古代中国经济的基本形态。

虽然近代西方的商品经济和资本市场随着产业革命和殖民活动迅速发展，但是当时的中国依旧是高度分散的自然经济，商品经济虽有发展但是日趋式微。商鞅变法提出重农抑商，此后中国历代基本遵循了这一原则，强调发展农耕，而手工业作为农耕的补充大多也停留在自给自足的状态。

传统政治文化中以血缘为纽带的“宗法制”及尊卑有序的臣民关系，在历史的长河中依然留有痕迹。[2]

虽然古代中国缺乏公民精神，但是民主制度依然在中国大地上建立起来并且扎根于此。1978年后，中国实行改革开放，确立社会主义市场经济制度，中国经济迅速腾飞。制度的良好运转也推动了公民社会的迅猛发展。但是，历史文化传统的遗留仍然阻碍公民精神的培育，带来了以下问题：部分公民诉求权利的过程在非理性的指引下很容易演变成群体性事件；公民政治参与意识还很薄弱，缺乏民主监督，容易引发内生国家权力的腐败；部分民众对政治不关心以及政府公信力流失等[3]。公民精神作为重要的非制度性资源，其发展有赖于正式制度的哺育，反过来也将影响正式制度的有效运转。公民精神发展的不完全在新时期对国家治理提出了新的挑战。

新时期，中国坚持发展和完善中国特色社会主义制度，认识到良好的公民社会对发展制度绩效的重要性。本文认为良好的公民社会接近帕特南“公民共同体”的概念，其中包括“公民的参与”“政治平等”“团结、信任和宽容”“公民社团”等核心观点。中国如今已经建立了较为完善的民主制度，但是并没有发挥其真正的效能。新制度主义理论认为制度构建政治，但是正如帕特南补充的那样：“制度绩效的发展受到了它们运行于其中的社会环境的制约”。新时期中国推进国家治理体系和治理能力现代化，还需要持续打造一个拥有良好品德的公民社会，这关键在于积累社会资本，锻造公民精神。

二、理论框架——社会资本[4]

帕特南认为，建立社会资本是使民主运转起来的关键因素。其对社会资本理论的阐释，可以为新时期中国制度优势转化为治理效能提供方法论的借鉴。

个人理性导致的是集体的非理性，人们之间缺乏可信的互相承诺，合作行为难以达成，公共物品供给失效，集体行动往往陷于困境。这是经典的集体行动的困境，对于这一困境，英国哲学家霍布斯最先给出了一个经典方案：第三方监督执行。但其局限性也是显而易见的，一方面严重依赖等级制和暴力强制执行的成本过高；另一方面难以保证第三方本身是可信且公正的。此后新制度主义者提出可以通过制度设计解决机会主义，促进合作。但他们没有说明这些旨在克服集体行动困境的制度为什么可以产生以及如何产生的问题。为了解决这一问题，帕特南转向罗伯特·贝茨所说的“软”方案，诸如共同体和信任。换言之，克服集体行动的困境依赖于更广阔的社会背景。

帕特南提出了“社会资本”这一解释概念，将其定义为“社会组织的特征，包括信任、规范以及公民参与的网络，它们能够通过促进共同合作行为来提高社会的效率。其中普遍互惠的规范以及公民参与网络是社会资本的主要构成部分，信任则是一个充满社会资本的社会体系的天然产物和财富，同样可以看作是社会资本的表现形式。

帕特南认为，社会资本的存在可以解决导致集体行动困境的两大问题：信息不完全及强制执行。首先普遍互惠的规范是持续进行交换关系，这意味着群体中的博弈是重复的，从而增加了人们在任何一次单独交易中进行欺骗的潜在成本，使得机会主义的可能性降低。再借由公民参与所组成的密集网络，使得个人能以低成本的方式得到有关他人品行的信息；另一方面对于处于这种持续的交换关系和密集网络中的个人而言，声誉是维护其个人利益的重要财富，获得一个好名声的动机足以有效控制个人规避机会主义行为。由此，在这普遍的互惠和公民参与网络中，社会信任由此产生，促进人们的自发合作，公共秩序有了自我实施的动力。简而言之，人们“利用自己原有的社会联系来解决信息不完整和实施不全的问题”，而通过利用外部社会资本来克服集体行动问题。

社会资本最显著的特征是其具有自我增强性和可累积性，即“一旦拥有社会资本，那么将获得更多”，类似滚雪球一般。所有社会资本的使用，都会增加而不是减少自身的供给，但是如果不使用它，它就会慢慢消失殆尽。因此，社会资本的存在和使用能够产生一种社会良性循环，形成高质量的合作。良性或恶性均衡是广泛的，所有社会面临的集体行动问题都会朝着一个或另一个方向发展，而均衡一旦实现，往往是自我加强的。

帕特南认为决定这一均衡的关键因素在于社会资本的存量多少。在缺乏社会资本的地区，没有足够的动力支撑人们冲破集体行动中的困境，“永远背叛”是理性个人的最佳选择。而在社会资本存量足够的地区，“互惠帮助”是可以改善共同体内所有人利益的最佳选择，社会转而向合作的方向发展，并在那里得到自我增强。“互惠帮助”和“永远背叛”都是因条件而成的惯例。规则是在特定的共同体中演化的，互惠或信任和依附或剥削尽管在效率和绩效上相差甚远，但他们都是在历史所塑造的制度环境中被选择的能够将社会连接在一起的制度。不管身处其中哪一种，理性的个人都会受到该制度的激励而行事，从而进一步强化制度，加深社会的病变或引领社会继续向更好的方向发展。[5]在历史中演进的制度有其路径依赖的特性。

帕特南对于社会资本与社会均衡的表述，也并非是说历史无法改变，他也强调，那些历史转折点可能带来极其深远持久的影响，改变正规制度能够改变政治实践，正式改革引发了非正式的变迁，并具有了自我维持的功能。革命或者改革可以打破历史的惯性。人们为了摆脱自然战争的状态，寻求更大的利益时，总会促成集体的合作，而当一个制度的设计不能满足共同协作的要求时，其实革命或是改革就已经开始了。人类的力量或许渺小，但是量变会促成质变，社会资本的特性会使得它不断地积累，存量已经存在了，社会资本存量或高或低直接关系到社会均衡的形成。制度在“路径依赖”的既定轨迹中演进，构建着政治生活。需要考虑的就是社会资本的增值和保值的问题。密尔认为“既然善政的第一要素是构成社会的人民的美德和智慧，任何形式的政府最重要的优势就是促进人民自己的美德和智慧”[6]。一个好的制度也是如此，好的制度设计不仅能够摆脱集体行动的困境，也能促进人类美好品德和智慧的增长，促成社会信任的建立，使得良性的社会均衡能够一直持续下去。

三、完善公民社会的路径选择

由此，建立一个良好品质的公民社会，发挥制度优势与效能，国家应当坚持全面深化改革，不断完善正式制度，重建社会信任，培育公民精神，促进社会良性循环。

历史传统决定了古代中国一直是一种基于乡土文明的熟人社会，由于自给自足，人们在一个相对封闭的空间中进行着相对简单的人际交往和社会关系，以血缘和地缘为纽带的私人信任构成了这种关系网络的基础。但是随着现代社会急剧变革带来的时间和空间的无限延伸，人们的活动空间空前扩张，陌生人之间的交易日益频繁，偶然性和不确定性大幅增加，社交风险也会随之增长。[7]社会资本发展并积累的前提是社会信任的建立。帕特南认为，“在现代的复杂社会里，社会信任可以从规范和公民参与网络这样两个相互联系的要素产生”。

“规范是被灌输出来的，是由模式、社会化（包括公民教育）和惩罚来维系的，那些增进社会信任的规范之所以能够发展，是因为它们降低了彼此的交易成本，促进了共同合作。”因此构建和实施一个有效的制度是跨越集体行动障碍和确保交易的重要条件。新制度主义理论认为强有力的法律制度和体制环境将有效地降低人们的交易风险，使人们更倾向于信任他人，更甚者是从未谋面的陌生人，因为他们相信他人也会遵守规则，这是大家提前达成的共识。同时，程序公正和公正的法律规范也为人们提供了稳定的期望和正义保障。它保证了社会诚实和信任的价值，这是建立社会信任的必要条件。因此，为建立加强社会信任的规范，首先需要完善交易的制度规范，对规避交易风险作出全面且明确的规定，并给予人们稳定的期望，以降低交易成本，这是人们愿意走出信任的第一步。其次，保证这一制度能够公平有效地实施，惩罚那些违背规范的行为，保证交易过程能够顺利进行，从而减少交易风险和不确定性造成的机会主义，这能够让遵循规则的人们获得预期和保障，也使那些想投机的人们不敢冒犯。同时，作为一套严格的外部正式规范，该制度还需要培育非正式制度，向社会传达和灌输对这一制度背后所蕴含的价值的认可，即诚实和诚信的原则。这一原则受到正式制度的保护，违反这一原则的人将毫无例外地受到惩罚，从而保证制度的顺利推广和有效实施。[7]

横向的社会网络即公民参与网络越密集，网络中的公民越有可能为了共同利益进行合作。古代中国是一个典型的“关系本位”的社会，靠“关系”办事，倡导依靠个人声誉与德行进行道德感化的观念，社会交往中的人际关系网络垂直和横向交叉，越来越不适应现代社会的要求。这种私人信任建立在人们相互熟悉的基础上的，而社会信任是建立在对个体平等地位的尊重和普遍的互惠规范上的，所以传统的人际关系网络并不能产生普遍的社会信任。

鉴于此，建立密集的公民参与网络需要倡导平等公正和诚实守信的品质；打破“关系本位”的观念，维护宪法和法律的权威，依法办事，按规办事，使公民享有平等的身份和权利，拥有独立的社交地位；促进教育、就业和社会保障等公共资源均等化；打破“官本位”的思想，充分重视权力腐败对社会公平的伤害；完善社会信用体系和征信体系，保证横向的社会关系网络的健康发展。[7]

四、总结与讨论

民主制度与制度绩效之间有紧密的联系，但两者不能混为一谈，每一个制度的发展都与其地理位置、历史传统、经济现状和公民特性息息相关。[8]即便密尔认为代议制政府是最完善的政体，也不是在任何社会条件下都适用的。同理，民主制度的构建需要有国家一定社会资本的存量作为基础，民主制度有效运转也依赖于良好的公民社会。而革命或者改革就是要在存量的基础上形成增量，从而在数量的增长中渐进寻求质的突破。[8]中国能够在这片土地上建立起具有中国特色的民主制度并成功运转起来，其制度设计是符合社会现实的，被人民所愿意接受和维持的，也是具有强大优势的。但是在社会不断复杂变化的今天，新时期的中国全面推进深化改革，制度的变迁在不断地加快步伐，制度绩效的进一步发展需要与之匹配的公民社会。也不是说“没有良好的公民传统就不可能有民主”，这一观点是谬误的，理解社会资本的关键在于，不是制度构建是否始于民主制度，而是制度改革能否不断有效地提高制度绩效。这是一件需要耐心和长时间的事情。制度效能的提高，政治实践和社会环境的不断改变，社会资本的自我强化和积累的增加，必然会带领这样一个社会走向善治。[8]