陈 丹 宾建成 高 波

2022年，新冠肺炎疫情全球大流行已经进入第3年，世界百年未有之大变局加速演进，各国经济政策走向是其中的重要一环。为应对疫情和救助经济，美国政府史无前例地扮演“政府积极作为”的角色，推出应对疫情、保障就业和扩大基建等政策，经济政策范式发生转换。以经济政策市场化、自由化、私有化为主要特征的“新自由主义”理念可能让位于政府强力干预经济运行的“新现实主义”（高波和张晓通，2021）。

一、新冠肺炎疫情下的美国经济政策范式转换：既有研究与新进展

所谓“范式”，是指某一科学领域的一整套概念体系或理论框架。美国科学哲学家托马斯·库恩1962年最先提出“范式”这一概念①。将范式延展为“政策范式”的是哈佛大学欧洲学教授彼得·霍尔（Hall Peter A.，1993）。经济政策范式是经济学科据以形成其规律和结论的理论框架和实践检验。每种经济政策范式都有其自身的前提假设、理念完备性和价值观，随着时代的变迁或者重大战争和疫情的冲击，经济政策范式都会遇到经济实践的挑战。一个曾经稳定的经济政策范式如果不能继续为现实的经济问题提供适当的解决方法，它就会被弱化或被时代淘汰。其结果就是原有的经济政策范式发生转移或替代。新的经济政策范式演变为一个新的概念体系，它在解释现实经济现象中发生改变，并以一种全新的或者变化了的理论框架来验证具体的经济实践（岳经纶，2010）。

沿循以斯密为代表的商业社会和市场力量的经济政策主张，以及李斯特的国家干预经济政策主张，英国、美国、德国分别完成了工业化进程，两种经济政策范式均发挥了作用，也相继形成了古典经济学派和经济历史学派。我们观察到，斯密开创了市场理论，但从来没有把政治学和经济学分割开来，他承认政府地位，强调国家利益目标是增加财富和力量。李斯特认为国家在经济生活中起到重要作用，国内实行彻底的自由贸易，而国际贸易中只开放自己占优势的行业。从这个意义上说，两种经济政策范式具有趋同的特点，政府手段和市场手段在社会资源配置和塑造国家竞争力中均可以发挥作用。

2008年，国际金融危机敲响资本主义生产方式的警钟，自由市场积累的财富向少数企业和个人集中，两极分化导致发达国家中产阶层家庭收入锐减，社会地位受挫，民粹主义思潮渐起，这为政府干预经济提供了思想和社会基础。新冠肺炎疫情全球大流行导致发达国家关键医疗物资短缺、产业链供应链受阻、领取失业救济金人数增多等。剑桥大学贾奇商学院贾迪普·帕布教授提出“政府的新平衡术”说法，认为在新冠肺炎疫情之下，发达国家又开始旧事重提政府的规模和作用，民众认可政府介入更多的社会和商业生活领域，对政府限制个人自由以及可能导致资源浪费表现出了更大的容忍度（Jaideep Prabhu，2021）。美国一直声称自己是市场经济体制，事实上2019年美国政府支出占国内生产总值的比重已高于中国。国内学者高波和张晓通（2021）提出世界政治经济将进入“新现实主义”时代，这体现在大市场和小政府的国家治理模式弱化，宏观政策转向更多服从政府目标，以及关注国内经济中长期增长的韧性、供应链弹性和产业链稳健性等方面。

本文认为，经过2008年国际金融危机的发酵，美国奥巴马政府通过政策手段推动制造业回归、推出惠及普通民众的医改法案，已经出现了经济政策范式转换的苗头。而特朗普政府单边主义、保护主义的经济政策做法，事实上是反市场经济精神的，将经济政策范式推向极端政府行为。新冠肺炎疫情危机暴露了美国社会的收入差距弊端，中低收入家庭因失业而断绝收入来源，亟需政府进行救助。拜登政府尽管对极端政府行为进行矫正，但在经济政策范式转换上放弃了“新自由主义”的理论主张和政策体系，转而强化政府作用，通过制定不同的经济政策提升不同行业、不同领域的经济活力和竞争力。

二、新冠肺炎疫情下美国政府强化经济干预的主要做法

（一）强化“大政府”国家治理模式

“大政府”是指政府广泛征收社会资源与主导社会发展，起源于凯恩斯“大政府小企业”理论，主张政府积极介入，以财政政策及货币政策来干预和管制经济，认为市场机制即使可以充分发挥作用，也会因为公共物品提供、经济外部性等因素而出现市场失灵现象。美国拜登政府2021年初上台以来，制定了应对新冠肺炎疫情、应对气候变化、促进种族平等、推动经济复苏、扩大医疗保健、改革移民制度、恢复美国的全球地位等七大优先领域的政策②，这些政策措施涵盖了美国经济社会的主要方面，美国联邦和地方政府扮演重要角色。与此同时，在“重建美好”的愿景下，拜登政府推出了“美国救援计划”“美国就业计划”和“美国家庭计划”三大支柱，旨在重建美国中产阶级并投资于美国未来。1933年“罗斯福新政”实行了一系列经济政策，包括三个核心词：救济、复兴和改革，因为这三个词的英文首字母为R，因此亦称“三R新政”。“救济”主要针对穷人与失业者，“复兴”则是将经济恢复到正常水准，“改革”针对金融系统预防再次发生经济大萧条。美国历史惊人地相似，本文将拜登总统“大政府”三大计划（字母均为P）简称为“三P新政”。拜登总统的“三P新政”与罗斯福总统的“三R新政”具有内在一致性，只不过因时代和环境变化，新政的政策目标和重点有所调整。

（二）宏观政策转向更多服从美国政府目标

2008年国际金融危机以来，美国政府面临的一个主要问题是，是否应该通过增加财政支出来刺激经济，经济学家对此存有分歧，有的认为政府支出增加会产生乘数效应，即总产出增幅大于政府支出增幅。有的认为政府支出增加会损害经济复苏。经济学家对此产生分歧的主要原因是难以就财政刺激效果建立令人信服的经验证据。新冠肺炎疫情暴露了市场手段的固有缺陷，美国前美联储主席耶伦就任美国第78任财政部部长后，打破固有的保守稳健风格，财政政策延伸至经济社会各领域。美联储号称全球央行的风向标，疫情期间不仅降低联邦基金利率至接近零，还无限量操作资产购买计划，发布关于长期目标和货币政策战略的新声明，在实施货币政策时，专注培育劳动力市场而不再完全盯着物价水平。随着美国物价2021年下半年实质性上涨导致民众生活成本提高，美联储在加息和缩表方面更为主动。由此可以看出，美联储屈服于政府压力，作为央行的独立性大打折扣。

（三）美国拜登政府插手提高国内产业链供应链的韧性

新冠肺炎疫情期间，美国产业链供应链的风险凸显，关键防疫物资生产缺乏国内多样化供应导致美国供应链崩溃，美国对出口关键医疗物资实行限制、政府强制购买医疗用品或疫苗，以解决国内医疗用品或疫苗短缺问题。为此，美国政府开始重视国内产业链供应链的韧性问题，强调企业维持或者恢复正常运营的能力。拜登政府发布多份重振美国制造业、审查美国供应链安全等行政令，投资数千亿美元直接购买美国货，保护半导体制造和先进包装、电动汽车电池等大容量电池、关键矿物和材料、药品和活性药物成分等关键产业的供应链安全，解决供应链脆弱性和中断问题，并加强产业链供应链韧性。同时，拜登政府将新设供应链工作组，与产业界、劳工界、政府和其他利益相关者共同制定产业发展战略，制定赠款、贷款、贷款担保等激励措施，设立产业基地，制定加强美国供应链抗灾能力的新路线图，鼓励关键材料生产和新兴技术研发，以支持美国经济安全和国家安全。这些举措凸显了拜登政府急于扭转美国经济颓势的努力，干预经济的政策做法渗透于产业链供应链等微观经济领域。

三、美国拜登政府实行经济政策范式转换的原因

从世界经济史看，经济政策范式转换通常具有鲜明的时代特色，伴随着守成大国与新兴大国的兴衰更替，叠加偶发性事件的外来影响和国内经济社会发展的内部推动，也是国家经济治理体系和政府经济治理能力的综合体现。经历过2008年国际金融危机的冲击，美国经济尚未完全恢复到危机前状态，经济衰退和无就业的经济增长引起各方关注，经济政策范式转换已有迹象。新冠肺炎疫情进一步推动美国经济政策范式加速转换，其中的原因是多方面的。

（一）美国经济政策范式转换旨在地缘政治竞争中缓解战略焦虑

在新冠肺炎疫情全球大流行之前，美国年轻人群体对资本主义的信任已经受到侵蚀，爱德曼信任度调查显示，56%的受访者认为“当今的资本主义弊大于利”，而盖洛普民意调查显示，只有少数年轻人给资本主义“正面”评级，而多数年轻人则对社会主义表示认可（Laura Tyson和Lenny Mendonca，2021）。对资本主义日益不信任，是由于资本主义未能有效应对经济社会挑战，尤其是人们在机会、收入和财富分配上的不平等。资本主义下的市场机制有利于刺激效率、增长和创新，同时产生不平等的收入和财富分配，无法实现社会公平原则。资本主义下的市场体系对教育、医疗保健和社会保险等公共产品的投资不足，而这些却正是应对新冠流行病的关键要素，资本主义制度的吸引力大为下降。与此同时，新兴经济体群体性崛起，实现了经济增长和就业增加，在世界经济和贸易中的份额不断提升，影响了美国民众的自信心。在全球治理领域，20国集团的话语权和代表性超过传统的西方7国集团，美国在国际规则制定和谈判议题方面的主导权遭到发展中国家的抵制，美国的战略焦虑日渐明显。

（二）美国经济政策范式转换旨在推动供应链价值链重组

新冠肺炎疫情导致美国普遍面临医疗设备和药品短缺，社会需求短时激增超过美国企业的现有供应和生产能力，口罩、护目镜等个人防护用品和医疗设备依赖进口。同时，由于美国企业的中间品供应链被扰乱、物流运输延误和疫情封锁时间的差异导致复杂全球价值链的生产中断，这使得拜登政府更为关注供应链安全，以分散企业的生产和贸易风险。从企业层面看，疫情大流行导致贸易成本波动，进而企业面临重组供应链的压力和动力。产业链供应链成本升高，企业有动机将生产集中或分散到不确定程度较低的地点，以减少贸易成本。

新冠肺炎疫情大流行提高了贸易成本，直接增加了运输和通信成本，边境关闭或边境检查增加了过境时间。港口关闭、对船员变更限制等造成了航运网络的不平衡。此外，旅行限制间接增加了航空货运成本，客机货运区运输的货物随着航空旅行的停止运力大大缩小。疫情对关键医疗物资的需求剧增导致国际航空货运价格大幅上涨。同时，新冠肺炎疫情对美国企业参与全球价值链产生影响。在全球价值链上的各个生产环节，生产组件互补，一个生产环节受疫情冲击停止生产，将会连环引发其他环节被迫停产。新冠肺炎疫情在不同国家和地区的不同时间点冲击不同的生产环节，美国企业生产陷入瘫痪，凸显了产业链供应链的脆弱性。

（三）美国经济政策范式转换旨在提高经济增长韧性

疫情期间，制造产业空心化让美国经济更为脆弱，这主要是由于其经济贸易对外开放度高，服务业的抗压能力较弱。各种风险增加会对经济增长产生负面影响，因为下行冲击的负面影响更大。总的来看，美国企业参与的国际生产网络更多体现为传导或加剧经济风险。美国经济的一个主要特点是在遭遇危机时表现出较大的脆弱性，政府通过采取大规模的救助和刺激政策，能够在一定程度上减轻消极影响，降低经济风险，提高经济增长动能。目前，美国政府经济管理部门主要由经济学家或精英人士主导，他们认识到其经济脆弱性具有长期或准永久的固有特征，推动美国企业制造业回流需要更为强有力的政策刺激，需要政府深度参与微观经济活动，这样才能保障宏观经济增长的韧性，并抵御外部经济冲击（Stephane Hallegatte，2014）。

（四）美国经济政策范式转换旨在提振经济治理效能

美国拜登政府上任之初，明确提出了刺激经济复苏增长等政府优先选项。美国强化经济政策干预，在最具战略意义的政策窗口，政府在社会资源配置中扮演更为重要角色，寻求修复支离破碎的美国经济基础，以实现美国经济结构稳健的政策目标，同时通过调高企业所得税和设置全球最低税等税法改革举措收回政府的投资成本，预计未来10年美国联邦债务支付成本将远低于历史水平。

内外环境变化导致美国需要一种更有效的经济治理模式。经济治理是指为实现拜登政府在经济领域的目标而建立的制度和程序体系，即协调经济政策以促进美国联邦和州层面的经济和社会进步。实现可持续的美国联邦政府财政和经济增长以避免宏观经济失衡、密切协调各州的经济政策和促进各州的经济表现趋同等经济治理议题均离不开拜登政府的大力干预。美国经济政策范式转换已外延至美国与欧盟的合作，比如设立应对疫情的制造和供应链联合工作组，通过建设新的生产设施、保持开放和安全的供应链、避免任何不必要的出口限制、鼓励在相互确定的条件下自愿分享专有技术等途径，以政府直接干预经济的方式确定和解决有关扩大疫苗和治疗药物生产能力的问题。又如设立高级别贸易和技术理事会，避免不必要的贸易技术壁垒，侧重于人工智能、物联网等新兴技术、气候和绿色技术等技术兼容和国际标准制定方面的合作，增强美国供应链安全以及设计和生产最强大和资源效率最高的半导体的能力。从这些举措可以看出，拜登政府已经偏离市场经济精神，为了实现疫情后的经济重建和复苏，加快了经济政策范式转换进程。

四、美国经济政策范式转换对中国经济发展的影响分析

总体来说，美国经济政策范式转换表现为宏观和微观两个层面。从宏观层面来说，拜登政府放弃了传统自由主义理念支配下的传统政策做法，在应对现实经济问题时表现出更多的主动性，政策响应速度更快，政策辐射范围更宽，也确实收到了经济成效。从微观层面看，拜登政府注重产业链韧性和供应链安全，以产业政策推动制造业回流或近岸生产，通过制定跨国公司全球最低税率、国内税收优惠等举措，吸引企业本土投资和生产，贸易投资活动有所回升。美国经济政策范式转换的做法，将给后疫情时期中国构建新发展格局带来新的影响。

（一）美国经济政策范式转换影响中国宏观政策的协调性

拜登政府转向实施激进的财政政策，其财政支持已达二战后最大规模，而耶伦也还在制定就业和家庭计划等需要额外财政支出的经济刺激方案。美联储的货币政策决策者重新制定就业和通胀目标，容忍通胀率超出货币政策的上限值，进而驱动失业率下降。在财政政策和货币政策相互支持下，疫情之下的美国经济复苏较为明显，2021年美国经济增速达到5%以上，这充分展现了美国经济政策范式转换的必要性。

2022年，中国经济对外面临美国经济增长潜力放大、政府扮演更为重要角色的压力，对内面临消费和投资需求下降、企业综合成本上升、疫情蔓延迟缓了产业链供应链的修复进程、市场主体预期增长转弱等挑战。为此，中国宏观政策的视域应更为宽广，以积极的财政政策和宽松的货币政策为主基调，同时辅以结构政策、开放政策、区域政策配合，增强各类政策的适配性和协调性。与美国经济政策相比，中国消费者物价总水平、城镇就业人数及失业率、国际收支平衡等经济指标更有韧性，财政政策与货币政策的扩展空间余地相对较大。从中央政府看，宏观政策重点在于通过逆周期政策调节总需求以实现短期经济稳定，财政政策和货币政策之间加强协调联动，通过财政政策与货币政策的有效协调，可以在拉动居民消费与推动基础设施投资等领域取得更好的政策效果（陈彦斌和刘哲希，2022）。从地方政府看，近年来投资需求疲软主要源于地方政府债务压力持续攀升，房地产业持续收缩，投资活动和信心受到多重因素的挤压，居民债务率攀升导致私人消费的复苏弱于预期。美国经济政策范式转换的一大特色是地方政府的潜力得以释放。在构建新发展格局和推动开放型经济方面，中国地方政府可以更好发挥经济增长的带动作用，并与国家整体宏观政策做好配套。

（二）美国经济政策范式转换影响中国激活微观经济活动

国际投行摩根士丹利公司首席亚洲经济学家切坦·阿亚提出：全球经济正发生史上最大的“范式转变”。过去40年，企业利润占国民经济的比例在上升，而工资占比在下降。随着政策制定者通过政府手段大力干预经济，着手解决收入不平等问题，确保包容性经济增长环境，工资占国民经济比重开始扭转40年来的下降趋势。这一逆转趋势推高通胀，经济周期变得更热更短，进而实现企业利润和工资在国民收入分配中的范式转变③。在微观层面，拜登政府通过大规模的干预来弥补市场失灵的缺陷，例如拜登政府将最低小时工资提至15美元，同时对技术、贸易和科技巨头的政策审查更为严格，提高企业所得税和设置全球最低税，强化反垄断审查，提高劳动力的议价能力。

如前文所述，美国经济政策范式转换的一个重点领域是推动产业链上下游配套链接，供应链安全不受制于外部供应商或实现供应商多元化。与此同时，实行“以工人为中心”的经济政策，通过增加劳动力供给和提高工人工资和福利条件等渠道，为国内企业产业链供应链韧性和稳健性提供支撑。美国微观经济政策转向重在夯实国民经济发展的根基，吸取国际金融危机和新冠肺炎疫情公共健康危机的双重教训。从中国微观经济情况看，疫情下国际能源和大宗商品价格上涨叠加，国内劳动、资本与能源等生产要素普遍出现供给偏紧，进而挤压微观经济活力。从劳动力来看，中国人口总量保持增长，增长速度持续放缓，老龄化程度进一步加深，城镇化水平稳步提升。这意味着后疫情时期，中国劳动适龄人口减少，有劳动意愿的劳动力规模下降，推动劳动力成本不断攀升。

美国经济政策范式转换的重要启示是：通过产业政策和结构政策对微观经济进行调控，产业政策旨在增强实体经济的重要性，提升创新驱动经济增长潜力，结构政策旨在推动供给侧结构性改革，确保疫情下企业复工复产，参与国际循环实现产业链供应链顺畅运转，以外需的增量弥补内需的存量，为实现经济适度增长提供动力。

（三）美国经济政策范式转换影响中国特色经济治理体系的完善

2020年1月，世卫组织宣布新冠肺炎疫情为国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）。2022年新冠肺炎疫情全球大流行进入了第3个年头。奥密克戎新变异毒株及至少4种亚型毒株传播速度加快，给美国经济造成的负面影响不容低估。种种迹象表明，疫情之下，美国一方面出于经济复苏和稳就业的需要，不得不带疫解封，恢复正常经济社会秩序，另一方面政府对经济支持的力度不减，其经济政策范式转换将会持续。美国经济政策范式转换将对中国特色经济治理体系产生深远影响。

首先，拜登政府大规模的经济刺激措施，释放了大量流动性，低成本的资金寻找更好的投资机会，需求侧的不足转为供给侧的结构性短缺，其结果是美国通胀水平上升，不得不放弃传统的财经纪律约束，收紧货币政策工具和方向。而中国一些房地产企业和外向型企业拥有外币借款和外部融资需求，为了适应利率上升的全球环境，他们在可行的情况下不得不延长债务期限并控制币种搭配，债务风险敞口明显加大，从而对中国经济安全构成挑战。在后疫情时期，统筹发展与安全的政策体系和理论基础，应成为创新和完善中国特色宏观经济治理体系的重要组成部分，特别是强化中国特色宏观调控理论研究，在应对美国经济政策范式转换中，对中国经济治理体系和治理能力的规律进行系统总结、理论构建与实践应用。

其次，在拜登政府强力政策干预下，可以实现更快的充分就业。随着就业率达到预期，经济复苏走向稳定，中长期经济潜力进一步巩固，美国经济对世界经济的贡献度重新提高，经历了收入差距过大的困扰和新冠肺炎疫情应对不力，拜登政府走上了经济政策范式转换的“新路”，这将决定美国经济增长的持久性。美国通过经济政策范式转换，使得过去几十年饱受诟病的西方资本主义经济治理体制获得新机，注重政府作用、市场手段和私人部门参与的“康沃尔共识”逐步取代以市场化、自由化为主的“华盛顿共识”。与此同时，中国成功应对新冠肺炎疫情，展现了大国优势和制度优势，国家治理体系和治理能力现代化体现了中国特色社会主义制度的强大生命力。中国经济持续健康增长，一条基本经验就是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。经济结构调整升级可以大力提升经济发展的质量和效益，有效市场手段更能提高资源配置效率。妥善应对新冠肺炎疫情全球大流行导致的产业链供应链中断和诸多不稳定性不确定性，有为政府手段更能凸显集中资源和生产要素办大事的优势。处理好政府和市场的关系离不开进一步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，通过高水平的区域经贸协定和世贸组织多边经贸规则，不断提高中国经济的中长期韧性，可望在应对突发公共卫生事件、维护社会稳定、恢复社会发展活力等方面发挥重要作用（张军，2021）。

五、结语

本文分析了新冠肺炎疫情下美国政府干预经济的政策措施以及背后原因，认为拜登政府的经济政策范式正在发生转变，即逐步转向“新现实主义”，这是美国经济基础和社会民意发生变化，进而政策措施作为上层建筑和意识形态予以映射的必然结果。可以看出，倒逼拜登政府最终作出经济政策范式转换的催化剂是新冠肺炎疫情的暴发，当疫情引发的经济衰退进一步加剧低收入家庭的负担时，拜登政府被迫采取行动。

对于全球宏观政策制定者和执行者而言，经济政策范式转换产生了破局意义的倒逼效应，促使拜登政府跳出“新自由主义”的束缚，做出趋利避害的理性选择。同时，新冠肺炎疫情不仅造成了美国经济衰退和民生损失，更带来了政府干预经济的理由，也是检验政府干预经济的政策可持续性和长期效能的机会，政策重心和政策资源整体更注重经济刺激力度与可持续性的长期平衡，旨在增强劳动力红利、资本效率和技术突破的长期政策将变得更加关键。在拜登政府干预经济的示范效应下，全球经济政策可能从短期的政府手段转向更加聚焦于提升全要素生产率和长期的经济“新现实主义”，这更加凸显了马克思主义经济理论的历史可检验性，同时也为不断发展中的中国特色社会主义政治经济学开辟了新的研究领域和空间，有利于中国政府和学术界通过掌握科学的经济分析方法，认识经济运动过程，把握经济发展规律，准确回答中国在构建新发展格局中的经济发展理论和实践问题。

注释：

①参见：KUHN THOMAS.The structure of scientific revolutions,P.8 2nd ed.Chicago,IL:University of Chicago Press，1962。

②参见：THEWHITEHOUSE.The Biden-Harrisadministration immediate priorities,https://www.whitehouse.gov/priorities。

③参见：Morgan Stanley.This Isthe biggest paradigm shift In global macro In the past three years.（2021-06-14）[2021-06-18.]https://www.zerohedge.com/markets/morgan-stanley-biggest-paradigm-shift-global-macro-past-three-years?ao_status=passthrough。