康 俊，王进芬

（安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230039）

一、文献综述与问题意识

作为基层行政机关的乡镇政府，在连接中央与地方方面发挥着不可替代的重要作用，成为联系国家与基层群众重要的桥梁纽带。然而基层政府的形式主义行为不仅扭曲了国家政策的执行，损坏了基层政府自身形象，挫伤了基层干部积极性，更侵犯了人民群众的切身利益，进而加剧了上下级政府之间、基层政府与群众之间的信任危机。党的十八大以来，党中央高度重视“四风”问题，不仅下发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，甚至将2019年定义为“基层减负年”，坚决把力戒形式主义作风作为重点工作，努力营造风清气正的政治生态。为此，搞清楚乡镇政府形式主义成因以及如何治理形式主义等问题，无论对于学界还是政界来讲，都显得尤为重要。

通过文献梳理发现，学界关于基层政府形式主义形成原因与治理形式主义优化路径的研究主要集中在以下几个角度。从原因来看，不少学者都认为压力传导致使基层政府不堪重负，面对上级政府的层层加码，作为行政体系的“兜底者”，乡镇政府迫于压力，只能全盘接手［1］。也有的学者认为乡镇政府在政策执行过程中要承担政策执行责任、回应社会责任以及自我管理责任，进而产生选择性政策行为［2］。还有的学者从社会治理的角度指出“治理变迁的模糊标准会增加上级对下级的考核难度”［3］，为乡镇政府选择性治理留下空间。从治理方式来看，学界主要存在三种观点：一种是主张自上而下的制度变革，一种是强调精准定位乡镇政府的角色，还有一种是认为要发挥群众监督的作用，通过设置“民主测评”和“群众满意度”考核指标，确保乡镇政府对上与对下负责的一致性［4］。可以看出，已有研究成果体现出广泛性、理论性和实践性，为后续研究提供了重要参考。

二、乡镇政府形式主义的形成原因

乡镇政府形式主义的形成原因具有复杂性，无论是其所面临的考核压力，还是其所面临的政绩压力、环境压力，都对乡镇政府的办事能力与办事效率提出了更高要求。因此，当政府组织或一些官员无法应对时，便可能会采取形式主义做法，久而久之，形式主义作风更加突出，破坏政治生态。

（一）考核压力：政府纵向的工作下沉与考核失当

科学适度的考核有利于监督基层政府，提高工作效率。而一旦出现上级政府考核失当，考核目标过高，乡镇政府就有可能采取务虚性落实、虚假性呈现、选择性达标的方式予以应对［5］。

其一，上级政府在考核任务上层层加码使得乡镇政府“无法为”。面对上级行政任务的不断施加，能力有限的乡镇政府只能敷衍性回应。以乡镇政府所承担的“精准扶贫”项目为例，上级政府不断将此项目进行量化和细化，通过“登记造册”的方式监督并考核乡镇政府，并以此作为评判扶贫工作成效的重要标准。这种考核方式要求乡镇政府不断地开会，按照扶贫要求进行填表、报表。与此同时，乡镇政府受限于人力、物力和财力，难以兼顾乡镇内部繁重事务与上级高要求的考核任务。因此当行政任务数量和难度超过乡镇政府所能承受的范围时，乡镇政府自然就难以应对。“上面千个锤，下面一根钉”。当乡镇政府“无法为”而又“必须为”时，就为形式主义的应对行为埋下伏笔。

其二，就乡镇政府“不敢为”而言，为了加强对基层政府监督，上级政府设置一些刚性的考核指标与问责机制，这可能导致基层官员为避免担责而出现“不敢为”的情况。我国目前的行政级别可大致划分为中央—省—市—县—镇，上下级政府之间是一种纵向间隶属关系，乡镇政府自然就成为行政事务的兜底者和压力的承担者。上级政府为了完成自身的考核任务，将任务目标层层下传至乡镇政府，给乡镇政府带来巨大的行政压力。此外，上级政府的考核指标有时也是不合理且刚性的。比如，有时上级政府不考虑基层实际情况，总是以数字化指标考核所有下级行政事务，没有考虑到一些不易量化的指标；上级政府利用手中的一票否决权、控制权形成对基层官员刚性约束，使得基层官员在面对一些禁止性和惩戒性指标的任务时不敢作为，进而采取一些弄虚作假等选择性行为进行回应。上级政府一些不切实际的、刚性的考核指标短期内可能有益于提高基层政府工作效率和积极性，而从长期来看，这些行为会增加基层工作人员的负担，超出其能力范围，进而影响工作实效。

（二）政绩压力：政府横向的同级竞争与晋升期待

除了政府纵向间构成的压力传导和考核失衡，政府之间的横向同级竞争和奖惩机制下的晋升期待也增加了乡镇政府的政绩压力。乡镇政府都想取得优秀的政绩，在同级政府竞争中占据优势，从而为官员晋升创造可能。与此同时，不同于乡镇政府在工作压力下的被迫应对，他们在晋升机制的刺激下往往主动“作秀”，大搞形象工程。

一是政府间的横向激烈竞争给乡镇政府增加了政绩压力。上级政府会根据下达项目定期考核乡镇层面同级政府，在被考核者中，长期工作表现优异者往往能够得到上级政府的荣誉性表彰、物质性奖励甚至是工作职位的升迁。同样，如果乡镇政府在同级评比中处于下风，上级政府则可能会运用惩罚机制进行处理。因此，为了创造政绩，赢得“政治锦标赛”，实现职位升迁，一些官员往往会铤而走险、弄虚作假、制造痕迹。比如说，一些地方绞尽脑汁“美化”政绩，在考核的材料内容上达到内容和形式的统一，在考核的材料形式上图文并茂、十分逼真，在考核的材料数量上也是堆积如山、超出预期，甚至有些地方出现“脱贫攻坚资料大比武”式的汇报［6］。不难看出，上下级政府间的信息壁垒增加了上级政府的监督难度，乡镇政府往往存在着信息优势，可以在数字考核中捏造数据、“修饰”政绩。正如一位乡镇政府官员所说：“除了人口、孕妇数等最为紧要的数据不敢凭想象填写之外，其他数据是如何产生的便只能由你自己去揣度了；你要什么数字，我给你什么数字，你要多大的数字，我给你多大的数字。”［7］

二是政绩竞争是为了获得职位升迁。“晋升锦标赛”下，基层官员的晋升标准包括政绩、学历、组织评价等多个方面，其中，政绩是基层官员得以升迁的重要指标。官员职位的升迁意味着权力增长、工作环境改善、工作待遇提升。对此，一些政府官员为追求职位升迁在评比工作中伪造数据，大搞形式主义，这直接挫伤了其他官员的积极性，扭曲了政治考核标准，败坏了政治风气，破坏了政治生态，更为政府腐败埋下隐患。正如习近平总书记所言，“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题”。

（三）环境压力：上下级政府间的“共谋”

上下级政府之间的“共谋”行为是指不同层级政府之间共同采取“上有政策，下有对策”的方式来应对更上一级政府的政绩考核。乡镇政府负责的工作任务和上级政府有时具有一致性，特别是关乎全国性发展的政策战略，如脱贫攻坚战略、乡村振兴战略、扫黑除恶、文明创建等。在这种背景下，政府之间、官员之间都存在着共同的晋升期待，对于乡镇政府及其上级政府而言，政绩考核都是职位晋升的重要标准。上下级政府无论是在考核内容上还是在晋升机制上都存在一些共性，从根本上来说，他们因具有利益一致性而构成利益共同体。因此，这种“共谋”现象较为普遍。正如一位乡镇政府工作人员所言，“当省里来检查时，市、县、镇联合起来对付省的检查团；当市里来检查时，县、镇就联合起来对付市里的检查团。省里到县里检查时，事先不通知去哪个镇或村。但是，实际上省里来的时候，市里、县里就已提前来打招呼以应对省里检查”。

政府之间“合谋”的成因既有前文所探讨的奖惩机制因素，也有政策制定与执行之间错位的因素。具体而言，政策制定理想化与执行实际化之间的偏差成为上下级政府之间“共谋”的重要因素。县、乡政府的上级政府在政策制定时一般都会与中央政策整体上保持一致，同时也会考虑到县、乡层面的实际情况，在此前提下，县级政府对乡镇政府的考核经常会“网开一面”，乡镇政府将此理解为上级对下级的包容。长此以往，考核包容可能会导致考核纵容，即只要乡镇政府能够帮助县级政府顺利完成政绩考核，至于乡镇政府如何完成，是否存在作假行为，上级政府可能不会严查到底。执行弹性过大导致基层政府在实际运行中灵活地执行上级任务，这既为乡镇政府开展工作提供了便利，也为乡镇政府敷衍了事、不作为埋下了隐患。由此看来，县、乡政府共同利用政策执行灵活性的机制，也为“合谋”提供空间。

总而言之，不论乡镇政府形式主义做法如何演变，其主要特征还是“欺上瞒下”，主要做法还是“上下博弈”，主要目标还是实现考核达标和职位晋升。正如前文所述，如果上级政府的考核压力超出了乡镇政府的工作能力，乡镇政府无法解决而又必须应对时，乡镇政府就只能“照单全收”，变相执行。而政绩压力下也凸显出官员的晋升期待，一些官员在面对仕途的诱惑时要求主动加码，一切做法只为满足上级要求。与此同时，环境压力下的乡镇政府可能也会助长形式主义歪风。

三、破解乡镇政府形式主义的现实路径

破解乡镇政府形式主义的治理困境，需要在综合考虑形式主义的本质特征和形成逻辑的基础上创新工作思路。一方面从组织结构出发，实行自上而下以及自下而上的组织变革，弥合现有组织结构张力；另一方面，从官员个体出发，不断加强官员的政治素养，引导树立正确的政绩观。除此之外，运用法治手段是也解决“合谋”的有效路径。

（一）加强官员作风建设，净化政治风气

教育好、引导好基层党员干部是力戒形式主义的重要方式。一些地方政府官员扭曲的政绩观严重影响地方政治风气，这种风气如果得不到遏制，后果不堪设想。正如习近平总书记所言，“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰”［8］。对此，针对官员个体原因，需要从思想教育、组织考察、纪律处分等方面进行综合管理。

首先，加强政府官员的思想教育工作。一是要加强宣传教育，让官员认识到为官不为的危害。领导干部作为乡镇治理的关键角色，如果不积极履行职责、为民办实事，就违背了组织原则，破坏了党风党纪，毒害政治风气，就必然会受到职业道德的谴责甚至是法律的制裁。二是要强化理想信念教育，提高官员党性修养。作风是党性的重要表现，官员作风出了问题就意味着官员党性觉悟不高。中国共产党的党性核心表现是全心全意为人民服务，因此，广大党员干部应该始终以增进人民福祉作为一切工作的出发点和落脚点，树立求真务实的工作作风，为群众办实事，真正做到为民谋利，为民用权。要通过多种方式加强党员干部信念教育，如通过“学习强国”、《人民日报》等宣传平台，《新闻联播》、“专题教育”等电视媒体，“两会一课”等载体，引导广大党员干部树立正确的世界观、人生观和价值观，发扬求真务实的光荣传统，养成勤学善思的习惯，自觉主动地反对形式主义做法。三是要引导树立正确的政绩观，提高党员干部的责任和担当意识。一些地方政府大搞形式主义，以“痕迹”取代“实绩”，通过制造虚假政绩得到上级认可。对此，广大党员干部务必提高警惕，防止受到错误的政绩观干扰，切实做好为人民服务的本职工作，认真贯彻落实国家各项政策，把功夫下到办实事、出实招、求实效上。与此同时，广大党员干部要摈弃“当官发财”的幻想，坚守“在其位必谋其政、在其位必负其责”的基本官德，认识到认真落实上级政策的根本目的是为了实现和维护广大人民群众的切身利益。

其次，做好组织考察工作。一是要抓好“关键少数”。列宁认为：“政治事态总是非常错综复杂的。它好比一条链子。你要抓住整条链子，就必须抓住主要环节。不能你想抓哪个环节就挑哪个环节。”［9］政府中的“一把手”就好比掌舵者，其政治素养、政治作风、政治能力的高低深刻影响政府的整体运行。因此，力戒形式主义作风要把管理好“一把手”摆在突出位置。乡镇政府中的“一把手”要以身作则，带头做好“去形式化”的工作，净化政治风气。二是选好人，用对人。一些上级政府在选拔乡镇政府官员时出现“考察错位”，对一些为官不为、弄虚作假的官员委以重任。比如，上级政府有时错把铺张浪费当成格局，把花架子、形象工程当成政绩。这种“考察失误”直接刺激了形式主义的发展。因此，要加快组织人事制度改革步伐，将官员的政绩、工作作风、思想作风和生活作风有效衔接，综合考察，提高干部选拔的科学性，降低失误率，选拔出真正为官有为的干部。

最后，做好纪律处分工作。一是加强警示教育，规范干部行为。警示教育工作对规范乡镇干部政治行为具有重要意义。通过警示教育，大多数干部会意识到行为与后果之间的一致性，规范自身行为，及时打消形式主义念头。二是发挥党纪、法纪和政纪的作用，对于那些屡教不改、顶风作案、恶性竞争、贪污腐败的官员进行严厉处置。通过完善、严格执行现有的纪律规定，让形式主义行为无处遁形。与此同时，应重点提高纪律处分对象的精准性，使得政府官员必须作为。

（二）完善考核评价体系，提高政府治理效能

考核评价体系的设置初衷是为了规范政府行为，确保权责一致，提升政府治理效能。而现实实践中考核评价常常出现考核失当的行为，给基层政府造成巨大压力。考核失当行为普遍存在于政府层面，对此，党中央高度重视，并多次发布相关文件限制和规范上级政府的监考权。从2013年党的十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》，强调党政群机构要通过改革理清政府间权责关系，保证权责一致，到党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》创新性地提出以“中央限制，地方规范”探索新型考核方式，再到2021年颁布实行的《国务院督察工作条例》明确中央与地方的权责权限，规范考核权的运行，中央对于解决此问题的思路、办法已逐渐清晰。为此，本文认为完善既有的考核评价体系，需要在全面了解国家现已出台的文件基础上，从考核前、考核中和考核后三个维度进行提升。

第一，在考核前，既要明确政府间的权责关系，保证政府间权责利关系的一致性，又要充分保障上级政府的知情权，便于上级政府更好地考核和监督乡镇政府。在权责关系上，首先，健全政府的权责清单制度，推动权责事项的有效衔接。坚持以“权”定“责”，在权责一致的基础上，明确问责方针、问责内容、问责程序等，根据具体的责任清单对乡镇政府依法问责，合理问责［10］。相反，如果出现权责不一致或者责任清单模糊的情况，可能就会出现考核失当的情况。其次，针对上下级政间可能出现的府信息壁垒，可以从平台、技术、多元主体三方面入手来实现信息共享。依托政府共享平台，规范数据表格，减少无用的数据收集与录入；加大技术创新投入，由“让干部跑路”向“让数据跑路”转变，减轻基层干部的任务量，提高数据的真实性和有效性；动员社会多元力量，组织不同社会主体参与基层治理，例如社会组织、社区工作者、市场要素等，从而提高信息收集的效率。突破信息壁垒的阻碍，将有利于强化上级政府、社会对乡镇政府的监督，使得形式主义无处藏身，倒逼乡镇政府必须作为。

第二，在考核中，必须明确上级政府考核权的边界，明确规定权力行使的时间、方式、范围等内容并加强对考核权的监督，若上级考核权没有明确限制，或者对其监督不严，则可能会出现自由裁量权过大的行为，而自由裁量权过大，可能会限制个人能力的发挥，限制乡镇政府的创造性。正如施瓦茨所言，“无限自由裁量权是残酷的统治，它比其他的统治手段对自由的发挥更具破坏性”［11］。与此同时，在考核过程中，应尽可能利用多元性指标代替单一性的指标，同时也要明确考核重点，即对关系到全国重大事项或重大政策的指标要重点考核，而对日常性的一些工作事务则弱化考核，这既能帮助乡镇政府减轻工作压力，及时有效地落实重点任务，又能提高上级政府的考核效率。

第三，在考核后，要充分发挥问责机制和纠错容错机制的作用。一方面，监督问责机制是考核的直接目的，更是制约乡镇政府“为官不为”、倒逼乡镇压政府“有所作为”的重要保证。要通过设置问责机制，明晰担责和追责主体，实现对权力的制约。对于“为官不为”或其他非法行为，上级政府要依据法律规定追责到底。值得警惕的是，不能将问责机制与执行机制分割，否则将会助长形式主义作风。另一方面，纠错容错机制又是对问责机制的重要补充，二者相辅相成，相得益彰。对于一些乡镇政府而言，受干部能力、资源以及外部环境的限制，出现工作失误和方向偏差也是正常的事情。如果是代表公共利益、从政为民、没有造成重大影响的工作问题，上级政府应根据实际情况及时纠错、容错，推动乡镇政府重新回到正确的轨道。

（三）加强制度建设，减少“共谋”行为

加强制度建设，优化监督机制。加强党的监督是实现“党要管党，从严治党”目标的内在要求，是保持党的纯洁性和先进性的重要保证。出现上下级政府间“共谋”现象的主要原因之一就是缺少党内监督和民主监督，没有彻底把权力关进制度的笼子里。中国共产党深刻认识到监督权力的紧迫性，习近平总书记指出：“腐败的本质是权力出轨、越轨，许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关。”对此，中国共产党不断加强制度建设，制定、修改、完善党内法规180余部，如《中国共产党党内监督条例》以及相应的监察执纪工作规则等配套措施先后出台［12］。力戒政府间“共谋”问题，必须充分发挥监督机制的作用，既要开展党内监督，又要开展人大监督、司法监督、舆论监督和群众监督，实现对政府监督的全覆盖、无死角。其中，尤其应重视群众监督的作用。广大人民群众作为国家主人，具有数量大、热情高等巨大优势，而且政府间“合谋”行为最终侵犯的是群众切身利益，伤害的是人民的感情。因而要重视群众监督的力量，通过开设信箱、政府公开、媒体公开报道等多种方式保证人民群众的知情权，提高广大人民群众的政治参与意识，鼓励广大人民群众拿起法律武器保障自身合法权益，主动曝光政府的形式主义作风。“共谋”现象的减少将有益于净化政治风气、党内风气，维护社会稳定。

结语

乡镇政府形式主义是一种行政资源浪费、体制空耗的政治现象，它与党的宗旨和优良作风格格不入，是党和人民的大敌。纠正乡镇政府形式主义作风问题是大势所趋，民心所向。正如习近平总书记在贵州考察时所指出的那“要把造福人民作为最重要的政绩，坚决反对和克服形式主义、官僚主义”。经过一段时期的严厉整治，困扰基层的形式主义问题得到有效遏制。然而我们还要清醒地认识到当前一些地方作风问题依旧存在，甚至出现形式主义新花样，最终损害的是群众利益。反对形式主义既要有久久为功的精神，对形式主义行为零容忍，防止形式主义的反弹，逐渐建立不敢作假、不想作假和不能作假的长效机制，也要结合当前工作实际和群众意见，注重上下联动，切实做到为基层减负，让乡镇政府轻装上阵。只有这样，才能调动乡镇政府的积极性，走好新时代群众路线，践行为人民服务的宗旨，才能为奋进新征程、喜迎党的二十大提供坚强作风保证。