张 勇江学祺李忠林

1.安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030；2.池州市东至县农业农村局，安徽 池州 247200

一、研究背景与问题提出

2018年中央一号文件首次提出探索宅基地“三权分置”改革。2020年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村宅基地制度改革试点方案》（以下简称《方案》），对深化农村宅基地制度改革进行部署，明确指出要在保障农民基本居住权的前提下完善农村宅基地制度体系，重点围绕探索宅基地“三权分置”的有效实现形式进行改革试点。2020年9月，全国104个县（市、区）以及浙江省绍兴市、安徽省滁州市、四川省资阳市3个地级市被列为新一轮试点地区，正式拉开改革工作序幕。2020年11月，为确保新一轮改革试点工作有序推进、取得实效，农业农村部办公厅印发了《农村宅基地制度改革试点工作指引》（以下简称《指引》），指出要“落实宅基地属于本集体成员集体所有的有关规定，明晰宅基地所有权具体归属；保障农村集体经济组织成员家庭作为宅基地资格权人依法享有的权益；允许在一定条件下流转、抵押宅基地使用权，探索赋予宅基地使用权作为用益物权更加充分的权能”。

近年来，学术界围绕宅基地“三权分置”改革相关问题进行了探究。关于改革缘由与形成逻辑，刘守英等认为，探索宅基地“三权分置”有助于促进土地、资金等要素流动与优化配置[1]；宋志红认为，要破解现行宅基地制度变迁的路径依赖，必须重塑宅基地权利结构，构建功能互补、属性分离、权利明确、开放流动的宅基地产权格局[2]；夏柱智认为，现行宅基地制度过于强调保障功能而忽略了财产功能，探索宅基地“三权分置”改革的目的是为宅基地流转提供产权合法性及激活宅基地的市场价值[3]；郭贯成等认为，探索宅基地“三权分置”旨在扩权赋能，兼顾居住保障、经济财产等多重功能[4]；郭忠兴等认为，应将宅基地使用权分为资格权和使用权，在保障农民户有所居的基础上，通过放活使用权实现宅基地财产权[5]。关于宅基地“三权分置”权能结构，刘双良认为，宅基地所有权权能包括占有权、使用权、收益权和处分权，农户资格权权能包括成员权、居住权，宅基地使用权权能包括住房建造使用权、继承权、赠与权、租赁权、转让权等[6]；姜楠、高圣平认为，通过对宅基地权能重塑，一方面要让拥有农村集体经济组织成员身份的农户拥有资格权，另一方面要通过市场机制推进宅基地使用权流转，为促进城乡融合发展、激活乡村发展活力、推动乡村振兴提供有力支撑[7-8]。关于宅基地“三权分置”实现路径，韩立达等认为，要赋予宅基地资格权法定用益物权属性，将资格权纳入不动产统一登记范畴[9]；严金明、董新辉和胡新艳等认为，宅基地“三权分置”改革关键在于厘清“三权”关系，首先要健全农村集体经济组织在宅基地规划、分配、调整等方面的权利内容；其次要探索农户资格权的保障机制及多种实现形式；另外还要探索宅基地使用权流转的制度安排以实现放活宅基地使用权[10-12]。关于宅基地“三权分置”改革评价，林津等认为，宅基地农户资格权弥补了宅基地“两权分离”下的制度困境，但作为新的制度优化举措会引发制度风险[13]；魏程琳认为，探索宅基地“三权分置”改革有利于提升集体在宅基地统筹利用方面的治理能力[14]；刘俊杰等从利益相关者视角开展研究，认为宅基地“三权分置”改革亟需为边缘利益相关者创设不同参与途径[15]。

综上，国内学者针对宅基地“三权分置”改革相关问题进行了诸多探究，也取得一些成果，但结合新一轮农村宅基地制度改革试点地区推进宅基地“三权分置”改革实践的成果较少。鉴于此，本文以新一轮农村宅基地制度改革试点地区——安徽省东至县梅树亭村为研究对象，结合实地调研，探究该村推进宅基地“三权分置”改革情况，并结合《方案》和《指引》中对探索“三权分置”的相关要求提出政策建议，以期为推进新一轮农村宅基地制度改革试点、探索宅基地“三权分置”有效实现形式提供有益参考。

二、农村宅基地“三权分置”实践探索：以东至县梅树亭村为例

梅树亭村地处东至县东北部，紧邻S234省道，交通便利。全村辖12个村民组，共有604户，农业人口2 324人。村域土地面积4.02 km2，其中，耕地面积180.4 hm2，林地面积688.33 hm2。农业生产以粮油种植为主，属于典型的中部传统农区。近年来梅树亭村村民外出务工、进城落户定居的数量不断增加，导致该村大量宅基地和农房处于闲置状态，“空心化”现象加剧，违背了土地节约集约利用的基本原则，也在一定程度上反映出梅树亭村村集体经济组织行使宅基地集体所有权权能的缺失，尤其是在宅基地规划、分配、调整及统筹使用等方面尚未形成健全的管理制度。

2020年9月，东至县被列为新一轮国家级农村宅基地制度改革试点地区，梅树亭村被东至县确立为第一批宅基地制度改革试点村。该村被确立为首批试点村以来，以处理好农民和土地关系为主线，以保障农民基本居住权为前提，以完善农村宅基地制度体系为重点，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的三条底线，把实现好、维护好、发展好农民权益作为推进试点工作的出发点和落脚点，秉承“先立后破、稳慎推进”原则，坚持问题导向，围绕落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、放活宅基地使用权，积极探索宅基地“三权分置”有效实现形式，并取得了一定成效，厘清了宅基地所有权、资格权、使用权之间的关系，明确了宅基地集体所有权、资格权、使用权各自权能，为其他试点地区探索宅基地“三权分置”改革实现路径提供了实践经验。

（一）落实宅基地集体所有权的实践探索

在宅基地“三权分置”框架下，落实宅基地集体所有权是保障宅基地农户资格权及放活宅基地和农民房屋使用权的前提，也是重塑宅基地产权体系及探索宅基地“三权分置”有效实现形式的基础。东至县梅树亭村自被确立为首批试点村以来，结合本村实际，积极探索宅基地集体所有权有效实现形式和可行路径，持续开展试点工作。

1.明确宅基地所有权归属。实现和行使宅基地集体所有权的基本前提是明确宅基地所有权归属。根据《民法典》和《土地管理法》相关规定，农民集体是农村土地所有权主体。但长期以来，农村土地归农民集体所有概念比较模糊，导致农村宅基地所有权主体归属不明，农民集体在宅基地规划、分配、调整等方面的权能难以实现[16]。鉴于此，梅树亭村围绕明晰宅基地所有权归属的改革要求，依据《东至县农村宅基地集体所有权行使暂行办法》等相关文件，结合已完成的农村集体土地所有权确权登记颁证成果及农村集体产权制度改革中的清产核资工作成果，在本村范围内，将属于村集体的宅基地所有权主体确定为村集体经济组织（即梅树亭村股份经济合作社），将属于村民小组集体的宅基地所有权主体确定为村民小组。

2.明确由村股份经济合作社行使宅基地所有权权能。梅树亭村依据相关法律法规和政策规定，根据实际需要广泛征求意见，并经本集体经济组织成员会议研究通过，规定本村范围内属于村民小组集体及村集体的宅基地所有权由梅树亭村股份经济合作社行使，具体实践内容包括：一是由村股份经济合作社负责受理农户建房使用宅基地申请，对申请人进行资格审核，将符合条件的农户申请和拟分配的宅基地位置报村股份经济合作社成员代表大会表决。二是由村股份经济合作社负责对已分配但未建房、房屋倒塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地无偿收回并集中整治；同时对以“建新不拆旧”方式占有的宅基地无偿收回。截至2021年12月，已拆除46户多宅部分，腾出可利用宅基地4 800 m2。三是村股份经济合作社依法依规履行在宅基地审批和农房建设中的审核职责，并配置1名宅基地协管员负责日常巡查监管工作，及时掌握本村农户使用宅基地和农房建设施工等情况，对违法违规行为做到早发现、早报告，杜绝“一户多宅”、未批先建、少批多建等现象。

3.发挥村民事务理事会作用。梅树亭村依据《东至县村民事务理事会建设的实施意见》，在村党支部领导下，由村民代表会议选举产生本村村民事务理事会成员，并由行使宅基地所有权的主体——村股份经济合作社赋予村民事务理事会参与宅基地管理的具体职权，充分发挥村民事务理事会在宅基地资格权认定登记、宅基地分配及调整、宅基地有偿使用费收取、宅基地自愿退出、宅基地矛盾纠纷调解、宅基地使用监管等方面的自主管理作用，充分激发群众参与的积极性、主动性，形成了村民事务理事会集体讨论、集体决策、集体执行的宅基地集体所有权行使机制。自新一轮农村宅基地制度改革试点工作开展以来，梅树亭村成立了村级村民事务理事会1个，组级村民事务理事会12个。村级和组级村民事务理事会利用农闲及晚上召开会议23次，不仅有力宣传了农村宅基地相关政策，也极大提高了村民参与宅基地管理及本轮改革试点工作的热情。

（二）保障宅基地农户资格权的实践探索

2018年中央一号文件首次提出宅基地资格权概念。国内有学者认为，宅基地资格权是从宅基地使用权中分离出的具有身份性和居住保障功能的权利[17-18]，由农村集体经济组织成员权衍生，有利于实现集体成员的固有居住利益，在宅基地“三权分置”改革中发挥着破除宅基地保障功能与财产功能之间内在阻碍的作用，是极具中国本土特色的制度创新[19]。《方案》中明确提出，要保障资格权人依法享有的宅基地权益，禁止以各种形式非法剥夺和限制宅基地农户资格权。《指引》中明确提出，完善宅基地分配制度，以保障农村集体经济组织成员依法享有的宅基地权益、探索多种形式实现宅基地资格权作为探索宅基地农户资格权保障机制的重点。围绕完善“一户一宅”合理分配机制及探索农民“户有所居”的多种保障方式，2021年6月，东至县农村宅基地制度改革工作领导小组印发《东至县农村宅基地资格权认定管理暂行办法》，规定“宅基地资格权是指保障农村集体经济组织成员以户为单位实现其基本居住需求的权利”，明确本县域内可认定具有宅基地资格权的人员、宅基地资格权灭失情形。据此，梅树亭村结合本村实际从以下方面进行改革探索。

1.开展宅基地资格权人认定和登记工作。根据《指引》有关要求，在做好农村集体经济组织成员身份确认的基础上，按照“一户一宅、限定面积”的原则，以户为单位开展宅基地资格权人认定和登记工作，并建立相关登记台账。在实践探索中，梅树亭村结合《东至县农村集体经济组织成员认定办法》和《东至县农村宅基地资格权认定管理暂行办法》相关规定，制定《梅树亭村宅基地资格权认定实施细则》（以下简称《实施细则》）。《实施细则》对梅树亭村集体经济组织成员享有宅基地资格权的具体条件及对户的界定作出规定，同时也对不能认定享有宅基地资格权、宅基地资格权丧失及宅基地资格权动态调整等情形作出具体规定。截至2021年12月，梅树亭村共认定宅基地资格权641户、计2 433人，并以村民小组为单位建立宅基地资格权登记台账。该村结合实际，在宅基地资格权认定登记和动态管理上，彰显了一定灵活性。例如，在宅基地资格权认定过程中，把公安部门核发户籍登记的“户”与村集体经济组织认定的“户”有机结合，以拥有本村户籍为基本前提，对没有取得当地户籍但又具备相应条件的，由村集体经济组织认定。其中，“相应条件”是指因国家政策和其他政策性原因（如移民安置）重新分配获得宅基地，或者户籍不在本集体经济组织，但长期生活居住于本村且在他处无房的人员，也可认定具有宅基地资格权。

2.探索宅基地资格权的多种实现形式。在现行制度框架下，本集体经济组织成员被认定具有宅基地资格权后，方可申请分配使用一定面积的宅基地。因此，笔者同意宅基地资格权应被界定为申请分配使用宅基地资格的观点[20]，即宅基地资格权是本集体经济组织成员基于其特殊身份而享有分配使用一定面积宅基地的资格，是本集体经济组织成员通过无偿分配方式取得宅基地使用权的前提，也是实现其住有所居的一种福利保障[5]。在推进新一轮农村宅基地制度改革试点中，针对如何探索宅基地农户资格权保障机制，农业农村部出台文件明确提出，要在开展宅基地资格权认定登记工作基础上，探索宅基地资格权的多种实现形式，特别是要探索通过分配宅基地以外的方式实现宅基地资格权的可行性。

梅树亭村结合实际积极探索宅基地资格权的多种实现形式：一是针对可以保留宅基地资格权的情形作出具体规定，例如，原户籍在本集体经济组织的大中专院校学生升学后保留其宅基地资格权；原户籍在本集体经济组织的现役军人（不含现役军官）、复员退伍军人保留其宅基地资格权，但被国家行政事业单位及国有企业录用为在编人员的除外；在确认进城落户的农民有固定居所的前提下，保留其15年宅基地资格权。二是在坚持“一户一宅、面积法定”前提下，允许县域内有宅基地资格权的非本集体经济组织成员在本村通过择位竞价、有偿使用等方式取得宅基地，且不改变其原村集体经济组织成员身份。

3.完善农民户有所居的多种保障方式。从新一轮农村宅基地制度改革的现实需求和政策内涵来看，在推进宅基地“三权分置”改革探索中，保障农村村民的居住权益，实现住有所居，一定程度上强化了农村宅基地的居住保障功能，不仅为试点地区因地制宜探索多样化宅基地资格权实现路径提供政策依据，同时也为实现农户宅基地居住保障功能与财产功能的均衡创造条件[21]。完善农民户有所居的多种保障方式、保障农民基本居住权是开展新一轮农村宅基地制度改革试点工作的基本前提，也是在宅基地“三权分置”格局下探索宅基地农户资格权保障机制的重要内容。梅树亭村结合实际，主要采取了以下保障方式：一是结合地质灾害点农户异地搬迁安置工作，针对本村范围内处于地质灾害危险点且生产生活条件艰苦的农户，在美丽乡村规划建设安置点对本村的外廖组53户农户实施跨组异地搬迁安置，引导搬迁农户在外廖新村安置点自建农房集中居住，政府给予每户3 000元建房补助。二是结合移民建镇项目，引导本村嘴上组32户农户搬迁至张溪镇街道集中安置点，政府提供自建住房用地，并给予每户15 000元安置补助。三是引导有意向到本镇街道居住生活的农户有偿退出宅基地，并购置城镇商品房。

（三）放活宅基地使用权的实践探索

《方案》明确提出，要探索赋予宅基地使用权更加充分的用益物权权能。《指引》也明确要求各试点地区围绕盘活农村存量建设用地、适度放活宅基地和农房使用权，探索宅基地使用权流转制度和具体路径。在宅基地“三权分置”框架下，按照“落实集体所有、保障户有所居、实现扩权赋能”的制度架构，探索宅基地使用权流转制度的核心内容是强化宅基地的用益物权属性，进而放活宅基地和农房使用权，实现宅基地的功能定位由从居住保障中谋求财产价值转化为在财产价值导向中维护居住保障功能[22]。2021年1月，东至县委、县政府印发《东至县农村宅基地制度改革试点实施方案》，提出从探索宅基地使用权流转方式、盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业途径及继承农房的宅基地使用权管理办法等三方面完善宅基地使用权流转制度。为进一步推进宅基地使用权流转制度安排和具体路径，结合深化农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用省级试点示范工作，2021年东至县农村宅基地制度改革工作领导小组先后印发《东至县农村宅基地有偿使用、流转、退出管理暂行办法》《关于进一步加强闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的指导意见》等文件。根据上述要求，梅树亭村结合实际，不断探索放活宅基地和农民房屋使用权的实施路径。

1.探索镇域内跨村转让宅基地使用权的有效途径。梅树亭村根据《东至县农村宅基地有偿使用、流转、退出管理暂行办法》有关要求，制定《梅树亭村宅基地有偿使用、转让及退出实施细则（试行）》，在落实宅基地所有权和保障宅基地农户资格权的基础上，积极探索在张溪镇范围内跨村转让宅基地使用权的有效途径。该细则对跨村转让宅基地使用权的方式、范围、条件及程序等作出明确规定，如可采取转让、互换等方式进行流转。针对流转范围，规定受让人应为本镇域范围内符合申请条件的农村集体经济组织成员。流转条件包括：一是宅基地流转后在农村或城镇有合法住所，且流转后不得再申请宅基地；二是宅基地转让须经过本集体经济组织同意；三是宅基地流转后不得擅自改变用途；四是宅基地受让方应为本镇范围内有资格权的村民。同时规定，流转程序为双方申请—村民理事会审查流转双方资格—乡镇人民政府审核—签订协议—变更登记等。实践中，梅树亭村上燕组3户农户将宅基地转让给张溪镇后奠村3户农户；嘴上组1户农户将宅基地转让给张溪镇汪坡村1户农户。

2.探索盘活利用闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业的具体途径。根据农业农村部相关要求，试点地区在探索宅基地使用权流转实践中，要积极探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业的不同途径，鼓励农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等方式，依法依规盘活农村闲置宅基地和闲置住宅用于发展符合乡村特点的乡村产业，为促进乡村产业振兴提供土地要素保障。为进一步盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅，梅树亭村根据东至县出台的《关于进一步加强闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的指导意见》有关要求，在符合村庄规划和用途管制的前提下，以提高农村宅基地资源利用效率、增加农民土地财产性收入及发展壮大村集体经济为目标，在依法维护农民合法宅基地权益的基础上，按照“宜耕则耕、宜建则建、宜绿则绿”原则，积极探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业的有效途径，并形成两种模式：一是“村集体统一回收+入股种植大户合作”模式。梅树亭村结合开展农村人居环境整治、空心村治理等工作，以“拆旧拆废”为突破点，对本村村民已申请但未建房的闲置宅基地、房屋倒塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的闲置宅基地，由村集体经济组织统一收回后整理复垦为耕地，再由村集体经济组织以复垦后的耕地入股本地种植大户等经营主体，村集体经济组织可获取稳定的股份收益，拓宽了村集体经济增收渠道。二是“农户有偿退出+村集体收储+工商企业租用”模式。梅树亭村在充分尊重农户意愿的基础上，鼓励已进城落户及有条件的农户自愿有偿退出闲置宅基地，由村集体经济组织统一收储为村存量集体建设用地，结合招商引资项目，积极引入工商企业参与闲置宅基地和闲置住宅盘活利用。该村已集中整治收储农户有偿退出的15亩闲置宅基地，由村集体经济组织引入社会资本参与盘活利用，村集体通过出租集体建设用地使用权的方式租赁给企业使用。例如该村将丰垅组农户有偿退出的15亩宅基地由村集体统一收储后出租给当地一家民营企业，用于发展农作物秸秆制作菌棒和废弃菌棒再生产有机肥的循环经济项目。

三、推进农村宅基地“三权分置”改革的深化路径

梅树亭村作为东至县农村宅基地制度改革首批试点村，在探索宅基地“三权分置”有效实现形式中，以推进农村宅基地制度创新为重点，围绕完善宅基地集体所有权行使机制、探索宅基地农户资格权保障机制及宅基地使用权流转制度等方面进行试点，并取得阶段性成效。为进一步推进宅基地“三权分置”改革，确保宅基地制度更加健全、农民权益更有保障、宅基地利用更加有效，本文提出推进农村宅基地“三权分置”改革的深化路径。

（一）健全村股份经济合作社宅基地管理制度

完善宅基地集体所有权行使机制、探索宅基地集体所有权的有效实现形式和方法路径是新一轮农村宅基地制度改革试点的重点内容。为进一步完善宅基地集体所有权行使机制，应健全村股份经济合作社宅基地管理制度，通过民主协商方式制定《村股份经济合作社宅基地管理章程》，对农村集体经济组织在宅基地规划、分配、调整等方面的权利内容进行细化，并具体规定宅基地使用、流转、退出、收益分配等的审核和监督管理；同时，完善村股份经济合作社参与编制村庄规划、组织本村村民或村民代表针对村庄规划建言献策的具体程序和环节，健全研究审议村庄规划并形成审议意见等具体规定。

（二）探索宅基地农户资格权保留、重获机制及固化的可行途径

1.探索一定条件下宅基地农户资格权保留机制。一是适用于宅基地使用权流转情形下对宅基地农户资格权进行保留：在利用农村闲置宅基地和闲置住宅发展乡村新产业新业态时，经农村集体经济组织同意，宅基地使用权有偿、有期限流转给非本集体经济组织成员使用的，农户在宅基地使用权流转期限内保留宅基地资格权。二是适用于进城落户农民暂时退出宅基地使用权情形下对宅基地农户资格权进行保留：进城落户农民自愿有偿退出宅基地的，可选择暂时退出宅基地使用权、保留宅基地资格权，此时，只有对宅基地上房屋及附属设施的补偿，而不包括退出宅基地使用权的补偿。至于进城落户农民保留宅基地资格权的年限则由村集体经济组织和农民协商确定，一旦超过该年限，若农户未在保留宅基地资格权的基础上实现宅基地使用权，宅基地资格权到期后自动灭失。

2.探索针对特定群体的宅基地资格权重获机制。一是宅基地使用权一经实现，则宅基地资格权自动灭失，但因自然灾害导致使用权灭失的，农户可重新获得宅基地资格权，其后再申请分配使用宅基地。二是自愿将宅基地有偿退给农村集体经济组织的进城落户农民，因不适应城市生活或在城市难以生存等原因再次回到原集体，退还原宅基地使用权退出补偿款且符合集体经济组织成员身份条件的，可重新获得宅基地资格权。三是针对不属于本集体经济组织成员，但因特殊原因依法迁入本村的农户，在原籍未享有宅基地权益的，如国家政策性移民、回乡定居的军人家属、烈士家属及经批准回乡定居的港、澳、台同胞和华侨等，与本集体经济组织在历史上有权利义务关系的特殊人群，由农村集体经济组织通过民主表决确定是否同意其重获宅基地资格权，在重获宅基地资格权后可申请分配使用宅基地。

3.探索一定时间节点后宅基地资格权固化的可行途径。对农户而言，在传统“一户一宅”居住保障模式下，主要通过分配宅基地方式实现宅基地资格权，基于本集体经济组织认定登记的资格权转变为宅基地使用权。但是，“一户一宅”方式下实现农户宅基地资格权取决于农村集体经济组织是否有符合村庄规划并可用于分配的宅基地，2021年修订的《土地管理法》第六十二条第二款规定：“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”这一规定将农户宅基地资格权的实现方式从传统“一户一宅”扩展为“一户一房”[21]，符合当前很多农村地区的实际情况。以“一户一房”方式保障具有宅基地资格权的农户户有所居，在实践中大多以集中居住形式实现，主要包括农民住宅小区、农民公寓及集中统建、集中自建或联建等途径。鉴于此，在实施城乡建设用地增减挂钩、村庄公共设施及公益事业建设或旧村改造等项目中涉及到农户搬迁安置的，如农户愿意以“一户一房”方式实现其户有所居，应由农村集体经济组织与农户本着平等自愿协商原则签订搬迁安置协议，在协议中明确搬迁农户的宅基地权益通过“一户一房”的方式实现，以该农户实现“一户一房”的居住权为时间节点固化其宅基地资格权。

（三）探索继承农房宅基地使用权管理的有效路径

我国《宪法》规定：“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”我国《继承法》规定，公民的房屋属于可以继承的遗产。当前，社会各界对农村住房及宅基地使用权的继承问题尤为关注。2020年9月，自然资源部在《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》中指出：关于农村宅基地使用权登记问题，农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。根据我国《继承法》规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。我国《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。为规范农村宅基地管理，保障农村集体经济组织成员和非农村集体经济组织成员依法享有的宅基地权益，应在宅基地使用权流转制度建设中积极探索继承农房宅基地使用权管理的有效途径：一是明确农村集体经济组织是继承农房宅基地使用权的管理主体，根据农村集体产权制度改革成果，村股份经济合作社可代替农村集体经济组织作为继承农房宅基地使用权的行使主体；二是明确继承农房宅基地使用权的管理要求，被继承人的农房可由其法定继承人依法继承，按照房地一体原则，法定继承人继承取得农房所有权的同时有权继承宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承；若被继承人的房屋因年久失修等原因坍塌或房屋拆除两年以上未恢复使用，则其法定继承人无权继承宅基地使用权；可在房屋存续年限内对继承农房进行必要修缮以保障其居住功能，但不得随意将原有房屋完全拆除后翻建、部分拆除后修建或新增附属物；如有居住、生产经营等合理需求，须依据相关规定，向农村集体经济组织提出申请，由农村集体经济组织初审后，报乡镇人民政府依法审批；对于合法继承农房后的宅基地使用权允许法定继承人通过出租、入股、转让的方式流转，其中，通过转让方式流转宅基地使用权的，受让方仅限于本村集体经济组织成员。

（四）探索将零星分散的闲置宅基地转为集体经营性建设用地入市

近年来，随着农村各类新产业、新业态快速发展，对经营性建设用地的需求不断上升，但目前大多数农村地区经营性建设用地存量不足，征收土地存在范围缩小、农村建设项目用地指标限制等现实困难，导致集体经营性建设用地入市需求与供给矛盾突出。鉴于此，在探索放活宅基地和农民房屋使用权改革实践中，应积极探索和推进闲置宅基地和农房盘活利用与农村集体经营性建设用地入市有效衔接，从而解决经营性建设用地入市资源稀缺的现实问题。为此，应统筹盘活利用闲置宅基地与农村集体经营性建设用地入市的内在关系，通过规划调整、异地调整等方式，允许村集体在农民自愿前提下，将有偿收回的闲置宅基地、腾退的废弃宅基地和农房资源按村庄规划转变为集体经营性建设用地入市的资源范畴，为闲置宅基地用途调整打通关节、理顺关系，使农村集体存量建设用地配置进一步优化、村集体经济发展的渠道进一步拓宽。同时，也要积极探索通过建立无偿、无期限的宅基地使用权向集体经营性建设用地使用权转换的通道，实现闲置宅基地盘活利用与集体经营性建设用地资源配置的联动性和协同性。建议在县级层面出台《农村闲置宅基地转为集体经营性建设用地入市实施细则》，重点明确自愿有偿退出的闲置宅基地和农房在符合规划和优先满足本地住房困难户用地需求的前提下，农民集体可按村庄规划将剩余部分申请转化为集体经营性建设用地后入市，用入市收益补充闲置宅基地盘活利用整治周转资金缺口，形成村组自我发展的良性机制。