潘昊宇

一、引言

中期支出框架(MTEF)开启了20世纪80年代后国际新一轮的预算改革，基线筹划(baseline projections)作为这一框架的核心工具，对解决增量预算(incremental budgeting)导致预算-政策间的脱节至关重要，已经被许多国家在预算过程中采用。近年来，预算改革在我国备受重视，有望成为强化国家治理能力的关键一环，在上述背景下，采用基线筹划是形成和强化预算-政策联结的前提和保障。

理解基线筹划这一前提和保障要从理解预算-政策联结的重要性开始。自20世纪中叶以来，增量预算的弊端逐渐暴露，在发达国家，宏观经济状况在石油危机后不容乐观，同时随着政府支出的增长，出现了不可持续的高赤字(Balassa，1981[1])。在发展中国家，由于资源稀缺而发展速度很快，支出必须与优先事项密切联结。人们逐渐意识到，预算已不只是一种主要完成政府财务流程和确保受托责任的补充工具，预算更是一种提高公共资金使用效益的政策工具，是政策制定的核心，是将国家的政策目标转化为成果的唯一真正途径(Fölscher，2007[2])。因此，加强预算与政策间的联结对实现理想的财政成果至关重要(Schiavo-Campo和Tommasi，1999[3]；Schiavo-Campo，2007[4]；王雍君，2011[5])，在预算与公共政策之间建立直接而紧密的联结机制是非常必要的，也是良好预算系统的关键特性之一(王雍君，2010a[6])。

中国是公共支出大国，2021年四本预算支出达到了45万亿元，占GDP的40%。随着新冠疫情的常态化，中国财政支出的压力越来越大，收支矛盾愈发突出，因此，加强预算-政策联结对缓解支出压力，提高中国财政资金使用效益至关重要。但现实中还存在许多预算-政策脱节的现象，尤其以基数法(base approach)预算制定程序为代表(王雍君，2010b[7])。在此方法下，预算更多地根据当前年度的支出基数另加一个增量调整来制定，至于占绝大部分的存量会自动延续到下一年度，这也就意味着预算制定只考虑小部分的增量，且这部分也不一定和政策挂钩。预算-政策脱节也同样表现在预算文件中，例如没有正常评估现行政策未来的财政可持续性，以及政策变化的必要性等政策陈述。

为此，中国出台了一系列的政策文件，凸显了预算改革的重要和紧迫。早在2015年1月，国务院就发布了《关于实行中期财政规划管理的意见》(1)资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/23/content_9428.htm。，针对收支矛盾加重、支出结构僵化等问题，提出了预测现行政策下的财政收支、分析现行政策、测算政策变化后财政收支情况等改革内容，这和基线筹划的内容非常接近。2021年4月国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(2)资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-04/13/content_5599346.htm。，强调了预算约束和实现国家战略政策的重要性，对解决预算约束力不高、资源配置效率低等问题有重要意义。

虽然很多学者意识到了预算-政策脱节的问题，并研究了预算政策-脱节的成因、方式、解决方法等(Fozzard，2001[8]；马骏和侯一麟，2005[9]；闫坤和鲍曙光，2021[10])，但本文将论证，只有在系统采纳基线筹划后，预算-政策联结才得以保障。基线筹划从产生到现在已经历了近半个世纪，虽然在美国、澳大利亚、英国等发达国家得到了广泛的应用(Muris，1994[11])，但它的发展过程是曲折的(Kamin，2015[12])，同时，基线筹划对促进预算-政策联结作用机制的研究依然不充分。除了提高公共治理能力这一现实意义，本文对弥补相关文献研究的不足也同样有价值。

零基预算(zero-based budgeting)在最近的预算改革中备受推崇(杨诗炜等，2019[13])，但本文分析发现零基预算作用有限。虽然零基预算是较为理想的预算方法，但由于过于理想和复杂，且对政府的预算能力要求非常高，实施起来很困难，因此并不能解决预算-政策脱节问题。

区别于基数法和零基预算，基线筹划形成和强化预算-政策间联结体现在两个关键方面。首先，通过清晰区分政策变化和非政策变化，加强了预算过程中对政策努力的审视，有助于应对新的治理挑战和保障财政的可持续。其次，在预算中确认这两类变化的财政影响，本身就是预算和政策直接联结的表现，只有明确估算政策的财政影响，才能确定有多少钱可花和需要花多少钱，并将政策决定在预算准备阶段转化为支出决定，进而保障政策的顺利执行。

本文最后站在预算报告的视角，通过分析中国预算报告的内容和问题，提出筹划预算变量、宏观经济变量和政策变量之间一致性的改革路径。

二、预算-政策联结内涵界定以及脱节的症状和后果

(一)预算-政策联结的内涵界定

预算-政策联结包括两个含义，分别为紧密的联结和有机的联结。预算是贯彻公共政策的核心工具，意味着预算首先要和政策之间形成直接紧密的联结。新《预算法》(3)资料来源：http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2019-01/07/content_2070252.htm。第三十二条规定：“各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。”因此，预算-政策间紧密联结包含两个条件：预算能有效约束政策选择；预算能将政策决定同步转换为支出决定(Allen，1996[14])。

首先，预算必须能够约束政策选择。政策不能脱离预算准备阶段，不受约束的政策如同脱缰的野马，很容易失去目标和方向。同时政策也要受有限资源的约束，政策制定的质量再高，如果在财政上是不可持续的，再好的政策也无法实施下去，进而优先性也就得不到保障。其次，预算必须能够把政策选择同步转换为支出决定，如此才能评估政策的财政影响，不仅有助于政策选择，还能明确政策的预算安排，保证政策落地实施。具体来说，在做出政策决定之前，就应该确定政策变化的资源影响，即使非常粗略，并在预算准备的早期阶段就将政策决定转化为支出决定。这就要依靠预算对政策的未来资源含义做全方位的评估，包括现行政策和新政策的资源含义，以及经常支出和资本支出组合(王雍君，2021[15])。

但预算-政策的直接联结并不一定保证资金能花在高优先级的政策上，即不保证支出优先性准确反映国家战略优先性和政策重点，而这正是预算-政策间联结的根本目的。如果再进行比喻，那就是如何识别出千里马并确定正确的目的地和最短路线。于是，预算-政策联结的第二个含义就是预算-政策间形成有机的联结，这样资金才能优先分配给社会回报率更高的政策和规划，还能把回报率低的资金转移到高回报率的政策和规划，保障资金的配置效率(Schick，1998[16])。

(二)预算-政策脱节的症状和后果

现实中预算和政策脱节的现象非常严重，主要症状表现为预算安排偏离国家的战略重点和政策优先性，以至沦为分钱游戏和碎片化。

对预算而言，预算没有将政策同步转化为相应的支出决定，而是根据上年预算这一基数来确定。在基数法下，预算申请的重点是增量部分，而对占预算绝大比例的存量缺乏审查，默认延续到下个预算年度，预算的配置效率得不到充分发挥。增量部分由基数附加一个调整系数决定，调整系数有可能参照收入增长幅度或者财政支出目标来确定。国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中也指出，现行预算制度存在支出固化僵化，与财政收支增幅或生产总值层层挂钩的问题。

对政策而言，政策制定不考虑现实状况，包括发展状况和财政状况，未受到预算的有效约束。政策不能脱离预算程序而单独存在，否则将无法保障相应的资金和进度安排，政策目标也就成为空谈。现实中存在一些政策脱离约束的现象，例如预算和政策“两张皮”，“一年预算，预算一年”，预算执行中新政策不断，只能对预算进行频繁调整，严重冲击和干扰预算执行。法定支出问题也是政策脱离约束的表现之一(陶勇，2014[17])，有关法律法规(4)例如《农业法》《教育法》《科技法》等。明确规定了一些政策的支出比例和增长幅度，涉及范围很广，资金数额庞大。《预算法》同样是法律，实际执行起来必然要起冲突。这部分政策实际上脱离了预算的约束，因为通过法律的形式确定下来，既难以根据社会发展变化进行调整，也无法考虑财政的可持续性。

预算-政策脱节现象由来已久，一旦脱离政策目标，预算就会变成分钱游戏，预算决策会更多地与权力、政治、个人、团体利益等因素有关，而不是国家战略重点和政策优先性(Downs，1957[18])，进而导致“公地悲剧”的发生(Hardin，1968[19])。由此引发的诸多不良后果威胁着中国的公共治理，主要包括预算后果和政策后果。预算后果是指，预算无法对重点政策进行优先配置，导致公共资金的大量浪费，每一笔钱能贡献的最优社会效益也会受到损失。政策后果是指，政策的制定与执行不考虑财政状况，导致政策不可持续(5)政策的不可持续包含两个含义，第一个是现行政策无力应对新的社会挑战，第二个是在财政上不可持续。的风险变高，政策的目标成果随之受到削弱，同时降低了政府的公信力。

因此，加强预算-政策联结意义重大，不仅可避免脱节带来的负面后果，同时使公共资金得以有效利用，发挥出应有的价值。政策的落地实施也得到了保障，增强了政策的可靠性和可信度，进而实现政策目标，提高政府公共治理能力。

三、基线筹划形成和强化预算-政策联结的原理

(一)原理一：清晰区分政策-非政策变化

1.政策变化。

政策变化指的是从现行政策到新政策的变化，为此，基线筹划必须首先区分现行政策和新政策。审视现行政策及其变化对强化预算-政策联结意义重大，体现在两个方面：第一，现行政策是否能持续应对新的社会挑战；第二，现行政策和新政策是否在财政上可持续。这既有助于预算-政策间的直接联结，又有助于资源的有效配置。

预算正是通过特定的政策使纳税人的资金发挥作用，而特定的政策对应着特定的目标和成果，反映了国家和社会面临的治理问题和挑战。当今社会发展速度不断提高，节奏也在加快，涌现出各种新的需求和问题，因此，现行政策也要随之进行及时的调整，并出台新的政策。现行政策为应对治理挑战提供了一个良好的基准，一方面，审视现行政策相当于对政策进行直接的审视，这是基数法无法做到的；另一方面，为应对新的治理问题而进行的政策改变是一个变化过程，首先要考虑现行政策是否能满足新的需求，若不能满足就要考虑改变现行政策或出台新的政策，而现行政策就是这个变化的基础。很难想象政策保持不变能解决发展中遇到的各种问题，政策变化反映了政府为应对新的挑战做出的努力，在有限资源的约束下，这种努力转化为预算向重点政策的优先配置。

除了发展的可持续，财政的可持续性是政策持续性的又一体现，政策制定若不考虑财政状况，不仅会提高财政风险，政策目标的完成也不能得到保障，甚至变成一种理想或空想。现行政策同样为评估财政可持续性提供了一个起点，首先是现行政策不变下是否有足够的资金支持，若不可持续那就意味着必须改变现行政策。若有新的财政空间便可以支持新的政策，新政策同样要满足财政可持续性。对财政总量目标的约束也可以促进资源的配置，当面临更高优先级的政策时，预算就要考虑节约或削减低优先级政策，并将这些资金转移到高优先级政策中。

2.非政策变化。

非政策变化也会影响政策反映在预算上的变动，例如现行政策要根据通货膨胀、人口、特定价格、利率等参数进行调整。因此，将非政策变化与政策变化进行区分，以反映政策努力的净效应，和区分现行政策-新政策同样重要，共同构成了预算-政策联结的先决条件。

人们看到政府预算报告的时候通常会问的第一个问题是，政府是在增加还是在减少对某项政策的承诺？比如义务教育规模、医疗卫生覆盖面积、环境保护等。然而，这些不能简单地通过比较下一年的预算水平和本年度的实际支出来确定。许多因素影响着在不改变任何政策的情况下维持一项政策所需的资源，仅仅简单比较当前支出和预算中的数据有可能会得出错误的结论。例如，通货膨胀增加了维持现行政策下未来的开支，公共部门的工资水平增加，还有受益人数的变化影响了特定规划的人口基础，这些只是代表了现行政策没有发生改变的支出水平。

没有将非政策变化区分开来，人们将无法判断预算的增加是否代表了政策的扩展。因此，将维持现行政策不变下的支出与拟议政策变更的支出区分开来非常重要，它有助于决策者和公众理解政策提议相对于现状产生的后果。这对于收入来说同样适用，通过审视现行收入政策下的未来财政状况，决策者可以判断他们是否必须削减支出和增加收入以填补缺口，或者是否有充足的资金用于增加支出或减税。

我们可以通过一个例子来更好地认识基线的重要性，假设某政府正在进行教育、医疗卫生和环保三个领域的预算准备，如表1所示，基线筹划的内容包括收入、支出、赤字①这里的“赤字”严格来说应表述为“赤字/盈余”，为了表述方便，下文统称为“赤字”。。假设2021年收入总计450亿元，教育、医疗卫生和环保的实际支出分别为200亿元、150亿元和100亿元，赤字政策为收支平衡，不考虑债务。假设现行政策不变的情况下，根据通货膨胀、服务人数等因素调整后2022年的收入为490亿元，教育、医疗卫生和环保支出分别为220亿元、165亿元和110亿元，总计495亿元，赤字为5亿元。现在进行2022年的预算申报，教育、医疗卫生和环保的预算申请分别为210亿元、180亿元和110亿元，从中可以得出丰富的信息。

首先，我们可以获取政策变化信息。如果只对比决算和预算的话，那么就会得出三项政策都得到扩展的错误结论，实际上，对比基线和预算就会发现，教育支出实质上减少了10亿元而不是增加了10亿元，医疗卫生增加了15亿元而不是增加了30亿元，环保没有变化而不是增加了10亿元。同理，收入增加了10亿元而不是增加了50亿元，赤字减少了5亿元而不是没有变化，这说明政府为了满足支出需求或平衡赤字，改变了收入政策从而增加收入。其次，我们可以得到资源配置的信息。教育减少了10亿元和医疗卫生增加了15亿元说明资源从教育转移到了医疗卫生领域，即表明政策重点发生了向医疗卫生的偏移，而环保政策则没有变化。最后，我们还可以得到政策变化的相对程度信息，这一相对程度可以用政策变化和基线的比例表示，代表着预算提议相对于政策不变情况下支出的相对变化。

表1基线筹划示例

以上例子反映了预算制定一项关键原则，即清晰区分政策变化和非政策变化，政策变化反映政府为应对挑战做出的新政策努力，非政策变化则与这一努力无关。如果这些信息能充分反映在预算报告中，那么审批部门和监督者将会清楚地看到政府在哪些政策上做出了改变，政策制定者也会被迫直面政策问题。因为在发展变化不断出现的现代社会，政策变化是必须也是必然的，即使像社会保障等法定支出，也需要经常进行政策审视，以防范现行政策不能满足未来的支出需求，或在财政上不可持续。考虑非政策变化会提高预算的全面性和预见性，有助于政府对未来的政策努力做好充足准备，从而加强了预算-政策联结。

(二)原理二：确认政策-非政策变化的财政影响

确认政策-非政策变化的财政影响，旨在从预算的角度计量政策的努力程度，并将政策的支出决定在预算准备阶段就确认下来，起点是现行政策基线(线下)，重点则要放在新政策基线(线上)。如前文所述，预算要能约束政策选择，并能将政策决定同步转化为支出决定，共同构成了预算-政策形成直接联结的两个前提条件。确认两类变化的财政影响要求核算政策的完全成本和支出需求，即未来1～3年甚至更长时间内需要花多少钱，以此作为约束政策和预算申请的依据。没有了这种核算，预算申请的根据便消失了，很容易矮化为简单的分钱游戏。对于收入、赤字和债务政策来说也一样，通过核算现行政策的可用资源，政策之间不断地进行磨合和协调，使得这些财政变量最终达成一致。

制定政策却不估计政策成本和支出需求就意味着预算-政策的脱节，因为“钱”和“事”本来就是深度绑定的关系。没有预算资金的支持，事情大概率不会办好；没有政策的指引，钱就不知道该怎么花。结果可想而知，政策成果被破坏，无力面对现实中的各种挑战；资金被错误配置，纳税人的钱财遭到浪费。因此，除了在预算-政策间形成直接联结，确认两类变化的财政影响对于实现两类重要的财政成果——约束财政总额以促进财政健全性，成本效益分析以实现资源优先配置，同样具有决定性作用。通过大致确认未来中期甚至长期的财政空间，从而降低发生财政风险的可能性；通过较为精确地确认政策的成本和效益，实现有限资源下政策的优先性排序。

基线筹划同样要求在预算准备阶段尽早确认两类变化的财政影响，因为政策要受到预算的约束，不仅要计量政策的财政影响，还要保障政策在预算准备阶段及时转化为支出决定，防止政策逾越预算准备干扰预算的执行。现实世界中有多种多样的挑战，但是资源却是有限的，因此预算准备会面临艰难的选择。逃避这种抉择而把困难交给未来会产生更严重的后果，使得预算无法根据计划顺利执行，也无法保障中途出台的政策有充足的资金支持，甚至挤占优先政策的资源，结果便是政策执行的失败和预算过程的低效率。因此，必须在预算准备阶段就要将政策的支出决定确认下来，明确纳入预算政策的支出安排，以保障优先政策的顺利进行。

收支被刻意地高估或低估也会导致预算不能按计划执行，尤其是部门倾向于高估收入和低估支出。对于收入来说，高估有利于渲染可得资源的乐观性，夸大财政空间从而可以在预算中纳入更多的政策。对于支出来说，低估使拟议政策更容易通过，并且在预算执行期间增加拨款变得情有可原，提高基数法下后续预算申请的基数，为支出部门争取更多的份额。在预算执行阶段意识到这些问题为时已晚，由于政策的惯性，预算开始执行之后很难再终止，结果所有的政策都在进行，但必然有一部分政策执行效果不佳。

为此，基线筹划保障在预算准备一开始就建立可靠的把关机制，在宏观经济和政策框架下给各支出部门下达严格的支出限额，将部门的支出限制在基线之下，除紧急突发事件外，任何预算执行期间的新政策都不会被考虑。这也提高了部门在资源约束下正常评估收支的动力，并尽可能地提高资金的使用效益。

除了预算准备阶段，预算过程的其他阶段也要审视和评估政策-非政策变化的影响。在预算审查阶段，预算审批机构扮演着预算审查和监督的作用，因此要掌握足够的信息来审视预算提议对政策目标、财政状况、受益人群等的影响，在条件允许的情况下也可以独自评估两类变化的财政影响。如美国国会预算办公室帮助国会制定独立的预算报告，包括经济和预算的筹划、成本的测算、分析总统制定的预算、提供政府预算提案的替代方案等(6)资料来源：https://www.cbo.gov/publication/57358。，独立的测算对预算的审查和监督起到了重要作用。

在预算执行阶段，由于基线会受到非政策参数的影响，宏观经济如通货膨胀率、经济增长率、服务人口数等预测误差将对预算执行造成一定的冲击。因此，基线信息需要定期进行滚动调整以控制预测误差，对政策的支出安排也要进行矫正，以保障预算的顺利执行。在预算评估阶段，通过掌握政策的成本效益信息，评估政策的绩效指标，从而为政策的改进和优先性排序提供依据。同时也能据此评估资源的节约程度，为新政策提供预算空间，从而激励部门管理效率的提升。

(三)基线筹划相对于基数法和零基预算的优势

预算在过去几十年的改革发展中，一直在寻求增量预算与理性预算(rational budgeting)之间的平衡(Howlett和Ramesh，1995[20])。增量预算，例如基数法，虽然有助于在有限的时间和精力下对大量且复杂的政策进行权衡，节省决策成本，但由于预算制定的基础是预算基数而不是政策，不利于预算与政策间的联结。而理性预算，例如零基预算，虽然堪称制定政策和预算决策的理想模式，但由于实施门槛过高，不能现实地描述政府决策的实践。

基数法最大的优点就是简单易行，无需考虑现实中需要解决的各种问题，只需要在上一年的基础上做轻微调整，既得利益者能继续享有原来的份额，避免了过度讨价还价。但是后果也是灾难性的——造成预算-政策之间的脱节，预算的政策功能近乎丧失，成为一种分钱游戏。因为预算制定和政策无关，很难想象在这样的情形下，预算会对国计民生做出贡献，甚至产生许多负面后果。典型的就是浪费纳税人的钱财，并且政策失去了预算资金的支持，无力应对社会发展新的挑战和财政风险，损害政策的可持续性。

事实证明，零基预算的改革同样是失败的(Schick，1978[21])，原因在于它对政府的预算能力要求极高，当政府不具备或缺失这些条件时，改革必然面临失败。如同它的字面含义，“零基”意味着一切从零开始，不仅要求支出部门每年重新编制预算申请，政府高层也要对这些预算申请进行重新审视和排序。虽然前一年的预算不再成为下一年预算决策的基础，但预算工作需要推倒重来，不管是对支出部门还是政府高层，这产生了几乎不可能完成的工作量。

零基预算对技术的要求也同样苛刻，要求支出部门有高水平的预算分析能力，这需要预算分类系统、政府会计、专家、电子信息数据库等配套条件的支撑。在政治层面，由于零基预算的决策是自下而上的，支出部门为了自身的利益，可能会采取各种策略保护本部门的预算份额，甚至增加预算开支。因而造成部门间过度讨价还价，增加决策成本，不同政策和规划的优先性排序也同样困难。

因此，鉴于以上种种理由，零基预算在实施过程中很容易退化成增量预算。支出机构为了完成工作和利益考量，只能将过去的预算申请作为参考，大部分预算申请要么和过去一样，要么只进行了略微变动，最终结果和基数法并没有本质区别。对政府高层来说也一样，由于工作量巨大和信息不对称，政府为了控制支出只能对所有预算申请一并进行削减，导致资金无法对优先政策进行优先配置，引发公共部门中劣币驱逐良币的现象。例如，杨广勇和杨林(2019)[22]发现，珠海市某区实行零基预算试点改革后，部门预算整体支出和项目支出的绝对规模均未实现大幅压减，预算结果仍表现出较强的渐进增长特征。改革前后部门预算份额的相关系数在0.95以上，表明零基预算改革对预算结果并未产生显著影响。

区别于基数法和零基预算，基线筹划的根本性优势在于为预算编制提供了一个现实可行的基础，即现行政策。基线筹划以现行政策为起点，筹划未来3年以上政策的可持续性，这加强了对政策的审视，而不是像基数法那样与预算基数挂钩。在此基础上筹划现行政策变化和新政策，实现边际变动最大化，避免预算的渐进主义。Crain和Crain(1998)[23]实证研究了基线筹划对美国州预算变化的影响，结果发现，相对于未实行基线筹划的州，实行基线筹划的州预算支出表现出更大的变动率。

另一方面，相对于零基预算，现行政策可以告诉我们现状和未来的方向，避免盲目和浪费大量时间重新制定所有的政策。首先，现实世界问题繁多，决策者会产生将哪项政策放入议程中的疑问，相比把一切工作推倒重来，我们对现行政策的了解要更多，现行政策的内容、进度和问题对预算制定会是一个很有帮助的参考。其次，由于人有限的认知能力和大量的预算工作，我们难以对现状进行足够的掌握，并且完成所有的政策制定，这成为众多理性预算改革失败的原因之一。基线筹划将预算提议重点放在基线附近，避免人的有限理性处理过于复杂的决策。

基线筹划也可以缓解部门间的利益冲突，因为它提供了一种中立、一致的方法来评估不同支出部门的政策变化。很多支出部门的预算信息呈现方式存在不一致性，这为预算信息的有效利用带来困难。更重要的是，基线筹划是一个自上而下的预算过程，它不仅要求统一的基线和部门间的协调，更要求支出部门在预算的约束和指导下进行预算申请。包括政府高层和财政部制定经济政策框架，各部门在这一框架下准备预算，并加入适当的谈判和过程迭代，政府高层要发挥引领作用，避免过度讨价还价等。对于谈判双方来说，基线是一个共识，即预算提议和谈判是从现行政策这个基础上开始的，而不是预算资金，避免了大范围的利益波动引起不同部门间的矛盾。另一方面，通过自上而下建立硬的预算约束，迫使支出部门努力审视现行政策的改善和新政策的预算空间，防止了预算的僵化。

四、当前中国预算报告的内容和问题

基线筹划不仅是理想的预算程序和方法，也是编制预算报告的理想制式。自预算诞生以来，预算报告就作为记录政府收支的“账本”延续至今，在当今公共支出管理的新时代，预算报告不仅是一种记录工具，更是规划和政策制定的重要工具(Schiavo-Campo和Tommasi，1999[3](349))。国际上对预算报告的标准建立了一套通用的准则(OECD，2017[24])，以促进决策、财政管理和政策对话。准则包括四个支柱：(1)财政报告。提供政府财政状况和绩效的相关、全面、及时和可靠的信息。(2)财政预测和预算。提供政府的预算信息和政策意图的明确声明，以及对公共财政演变的全面、及时和可信的预测。(3)财政风险分析和管理。以确保公共财政的风险得到公开、分析和管理。(4)资源收入管理。

2018年3月中央办公厅在《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》(7)资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/06/content_5271524.htm。中指出，预、决算报告应当重点报告贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署的主要情况；报告重大支出政策和税收政策调整变化情况；报告收入、支出安排及赤字、债务规模等财政总量政策与国家及本区域年度经济社会发展目标、宏观调控要求的一致性情况。在保持预算报告、财政预算草案纸质文件提供方式基础上，探索以电子化方式提供预算文件。因此，研究我国预算报告的内容和问题，并探索如何将基线筹划运用到当前预算报告中，对加强预算-政策联结具有重要意义。

(一)中国预算报告的内容

以中央政府为代表，中国预算报告主要包括《中央和地方预算执行情况与预算草案报告》(以下简称《预算执行与草案报告》)、《政府工作报告》《中国经济和社会发展五年规划和远景目标纲要》(以下简称《规划和纲要》)和《预决算报表》(8)资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/xxgk/index.htm。。《预算执行与草案报告》陈述了上一财政年度的预算执行情况和本财政年度的预算草案，预算草案部分首先分析了本年度的财政收支形势，表明经济社会可以持续健康发展，之后对主要的收支政策进行了简要说明，并按四本预算列示了总收支数额。《政府工作报告》陈述了政府过去的工作情况和未来的主要规划，报告先对政府过去的经济和政策成果做了介绍，之后确定本年度经济社会发展总体要求和政策取向，最后说明了政府将要完成的工作任务。《规划和纲要》阐明了国家的战略和政策框架，明确政府工作重点，和《政府工作报告》相比，《规划和纲要》的战略布局更加长远，内容也更加详细和具体。报告开篇同样对过去的经济和政策状况做了回顾，之后明确了未来15年的长期远景目标和未来5年中期经济社会发展的主要目标，中期目标包括经济增长、就业率、居民生活、绿色经济、安全保障等。接下来论述了具体的政策规划，这部分内容占了全文绝大部分比例，最后说明了保障政策实施的一些措施。《预决算报表》按四本预算列示了收入和支出的数据，支出还按照功能进行分类。

(二)中国预算报告存在的问题

经过预算改革的不断推进，中国的预算报告有了很大进步，表现为预算透明度提高，报告内容越来越丰富，结构也趋于合理，预算数据越来越详细等。但也存在着很大的进步空间，尤其是预算报告政策陈述的本质上，体现在以基数法为代表的预算方法需要升级换代，政策必要性和合理性陈述不足等方面。美国、新加坡、中国香港等预算制度发达的国家和地区，都把政策的必要性和合理性陈述作为预算报告的核心内容(9)参考美国、新加坡、香港的预算报告，资料来源：https://www.govinfo.gov/app/collection/budget；https://www.mof.gov.sg/singaporebudget；https://www.budget.gov.hk。。

政策的必要性和合理性陈述直接对应着预算-政策联结的两个含义。一方面，政策必要性指的是为什么政策变化是必要的，由于政策是实现国家战略和解决社会问题的工具，现实的复杂多变会导致政策需要及时变化，有必要对政策进行经常性的审视，包括发展政策和财政政策。又因为政策需要预算资金支持才能变为现实，预算资金来自纳税人并委托给政府进行公共治理，政府理应对纳税人负责并产出相应的成果。因此，预算报告进行政策的必要性陈述，对保障财政纪律和实现资源的有效配置至关重要。

另一方面，政策合理性指的是政策估计的支出需求是正常的，没有高估或低估，且有足够的资金来源保障政策的持续性。在预算准备阶段估计政策的支出需求，并在预算报告中将政策决定转化为支出决定，相当于以法律文件的形式把政策和预算，以及两者间的联系确定下来。又因为政策要实现相应的成果，前提保障是在财政上可持续的，且不能高估或低估支出需求，结合在预算准备阶段就要做出支出决定，保证了政策在程序和财政上都受到预算的约束。因此，预算报告进行政策的合理性陈述，对预算-政策间形成直接联结至关重要。

在政策必要性陈述方面，虽然中央预算报告中指出了过去和未来的战略重点和政策优先性，但是现行政策和未来的政策变化衔接不够紧密，如何从现行政策过渡到新政策的论述还不够。现行政策的进度、取得的具体成果、解决问题的程度、当下和未来面临的新挑战、为什么继续当前政策或政策变化是必要的、优先性排序等信息陈述不充足，决策缺乏合理依据，导致政策制定的碎片化和盲目性，损害了政策的可信度。另外，《预决算报表》中预算只到二级科目，决算才显示三级科目，给人一种预算编制时先按某种标准分配资金，预算执行再决定资金用途的直观感受。

不只是现行政策和政策变化之间，经济目标、财政目标和政策目标间以及内部也同样缺乏衔接或一致性，例如不预测未来的经济增长、人口、就业等基础经济假设却指定未来的收支增长目标，不明确政策目标对经济目标的贡献，既要降低通货膨胀又要降低失业率，某些政策和经济增长、降低失业率之间存在矛盾等。缺乏一致性不仅会影响政策做出贡献的必要性，还会使政策的合理性变得难以评估。

在政策合理性陈述方面，首先，预算报告中只列示了相关政策内容，而没有对优先政策和规划进行支出需求的测算，评估政策的持续性也就无从谈起。还表现在预算报告“钱”和“事”的分离，各个报告之间的政策和预算缺乏基本的联系，且预算按照四本预算和功能进行分类，资金花在哪些政策上，支出多少数额都不明确。其次，虽然预算报告中提到要保持宏观可持续性，但是没有关于可持续性详细和可靠的评估，使人们产生政策是否能持续下去的疑问。例如未来的收支盈余是否可以持续偿还债务本金及利息，还应对赤字进行科学分类，区分政策-非政策变化的财政影响，这样才能评估现行政策以及政策变化的持续性。预算报告中的财政赤字并不符合国际上的赤字概念，和基线筹划并不匹配，至少应包括综合赤字、运营赤字和基本赤字(王雍君，2016[25])。

五、朝向筹划三类变量一致性的改革路径

(一)筹划三类变量一致性的重要性及路径

基线筹划发挥作用的原理在于区分政策-非政策变化，并评估各自的财政影响。在实际操作中则表现为筹划预算变量、宏观经济变量和政策变量的一致性(10)预算变量也称财政变量，包括收入、支出、赤字/盈余和债务；宏观经济变量包括GDP、通货膨胀、储蓄、利率、就业、进出口等；政策变量指政府预期实现的政策目标，如教育质量提升、加强医疗保障等。。因为三类变量间的一致性是预算-政策联结的内涵条件，共同组成了一个实现理想财政成果的协调性系统。如果政策目标不考虑财政状况，那么政策的实现就难以保障；而财政状况又依赖于科学的宏观经济预测；宏观经济预测又要考虑到现行政策和政策变化。这些变量间存在复杂且密切的联系，因此筹划三类变量一致性是一个不断迭代的过程，理想状况是各个变量最终收敛到稳定状态。

一致性迭代的关键是现行政策不变假设，如前文论述的内容，只有以审视现行政策为起点的预算准备过程才是最优的，重点则是政策变化。因此，基线筹划的实际操作过程如下：(1)首先假设现行政策不变预测宏观经济。(2)根据宏观经济和现行收入政策预测收入基线。(3)根据现行支出政策预测支出基线。(4)根据收入和支出计算赤字和债务基线，结合宏观经济状况判断赤字和债务的合理性。(5)如果赤字处于可持续的范围内，甚至盈余，那么就要返回第(3)步，根据政府战略规划考虑制定新的支出政策。(6)如果不可持续，就要返回第(2)步和第(3)步，要么改变现行收入政策，要么改变现行支出政策。(7)再返回第(1)步，考虑现行政策的改变对宏观经济的影响，进而影响财政收入。(8)重复上述过程直到变量间达成一致。

(二)筹划三类变量一致性过程的具体内容

1.宏观经济预测。

宏观经济预测是预算准备工作的开端与基础，最初要在现行政策不变的假设下进行。其中，GDP的预测是预测财政收入、政策筹划、赤字筹划的基础；通货膨胀和价格是支出预测的基础；利率是债务筹划的基础；就业是财政收入和GDP预测的基础；储蓄、投资、进出口是GDP预测和赤字筹划的基础；经济周期影响未来赤字政策；等等。宏观经济计量模型是被广泛采用的预测方法，比较流行的模型包括动态随机一般均衡(DSGE)模型和时间序列(time series)模型。其中时间序列模型比较符合现行政策不变下的预测特点，而DSGE模型可以考虑政策冲击。

2.财政收入筹划。

财政收入预测是在宏观经济预测的基础上进行的，税收收入占总财政收入的绝大部分，而税收取决于税率和税基，因此，对税收政策、税率和纳税主体进行详细的分析，有助于提高财政收入预测的准确性。这一步为了确定现行政策不变下能为支出政策提供多少资金，如果有必要改变现行收入政策，就要在制定一些可行方案后，重新把宏观经济预测和收入预测进行一致性磨合。

3.财政支出筹划。

财政支出筹划同样以现行政策为起点，预测现行政策不变下未来3～5年的支出额，和财政收入共同作为计算赤字的基础。如果有多余的财政空间，那么政府要就着手筹划新政策，以应对发展挑战；如果财政不可持续，则需要对现行政策进行削减。对现行支出政策做出改变也会影响到宏观经济状况，因此，支出基线和收入基线的线上部分要一并纳入到对宏观经济预测的影响当中。

4.赤字筹划。

赤字基线等于收入基线减支出基线。财政赤字目标要根据宏观经济状况、财政收入和支出政策共同确定，标准是在保证财政支出有充足资金支持的情况下，又不会对其他经济和政策变量起到消极作用，即财政赤字的审慎水平 (王雍君和潘昊宇，2021[26])。经济增长是保证赤字可持续的根本，只有在中长期经济增长率大于利率，政府债务和GDP比率才不会快速增长，而是会收敛到一个稳定状态。

5.债务筹划。

债务分为存量和流量两个概念，赤字实际上是当年政府的新增借款需求，也就是债务的流量部分，不包括偿还旧债的本金和利息。不管是存量还是流量，都要由未来的财政收入来偿还，因此，在进行债务筹划时一定要考虑到历史债务存量以及预算年度和未来需要偿还的本息额，偿还部分应包含在财政支出当中。

6.敏感性分析。

预测毕竟不是完全准确的，当出现较大偏差时，会对政策的持续性造成一定威胁。因此，要对预测结果进行敏感性分析，分析变量的变动范围，提前制定应对措施。可以设定情境进行分析，例如GDP、利率、通货膨胀等宏观经济变量变动一定比例，对财政收入造成多大的影响，发生地震、山洪、海啸等公共风险事件对目标变量的影响，相对应地设置适当的储备基金。

(三)部门互动与预算报告

基线筹划也是财政部门与支出部门间互动的过程，预算报告则作为预算信息的载体，在政府内部和外部传递关键信息。财政部门在其中发挥着主导作用，负责统筹基线筹划的整体工作，包括一致性筹划，目的是向支出部门发布《预算政策指南》，指导支出部门今年和未来的主要预算任务。指导内容包括：明确未来的宏观经济形势和可用收入，给支出部门下达严格的支出限额，避免支出部门过度讨价还价，包括继续当前政策的线下限额和新政策的线上限额；明确未来的政策框架，指导支出部门完成政府政策的优先事项，包括现行政策、新的重大政策和现行需要改变的政策。

指导工作的基础在于量化基线的财政影响。对于财政收入来说，收入基线由财政部门、税务部门和其他收入征管部门共同测算，财政部门负责掌握和运用。对于财政支出来说，支出基线由支出部门测算，包含在每年更新的《中期财政规划》中提交财政部门掌握。财政部门和支出部门间可以成立一个预算指导工作组，专门负责预算编制工作正式开始之前，指导支出部门根据财政部门政策需求的测算工作，同时防止支出部门对基线的高估和低估。例如，测算政府发布新的战略和政策规划；分析赤字和债务后发现财政不可持续性，测算改变现行政策的影响；等等。

因此，当前“两上两下”(11)“一上”，部门编制预算建议数；“一下”，财政部门审核后下达部门预算控制数；“二上”，部门根据控制数编制预算草案；“二下”，财政部门根据人大批准的草案批复预算。部门预算制度需要改革为“自上而下启动”，和“自下而上”相结合。财政部门的角色要从被动的“预算接受者”转变为“预算指导者”，以此实现对预算进行有效控制和引导政策落地这两项预算的核心任务。在发布《预算政策指南》后，支出部门就要开始进行预算的准备工作，根据预算限额和政策框架向财政部门提交《预算草案》，内容包括现行政策基线、新政策基线、具体规划和措施、时间进度等。支出部门还应承诺和测算节约基线，以反映改进管理与技术、减少浪费、把低价值支出转移到高价值支出等节约措施带来的效益。节约额全部或部分留给支出部门，用作工资、奖金、报销、福利等，以此作为改善运营绩效的激励机制。但前提是必须保质保量完成任务，否则要进行相应的惩罚。

为了有一个系统性的认知，图1展示的是，基线筹划过程中如何进行预算变量、宏观经济变量和政策变量的一致性迭代，部门间如何互动，以及产出的预算报告。

图1 基线筹划过程中的一致性迭代、部门互动与预算报告

由于宏观经济预测的重要性，财政部门需要专门成立宏观经济预测组，负责宏观经济的预测、调整和发布工作，可以根据预测的有用性和准确性评判工作绩效。《宏观经济报告》是重要的部门产出，以此作为接下来一致性筹划的基础，也是《预算政策指南》的基础。

收入筹划由收入部门完成，形成《财政收入报告》，内容包括现行收入政策，收入政策变化，按税种、纳税主体、其他收入分类的详细测算，对经济和预算收入的影响等。

支出筹划由财政部门和支出部门或预算指导工作组共同完成，形成《财政支出报告》，列示现行政策基线、新政策基线和节约基线，以及政策成果、可行性、变化依据等。至少按经济分类和功能分类列示，共同作为评估政策合理性和必要性的微观基础。经济分类展示了经常支出、资本支出以及两者的组合；功能分类要细化到具体政策规划分类，包含每一规划的成本、投入、产出、成果的结果链信息。

赤字筹划、债务筹划和敏感性分析由财政部门负责，形成《财政风险报告》，用来评估未来的财政风险。对于赤字要详细说明其合理性，以及政策变化对赤字的影响。对于债务要详细说明存量的合理性、未来本息的偿还计划、资金来源等。除了显性债务，报告中还要包含政府或有负债、政府投融资平台的风险状况等。