崔宝玉，肖瑶

大学生村官能改善中国乡村治理吗？——来自CRHPS2017的微观证据

崔宝玉，肖瑶

（安徽大学 中国三农问题研究中心，安徽 合肥 230009）

大学生村官政策实施已近15年，其政策实施效果需要被检视和讨论。利用CRHPS2017的数据，从服务供给和民主管理两个层面考察了大学生村官政策实施对中国乡村治理的影响及其作用机制。研究表明：大学生村官对乡村治理发挥了一定程度的促进效应，但其影响具有局限性，只能够显著增加村服务供给，却无法推进基层民主化进程；大学生村官对乡村治理的影响深受乡村资源禀赋、制度环境等的影响，在有特色产业村庄、姓氏结构较为单一村庄和东部地区村庄，大学生村官对村服务供给的促进效应更为明显；大学生村官能够通过政治联结机制、社会动员机制增加村服务供给，但囿于服务期限较短、实践经历缺乏等原因，无法通过村集体增收机制增加村服务供给。

大学生村官；乡村治理；新型代理人；影响；作用机制

为适应后农业税时代农村社区建设与治理的客观要求，中组部在总结各地尤其是江苏省、山东省试点经验的基础上，于2008年出台了《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》，正式推行大学生村官政策，引导大学生村官投身乡村建设与治理，由此大学生村官政策上升为国家战略。经过了政策实施的普及阶段（2008—2014年）与完善阶段（2014年—），大学生村官政策实施至今已经近15个年头，大学生村官已成为中国乡村治理重要的第三方力量。据统计，截至2016年，全国在岗大学生村官人数超过10万人，2018年，累计人数达到47万余人，大学生村官在村两委中的任职比例已经超过20%[1]。以江苏省为例，截至2014年底，全省共有在岗大学生村官近1.5万人，其中，有8965人担任村两委以上职务，占在岗大学生村官人数61.76%，有1205人担任村两委正职，占在岗大学生村官人数8.3%。可见，自从2008年大学生村官政策上升为国家战略后，经过连续多年的推进实施，作为乡村干部的储备群体，大学生村官已深刻嵌入“村民—村两委”的传统二元体制之中，一定程度改变了乡村治理的结构和逻辑，重构了乡村治理体系与格局，推动了乡村治理由“硬治理”向“软治理”转型与发展。

大学生村官政策的全面实施引发了政学两界的广泛舆论期待，但实践中大学生村官政策的实施效果到底如何？大学生村官政策的实施真能改善中国乡村治理吗？梳理大学生村官政策实施效果评价的相关文献发现，既有研究形成了支持肯定、怀疑否定两类截然不同的观点。持支持肯定型观点的研究认为，大学生村官政策实施对改善城乡二元格局、完善乡村治理具有重要意涵。从国家意志层面看，大学生村官能够巩固党在农村基层的执政基础，推进农村政治生态系统转型，增强政府在基层的人力资本投资，实现国家涉农资源的有效与精准投放[2]。而从村庄层面看，大学生村官作为脱离村集体利益相关组织的第三方主体，能够避免村两委成员及村庄精英利益结构固化，避免集体经济的寻租隐患[3]，一定程度实现村民自治与村级治理行政化之间的平衡，并推动以村委会为代表的乡村治理主体由“管理型”向“服务型”转变。然而，持怀疑否定型观点的研究却认为，由于大学生村官存在角色冲突、激励不足和赋能有限等问题，作为后农业税时代上级政府嵌入的新型代理人，大学生村官在乡村治理中发挥的作用较为有限。钱德洲和刘祖云[4]指出，我国农村社会长期具有“熟人”社会特征，大学生村官的设立忽略了“国家逻辑”与“乡土逻辑”之间的衔接，导致大学生村官陷入政策意图和社区情理之间的两难困境以及“自治”与“他治”的双重冲突。而且，大学生村官政策还存在明显的激励悖论，政府往往意图通过“离村”来鼓励其“留村”，导致大学生村官服务期限短、角色过渡性质强，难以像本土干部一样扎根农村基层[5]，嵌入式制度所带来的“外来政治个体”身份也使得他们难以获得来自上级政府与乡村社会的赋能与支持，掣肘乡村治理的转型、重构与现代化进程[5]。可见，对大学生村官政策实施效果评价的研究不仅未得到一致性结论，还存在严重的观点纷争。

从研究方法看，既有文献主要通过实地调查、理论分析与案例讨论对大学生村官的政策实施效果展开研究，绝大部分研究局限于小样本的案例研究和基于质性研究的思辨性分析，基于村级层面数据的大样本实证检验相对较少。虽然张洪振[1]及宋全云等[6]曾讨论过大学生村官政策实施对村集体和农村居民收入的影响，但其研究指向多关乎经济发展和农民增收，并未涉及大学生村官政策实施的乡村治理效应以及对制度设计本身的省思。大学生村官政策带有鲜明的政治色彩，加上中国是一个典型的“非均质国家”，地域和制度环境的不同会引致制度执行效果的差异，而基于小样本案例反映中国农村实际情况所做出的研究，其结论推广性不足，再加上研究者对现象解释的偏差，难以对大学生村官政策的实施效果得出一致性和可信的研究结论。因此，有必要对大学生村官政策实施效果进行基于村级大样本数据的实证检验，进而全面评估大学生村官政策实施的科学性和继续实施的可能性。

基于此，本文利用2017年中国农村家庭追踪调查数据，实证分析大学生村官政策对中国乡村治理的影响及其作用机制，并探讨中央和地方政府如何保障大学生村官政策实施才能达到预期效果，以期为大学生村官政策的推进与完善提供经验证据。

一、大学生村官：多维度嵌入与身份边缘化

嵌入式理论是新经济社会学研究者分析经济与社会关系的核心理论。“嵌入性”是指人的活动或行为“嵌入”在经济社会网络之中，并受到经济社会关系的影响，进而影响与之相关的经济社会行为的现象。在后农业税时代，城乡关系发生了深刻调整，城乡关系由城乡分割走向城乡统筹、城乡一体化和城乡融合，城乡与国家之间的关系、乡村社会与产业结构都发生了深刻变革，工业化、城镇化使农村青壮年劳动力大量流失，传统村干部年龄结构失衡，学历层次与能力较低，导致村两委班子功能弱化、乡村建设与治理失序。城乡发展场景的转换呼唤新型治理主体内生于或嵌入乡村治理结构之中，正是在这样的制度背景下，国家积极实施大学生村官政策，期望通过这种外部力量的介入来改善村两委班子涣散、乡村治理群众基础薄弱与乡村经济发展落后等问题，实现中央与地方、国家与社会、城市与乡村之间的信息与资源联动，进而实现乡村治理的主体重构和制度转型。然而，在大学生村官政策实施过程中，大学生村官作为政府主动嵌入的“他乡人”可能面临着政府意图与乡土情理的严重冲突，而更多地“悬浮”于村庄之上，难以真正融入和扎根乡村，进而沦为乡村治理的“边缘人”，使得“乡政村治”治理模式的改变存疑。

首先，从政治嵌入看，大学生村官所处的政治环境、体制和权力结构会对大学生村官的行动带来影响。大学生村官作为国家主动嵌入的新型代理人、上层结构政治意志的践行者、科层组织以外的帮助者，其使命是为了缓解乡村治理“主体缺位”和重构乡村治理主体与制度。随着乡村治理主体逐渐行政化，尤其是实施脱贫攻坚和乡村振兴战略以来，上级政府日趋要求乡村治理标准化、模式化，大学生村官的教育文化水准、基础信息技术与国家战略及项目下沉到基层的需求相吻合，因此大学生村官能使上级政府更加了解基层的实际需求，并据此针对乡村发展的特点和村民需求制定针对性政策，这显然能够提高乡村治理的效率。然而，乡村治理的标准化、模式化虽然为大学生村官融入乡村提供了契机，促进了其与其他乡村治理主体的互动和结合，其也可能具有双刃剑效应，随着国家资源的下乡，国家对乡村精准治理提出了更高的要求，这又会出现基层精准治理的悖论[7]，即标准化、指标化与因地制宜之间的冲突。不得不承认，当前乡村治理中“一刀切”的形式主义屡见不鲜，应付检查、填报表格等造成了村干部时间与精力的极大消耗，任务重担自然也波及担任“村党支部书记助理”或“村委会主任助理”等职务的大学生身上。权力赋予和政策设计的失调带来的是大学生村官施展空间的局限，大学生村官变成了“秘书人员”，只能成为村务工作的辅助者，甚至只能从事文字整理、会议记录等工作，难以与国家涉农资源进行互动衔接，从而难以发挥促进乡村治理的功能。

其次，从社会嵌入看，大学生村官被嵌入组织或与他人互动而产生的乡村社会网络中，社会网络中的利益互惠、价值情感的交流及被认同感等因素对形塑大学生村官的行为具有重要影响。在农村社会，“关系”在“公道”之前、村委会成员老龄化甚至有恶人、赖人治村的前提下，大学生村官的介入不仅能改善无能人治村的情况，引导乡村治理从以乡风民俗治村向法治、德治治村演化，还能打破乡村经济和社会精英逐渐形成的固化利益分配结构，避免乡村陷入寡头政治和公共性消解困境。此外，大学生村官还能够拓展乡村自治空间，动员村民民主管理、民主监督，推动乡村多元主体共治共享格局的形成，从而促进乡村善治。不可否认，乡村社会是基于差序格局的熟人社会，大学生村官与乡村精英和谐共处甚至无缝链接是大学生村官融入乡村社会的关键裉节。然而，自1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）正式实行以来，以民主选举为核心的村民自治制度逐渐形成，“嵌入式”干部与村民自治理念本身存在冲突，而且，大学生村官作为游离态身份的精英，既无政治力量，也无组织资源，不仅需要与乡村精英进行博弈，与村民的互动也可能被排斥[8]，而《村组法》对村庄选举的规定也使得大学生村官留任失据，这些都可能导致大学生村官无法在促进乡村善治中发挥作用。

再次，从经济嵌入看，农户、村集体以及大学生村官的经济决策及行为嵌入农村的经济社会结构和规则关系，并受其制约和调节，乡村行动者与其所处的经济情境存在着不可分割的联系。相对于内生性主体，大学生村官有相对独到的眼界和知识储备，对新生事物的接受能力也更强，无论是掌握先进的生产管理技术还是领会、贯彻上级政府的农业农村发展政策，都具有天然优势，在带动乡村产业发展、拓展销售渠道上也能更有所作为。在乡村数字化转型背景下，大学生村官更能够站在“六次产业”的高度，引导乡村打造立体式的生态高效产业体系，推动乡村产业全产业链发展[9]。在当前集体经济薄弱掣肘乡村治理的背景下，大学生村官人力资本对乡村产业发展的促进效应对壮大农村新型集体经济具有重要意义，能够为加强基层党组织领导和提升村民自治能力提供支撑，从而提高乡村治理能力。但不可否认，乡村产业发展受到资源禀赋、村庄利益格局以及村民素质等多重因素影响，“涉世未深”的大学生村官能否获得村庄内生势力支持，将农村有限的资源要素进行整合利用，都需进一步讨论。在现今新型农业经营主体蓬勃发展以及农民工返乡入乡创业背景下，被国家寄予厚望的大学生村官群体，多数除了一腔热血并无自有资源，无论是创业或是扶持创业，其对乡村产业发展的促进效应都受制于经营大户、村委会和上级政府的支持与配合，能否发挥出其人力资本都存有疑问[10]，其对乡村治理能力的提升效应也需要拷问。

二、数据来源与变量设置

（一）数据来源

本文旨在检视大学生村官政策实施对中国乡村治理效能的影响，所使用的数据来自2017年中国农村家庭追踪调查数据库（简称CRHPS）。虽然CRHPS目前可以公开使用的最新数据是2019年的数据，但由于2019年CRHPS数据中部分变量尤其是核心解释变量“是否有大学生村官”不可获得，因而，本文使用的是2017年的数据。该数据库涵盖了中国农村社区治理比较完整的信息，涉及农民收入、村集体收入、村公共服务支出、大学生村官数量以及村民（代表）大会召开次数等变量，调查样本涵盖了除新疆、西藏等以外的全国29个省（区、市），在村级、省级、全国层面都具有代表性。数据共涉及1417个社区，其中，城市社区701个，农村社区716个。考虑到本文仅讨论大学生村官政策实施对乡村治理效能的影响，剔除城市社区样本，仅保留农村社区样本，再剔除存在严重缺失值的农村社区样本，最终获得有效样本589个。

（二）变量设计

被解释变量：服务供给与民主管理。服务供给是农村公共服务提供主体对村民服务需求的及时把握和提供能力。贺雪峰和田舒彦[7]与印子[11]等认为，在现阶段，经济绩效并不是村庄发展的重点，村级组织更多呈现服务型而不是发展型特征，维持和服务农民生产生活秩序成为其主要任务，而农村公共服务作为民生产品，其供给更是政府、村两委获取村民政治信任的重要来源。民主管理是村民在乡村治理过程中参与村庄公共生活、影响村庄权力结构及其运作的意识和行为。自1998年《村组法》正式实行以来，民主管理就成为了实现基层政治民主的基本制度安排，为村民参与村务决策、监督和管理提供场域与机会，更为基层权力机制的统合提供了更多可能。以民主促民生，以民生助民主，民主与民生共同构成了乡村自发性共同体维系的关键。从参与主体看，民主管理为村民约束及监督村两委权力和参与村庄公共事务管理提供了通路，而服务供给则是村两委作为村庄事务管理及建设主体，在国家与农民关系呈松弛状态情况下，实现国家资源精准投放的同时又满足村民诉求的必然回应[12]。从过程与结果看，村民表达对服务供给的需求可以通过民主管理来实现。在国家资源完成由“汲取”向“输入”转型的背景下，村两委可以通过激活村民参与公共事务，了解并回应村民诉求，使村民成为国家资源下乡、使用及管理的关键主体[13]。因此，服务供给和民主管理建构了乡村治理的基本内容和主体架构，能够反映出村庄事务管理的有效性和村民民意表达的便利性。在服务供给上，村公共服务支出是作为俱乐部产品的村级公共品供给的客观体现，借鉴徐琰超[14]及李琦和倪志良[15]的研究，选取农村社区公共服务支出反映服务供给水平。数据来源于问卷中村民对“2016年村公共服务支出开销多少元”①的回答。在民主管理上，民主自治决定了乡村治理中村两委与村民之间的双向互动，参考汪险生和李宁[16]的研究，以村民投票率和村民（代表）大会召开次数考察村民民主管理参与程度。数据来源于问卷中村民对“最近一次选举中，本社区村民投票率”“2016年社区村民（代表）大会召开次数”的回答。

核心解释变量：该村是否有大学生村官。对于村级层面而言，大学生村官政策是由中央政府制定、省市政府推行、基层政府实施，最后由村具体执行的政策。村庄在执行政策过程中虽然有向上级政府反馈的权利，但对于上级政府是否对它派遣大学生村官以及派遣几名大学生村官，它只能争取，无法要求[17]。简而言之，上级政府是否向它派遣大学生村官并不在村庄可控范围以内，因此，可将“该村是否有大学生村官”视作外生变量，本文也对该变量的外生性进行了检验。

控制变量：为研究大学生村官对村庄服务供给和民主管理的影响，借鉴张洪振[1]、宋全云[6]等的研究，控制了影响乡村治理的其他因素，主要分为四个方面，即（1）村庄自然地理特征，包括：村庄占地面积、村庄道路数和村委会距离乡镇政府的距离。其中，占地面积较大的村庄，社会关联往往较弱，民主选举、征求村民意见等民主治理实施成本也较高。而村庄道路数是村庄与外界要素交换必要条件，能够推进村庄与外界之间的要素双向流动，对于发展村庄产业、改善村庄治理有着重要意义。村委会距离乡镇政府的距离表明村庄获取上级政府支持的便利程度，能够有效影响村庄治理的进程。（2）村庄经济特征，包括：人均村集体资产、人均可支配收入以及上级政府财政补贴或返还资金数。其中，人均村集体资产越多的村庄，成员之间的组织、经济和社会关联更强，身份认同和利益连结也更强，因而能够推进乡村民主进程，优化村庄治理体系。而人均可支配收入反映的是村庄经济条件，与村庄内部的村民决策息息相关。上级政府财政补贴或返还资金数反映的是在开展精准扶贫以后政府对村庄的支持程度，对于改善村庄自有资源不足，提升政府主导与村干部、村民有效参与的经济治理能力有着重要的意义。（3）村庄社会特征，包括：村庄人口数、村庄高中以上文化人数、村庄外出劳动力占比以及村庄是否有大姓。其中，村庄人口数量较多的村庄，内部协调成本越高，村务处理效率较低。村庄高中以上文化人数反映的是拥有较强社会反思意识的人数，受过较高层次教育的人对于公共服务供给和民主管理都有更高的追求。村庄是否有大姓反映的是村庄宗族势力的大小，考虑到宗族力量是村庄社会政治参与的隐性力量，为维护个人或宗族利益，每个姓氏（指大姓）会从宗族的“非正式”权威出发，密切影响正式制度甚至左右村庄资源的配置，对乡村治理效能的提升有着重要的影响。（4）村委会特征，包括：村两委人数和村两委成员高中以上文化人数。其中，村两委人数或直接影响村庄政治生态的治理能力，囿于利益冲突和机会主义，村两委在面对组织目标时，人数的多寡或直接决定其思想和行动的一致性，进而直接影响其治理效能，因此将其纳入村庄组织特征的范围。而村两委中接受过较高层次教育的成员思维越灵活，越愿意接受新的管理模式，能推动村庄发展。所有变量的描述性统计见表1。

表1　变量的描述性统计

（三）模型设定

由于因变量“村公共服务支出”“村民投票率”为连续变量，“村民（代表）大会召开次数”近似为连续变量，但数据均从零点处删失，属于归并数据，本文采用Tobit模型检验大学生村官对村服务供给和民主管理的影响，并设定方程如下：

本文还借鉴中介效应模型[18]，采用逐步回归法检验大学生村官对中国乡村治理影响的作用机制，构建如下回归模型：

=0+1+2+（2）

Y=0+1+2+（3）

（2）式中，表示中介变量，在（1）式的基础上，方程（2）的系数1为自变量对中介变量的效应；方程（3）的系数2是在控制了自变量的影响的情况下，中介变量对Y的效应；系数1是在控制了中介变量影响后，自变量对因变量Y的直接效应。当11和2同时显著的时候则中介效应显著。

三、实证结果与分析

（一）基准回归

表2给出了大学生村官对村服务供给和民主管理影响的估计结果。回归1估计结果表明，大学生村官能够在5%显著性水平上正向影响农村社区公共服务支出，即大学生村官能够显著提升村服务供给水平。而回归（2）（3）估计结果则显示，大学生村官并不能够显著影响村民投票率和村民（代表）大会召开次数，即大学生村官不能显著提升村庄民主管理水平。大学生村官对村服务供给和民主管理缘何会呈现差异化影响？究其原因是，就服务供给而言，农村社区公共服务具有明显的社区性和准公共性，其供给实质上是村庄共同福利的分配。村庄公共性是联络治理主体和公共服务供给的枢纽，且村庄公共服务供给与村民利益切实相关，其供给往往兼具政策性事务和内生性事务特征。大学生村官作为嵌入式干部，其身份的构建呈现出国家代理与乡土依恋的双重表征，这一方面有助于乡村更多和更精准地获取国家资源，提升公共服务的政策性供给水平，另一方面有益于推动村级组织、村民等内生力量通过集体提供、一事一议等方式提升公共服务的自主性供给水平，进而推动农村公共服务供给从原有单一性的行政治理向多元治理转型。就民主管理而言，村民投票率反映的是村干部与村民之间基于村民自治制度的双向互动。村民投票行为可分为有意识投票和无意识投票，有意识投票者会因宗族及情感连结将其诉求体现在投票行为中，而无意识投票者即使认为投票行为与己无关，但其投票动机背后依然存在对于候选人确定性的认知和选择[19]。换言之，投票率与社会信任密切相关，大学生村官作为被“嵌入”的个体，难以融入村庄社会网络，更难以改变与家族网络相关的政治行为，因此，就可能无法影响到村民投票率。村民（代表）大会是村干部响应村民利益诉求的重要通路。村干部作为理性经济人，具有家庭、村庄及国家“三重代理”身份，有其对自身利益的追求[20]，其需求激励来自因履行职务和掌握社会资源而带来的精神和物质激励，显然，这种激励是排他的，村民（代表）大会是村干部作为村庄公共权威与村民互动的重要途径，也是其获得村民支持的重要手段，村民（代表）大会召开次数事实上是村干部对村庄事务治理能力的体现。大学生村官作为外源性个体，在融入乡村公共权力空间时，可能遭遇无法融入乡村政治网络、与村干部缺乏有效互动等障碍，无法提升村干部对村民诉求的响应水平。

国家对大学生村官政策实施抱有较高期待，其中，改善乡村治理是重要目标。然而，由上可知，大学生村官政策实施效果并没有达到预期目标，或者说只是实现了有限目标，突出表现在，大学生村官政策实施虽然对村服务供给存在明显的提升效应，但大学生村官政策的实施并没有实质性改进农村的基层民主进程，并没有促进村民的民主参与行为和村干部对村民诉求的响应行为。而类似于大学生村官的第一书记、扶贫工作队都具有嵌入性、短期性、外源性特征，其对乡村治理的影响可能与大学生村官具有高度一致性。

表2　基准回归模型的估计结果

注：括号内数字为稳健标准误，***、**和*分别表示在1%、5%和10%的水平上显著。下同。且由于不同被解释变量的缺失值不同，因此最后进入回归的样本量也存在差异。

从控制变量看，村两委与乡镇政府的距离对服务供给具有显著负向影响，在农村公共品供给中，村委会虽然占有一定的资源，却不足以满足其需求，上级政府的项目下沉和资金拨付有助于村庄提升公共服务供给[21]，这表明，村庄距离乡镇政府越远，服务供给水平越差。上级政府财政补贴或返还资金数对服务供给具有显著正向影响，上级政府财政补贴或返还资金数反映了村庄与上级政府的政策关联程度，在现阶段，村庄公共品供给更多依靠政府普惠性或竞争性项目，村庄与上级政府关联度越高，越容易获得上级政府的转移性支付和政策资源，从而提高村服务供给水平。此外，人均村集体资产显著正向影响村庄投票率，这是因为，农民占有人均村集体资产越多，其集体经济组织成员的所有者身份和主人翁意识更强，对于村集体资产配置以及收益分配就会越关心，进而会有意识地推动村庄集体产权制度优化，而在实践中村民代表大会是村民表达诉求、参与村庄行动的重要舞台和民主参与的重要载体[22]，因此，人均占有集体资产越多，越会促进村民的民主参与行为。村庄外出劳动力占比对村服务供给具有显著正向影响，这可能是因为，相比于在村农户，外出务工者的收入更高，资本的积累有助于推动农户积极参与村庄公共服务的供给，因此外出务工能增强村民的认知，扩宽村民的视野，在村民自治的背景下，村民认知能力也是乡村治理的重要基点，因此，村庄外出劳动力占比越高，越能积极参与到村庄的公共物品提供中。村庄外出劳动力占比对村服务供给具有显著正向影响，这是因为，劳动力外出务工会提升村民家庭收入，根据瓦格纳法则，随着收入的增加，村民对公共品的需求也会相应提高，且村民进城务工，多进入城市非正规部门，无法享受当地的公共服务，且村庄公共服务的供给能够直接有效影响村民的外出便利程度，推动村庄增加服务供给。村两委人数对村民（代表）大会召开次数具有显著负向影响，这是因为，村两委人数的增加不仅不会提高集体行动效率，反而可能带来集体行动困境，抑制内生性供给的增加，且在当前国家社会关系由“汲取型”转向“服务型”的前提背景下，受基层治理组织压力体制和自身利益驱动，乡村治理危机或更多表现为村庄内生矛盾，人事或权力上的矛盾逐渐成为主要冲突，因此村委会人数的增加或带来冲突的上升，进而阻碍村民的民主参与行为[23]。

（二）内生性讨论与稳健性检验

1．内生性讨论

本文认为，大学生村官与村庄治理情况之间的反向因果关系或许并不严重。从逻辑上看，大学生村官由中央和地方政府选派，岗位性质为“村级组织特设岗位”，其工作、生活补助由中央和地方政府承担，村庄很难与中央或地方政府讨价还价，因此，完全可以将“是否有大学生村官”视为外生变量。为验证上述判断，受限于数据中难以找到合适的工具变量，借鉴钱龙等[24]的做法，以“是否有大学生村官”为因变量，以服务供给与民主管理作为关键解释变量，构建影响“是否有大学生村官”的回归方程，回归结果表明，服务供给和民主管理均没有通过显著性检验（表3），这说明，原回归方程没有因反向因果而导致的内生性问题。

表3　内生性检验

2．倾向得分匹配

实践中，上级政府可能会根据村庄资源禀赋、与上级政府关联程度决定是否向村庄派遣大学生村官，因此，上级政府是否向村庄派遣大学生村官可能并非满足抽样的随机性，由此产生样本选择性偏差。为保证实证结果稳健性，在考虑样本选择性偏差情况下，使用倾向得分匹配法（PSM）进行稳健性检验，并给出了近邻匹配和核匹配检验结果（表4）。由表4可知，大学生村官对村服务供给具有显著正向影响，但对民主管理影响并不显著，这与基准模型回归结果一致，但对比匹配前的处理效应，可以发现，是否有大学生村官对村服务供给的边际效应由0.935分别下降到0.883和0.893，并在1%水平上显著，这表明，在不考虑样本自选择的情况下，基准模型回归结果对大学生村官对村服务供给的影响效应有所高估。

表4　大学生村官影响村庄治理效能的模型处理效应

3．逆向概率加权（IPW）与逆向概率加权调整法（IPWRA）

值得注意的是，PSM方法有一定局限性。若第一阶段模型存在误设，抑或是可观测变量选择不当、过少，容易引起估计偏差。在PSM回归基础上，参考Ma等[25]的研究，利用逆向加权法加以修正。IPW与PSM基本原理相似，不同的是，IPW并不直接使用倾向得分进行估计，而是对倾向得分较低的个体赋予更高权重，倾向得分较高的个体赋予更低权重，从而使处理组和控制组协变量分布更接近，这样所得到的ATT更具稳健性。一些学者还对IPW进行了优化，其中，IPWRA是较为典型的数据处理方法[25]。IPWRA最大优势在于估计结果具有双重稳健性，即只要大学生村官派遣情况的决定方程与大学生村官对村服务供给和民主管理的结果方程其中之一是正确的，ATT估计结果就能保持一致。IPW与IPWRA模型估计结果（表5）虽与PSM的ATT结果有一定差异，但在显著性及方向上仍保持一致，这也证实了实证结果的稳健性。

表5　IPW和IPWRA的估计结果

（三）异质性分析

1．基于村庄姓氏结构的异质性分析

表6第（3）（4）和（5）列为按照不同姓氏结构分组回归的估计结果。结果显示，大学生村官能够在10%水平上显著增加有1～2个大姓村庄公共服务支出，而对无大姓村庄和3个及以上大姓村庄公共服务支出没有显著影响。可能原因是，以姓氏为纽带的宗族势力仍是乡村社会政治的隐性力量，由于乡村基层财力紧张，上级政府专项资金和项目资金虽然是公共服务供给的重要来源，但如何激活村庄内生力量尤其是人口较多的宗族参与到公共服务供给中仍是可供选择的方向。相对单一的姓氏结构会使村庄呈现出宗族团结型社会结构特征，村民凝聚力较强，这有利于大学生村官通过政策宣传、社会动员等促进村民集体行动，将村民个体行为嵌入村庄社会网络中，进而提高村庄公共服务供给水平。而无大姓村庄和相对较多大姓村庄社会联结较为松散，甚至可能出现宗族之间的派系斗争，不利于大学生村官有效协调村民个体和宗族集体，从而无法提高村服务供给水平[26]。

2．基于东中西部分组的异质性分析

表6第（6）（7）和（8）列为按照东中西部区位因素分组回归的估计结果，由结果可知，大学生村官能够在10%水平上显著增加东部地区村庄公共服务支出，而对中部、西部地区村庄公共服务支出无显著影响。可能原因是，一方面，东部地区属于经济发达地区，基本实现城乡一体化，其消费理念和权利意识均处于较前沿水平[27]，在经济基础较好的村庄，大学生村官开展工作资源更为充足，积极性和主动性更强，大学生村官可以通过整合经济资源提升公共服务供给水平。另一方面，东部地区具有更强财政资源优势，能够将村庄发展纳入政府行政体制中[28]，这有利于大学生村官充分发挥与政府的组织关联优势，获取更多财政资源，从而提高村服务供给水平。而中西部地区囿于相对有限的政府财政资源以及较低的村集体和村民收入水平，大学生村官利用政府联结、社会动员等提升村服务供给水平就成了“无米之炊”。

3．基于是否有特色产业的异质性分析

表6第（1）（2）列为按照是否有特色产业进行分组回归的估计结果，由结果可知，大学生村官能够在5%水平上显著增加有特色产业村庄公共服务支出，而对无特色产业村庄公共服务支出没有显著影响。这表明，大学生村官对有特色产业村庄和无特色产业村庄公共服务支出影响存在差异化效应。可能原因是，相较于无特色产业村庄，在有特色产业村庄，一方面，大学生村官能够整合村庄自身特有的产业资源，规划和发展新型产业项目，带动村集体和农民增收，进而通过村集体投资、一事一议等方式增加村服务供给。另一方面，大学生村官作为上级政府派驻村庄的外源性力量，有利于推动有特色产业村庄与国家政策资源深度融合，而上级政府出于打造亮点村的考量，也会将更多资源投向有特色产业村庄，这更加有利于大学生村官向上级政府争取资源输入和政策支持，从而提高村庄服务供给水平。

表6　异质性分析

四、影响机制分析

（一）大学生村官影响村服务供给的主要机制

1．政治联结机制

税费改革以后，国家以项目制为主要方式向基层投入惠农资金，极大提升了农村公共品供给水平。而大学生村官作为国家选聘、公共财政负担的专项事业岗位，其岗位设置具有公共服务职能，其政策设定释放了政府期待改善基层治理、加强基层组织、完善乡村人才干部培养链的信号[29]，传递出上级政府重视村庄治理的政治理念，因而大学生村官在争取上级政府项目支持方面具有天然优势。此外，随着越来越多的项目资源投入，国家对精准治理提出了更高要求，大学生村官处理行政化事务的能力能够在国家和村庄之间实现“资源投放——行政反馈”的良性闭环，进而使村庄获取更多有利于提高村服务供给水平的政策资源和项目。

2．社会动员机制

大学生村官作为独立于村干部及精英团体的第三方力量，可以减少村庄在服务供给中的干群偏好差异，且出于社会嵌入的需要，大学生村官往往能够站在村民的角度考虑并满足其公共服务需求，这有利于解决村干部和村民之间公共投资信息不对称问题。此外，大学生村官能够通过政策宣传、公开项目实施和资金使用情况等提高村民的服务供给参与程度，即通过提升村民对公共服务供给筹资、项目实施、资金使用等流程了解程度，提升村民政策认可度，进而使更多村民参与到村服务供给中[30]。

3．村集体增收机制

在城乡二元体制背景下，农村青壮年劳动力缺失带来的是农业产业发展和技术升级所需要的高素质劳动力缺失。大学生村官能够一定程度上弥补农业产业发展的人才缺口，并通过引进新型生产技术、拓展农产品销售渠道、转变农业发展方式等途径推动村集体增收，这也有利于大学生村官在村庄事务中争取话语权和治理权。较高的村集体收入是村庄公共服务供给的重要资金来源，而大学生村官的个体反思意识可能也会随着其受教育程度的增加而增强[20]，进而推动村庄整合乡村资源，提升村庄服务供给水平。

（二）大学生村官影响村庄服务供给的机制检验

为验证上述影响机制是否存在，借鉴张洪振等[1]和宋全云[6]的研究，采用CRHPS社区问卷中“承接上级政府项目数”“本社区本年度参加志愿活动人数”以及“社区集体收入有多少元”来分别作为政府联结机制、社会动员机制和村集体增收机制的代理变量。将上述三个中介变量代入（2）和（3）式回归，进而检验并揭示大学生村官影响村庄服务供给的作用机制，回归结果见表7。

由表7可知，大学生村官能够通过政治联结机制和社会动员机制显著影响村庄服务供给。具体而言，表7列（1）回归结果显示，大学生村官显著增加了村庄承接上级政府项目数，列（2）回归结果显示，承接上级政府项目数对村公共服务支出影响正向显著，在控制了该中介变量影响后，大学生村官对村服务供给的影响依然正向显著，由此政治联结机制的部分中介效应得以验证。这表明，大学生村官作为上级政府主动嵌入的新型代理人，虽然自身资源较为有限，但其与上级政府的政治联结确实能够对其进行政策与项目赋能，进而提升村服务供给水平。表7列（3）回归结果显示，大学生村官显著增加了社区志愿活动参与人数，列（4）回归结果显示，社区参加志愿活动人数对村公共服务支出影响正向显著，在控制了该中介变量影响后，大学生村官对村服务供给的影响依然正向显著，由此社会动员机制的部分中介效应也得以验证。这表明，大学生村官作为村庄非正式力量，确实能够通过减弱干群偏好差异、提高村民参与供给程度，进而提升村庄服务供给水平[30]。

然而，表7列（5）回归结果显示，大学生村官对村集体增收没有显著影响，这表明，村集体增收的中介效应不存在。可能原因是，一方面，大学生村官往往服务期限较短，一般是2～3年，而村集体经济提升是一个长期进程，短短两三年的服务期及大学生村官实践经历的缺乏使大学生村官难以在任期内提高村集体收入。另一方面，国家的政策设计虽然希望大学生村官扎根和改造乡村，但实践中却大量出现大学生村官名为“村官”，实为“乡官”“县官”的情况，大学生村官被上级政府借调而无法为发展村集体经济发挥作用。

表7　政治联结、社会动员和村集体增收对村庄服务供给的中介机制检验

五、结论与政策启示

大学生村官政策实施已近15年，其政策实施效果需要被检视和讨论。基于CRHPS2017的数据，本文分析了大学生村官政策实施对中国乡村治理的影响效应及其作用机制。研究结果表明，大学生村官对中国乡村治理发挥了一定程度促进效应，影响了中国乡村治理的进程，但其影响具有局限性，具体表现为，大学生村官只能够显著增加村服务供给水平，但却无法推进基层民主进程。大学生村官对乡村治理的影响深受乡村资源禀赋、制度环境等的影响，在有特色产业村庄、姓氏结构较为单一村庄和东部地区村庄，大学生村官对村服务供给所发挥的促进效应更为明显。此外，大学生村官能够通过政治联结机制、社会动员机制增加村服务供给，但囿于服务期限较短、实践经历缺乏等原因，大学生村官还不能通过村集体增收机制增加村服务供给。

基于上述结论，本文总结政策启示如下：第一，大学生村官政策实施符合国情农情，但在现实中，由于大学生村官实践能力不足、被赋能有限等容易导致其身份边缘化，进而导致大学生村官政策实施意图与实践效果割裂分离。上级政府应在明确其职能职责的基础上，构建有效激励机制，强化考核引导，畅通职业通道，例如建立村干部帮带、县直局委帮扶和联系的“三帮一服”制度，使其“求助有门”。同时，促进大学生村官制度与村民自治体制的融合，积极实施“荣誉村民”制度，有限度放开村集体经济组织成员身份准入，实现大学生村官选举身份合规化。第二，帮助大学生村官扎根农村基层，引导大学生村官融入乡村社会和政治网络，鼓励其与村民、乡村政治和经济精英深度合作，加快制定和完善大学生村官落户制度，加快推进农村基层民主化进程。第三，应在充分了解村庄实际、充分尊重村庄特征的基础上向其选派大学生村官，应尽量向有特色产业村庄和姓氏结构较为单一村庄选派大学生村官，应在东部地区村庄更多选派大学生村官，以更好发挥大学生村官的乡村治理效应。第四，对大学生村官进行赋能赋权，可以考虑向大学生村官配置专项资金和产业发展项目，鼓励有关部门与大学生村官结成产业发展对子，重点支持大学生村官参与创业致富项目，实现大学生村官人力资本与政策资源有效结合，并以“人力资本—政策资源”为依托，满足乡村治理和发展对人力资源的迫切需求。第五，应重视大学生村官自身特征与村庄特征相结合，尽量选派社会实践较为丰富、组织动员能力较强、所学专业与农村经济发展密切相关的大学生村官，优先选派在大学期间入党或担任学生干部的大学生村官，同时，建立乡镇党委和村党支部书记帮带责任制，并对绩效考核优异的大学生村官所在的乡镇党委和村党支部给予表彰。第六，加强对大学生村官发展新型农村集体经济的培训，帮助其理清村集体经济发展思路，因地制宜发展资产经营性、为农服务型等村集体经济，对支持大学生村官工作的经营大户给予精神或物质奖励，推动经营大户与大学生村官一起合力打造农业特色产业，培育农村集体经济新兴增长点。

① 村公共事务包括农村基础设施建设、文化教育、医疗卫生等支出，但不包括村干部工资等。

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Can college student village officials improve rural governance in China?Micro evidence from CRHPS2017

CUI Baoyu，XIAO Yao

(China Research Center on Rural Issues, Anhui University, Hefei 230009, China)

Since the policy of college student village officials has been implemented in China for nearly 15years, the impact of the policy needs to be reviewed and discussed. Using data from CRHPS2017, this thesis tests the impacts and mechanisms of college student village officials policy on rural governance in China from the two levels which are service supply and democratic management. The study shows that: College student village officials have played a certain degree of promotion effect on rural governance, but their influence is limited, and they can only significantly increase the supply of village services, but cannot promote the process of grass-roots democratization. The number of college student village officials has an inverted "U" shape to the village service supply. The more college student village officials, the better, but too many will reduce the level of village service supply. The influence of college student village officials on rural governance is deeply affected by rural resource endowments and institutional environment, and the promotion effect of college student village officials on the supply of village services is more obvious in villages with characteristic industries, villages with a single surname structure and villages in the eastern region. College student village officials can increase the supply of village services through political linkage and social mobilization mechanisms, but due to the short service period and lack of practical experience, they cannot increase the supply of village services through the village collective income increase mechanism. The research results of this paper provide an empirical test for the implementation effect of the policy of college student village officials, and also provide useful enlightenment for improving the policy of college student village officials and promoting the modernization of rural governance.

college student village officials; rural governance; new agents; effect; mechanism of action

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2022.06.009

F306.4

A

1009–2013(2022)06–0076–12

2022－07－16

国家自然科学基金面上项目（72173001）；教育部人文社科规划基金项目（21YJA790012）

崔宝玉（1982—），男，安徽宿州人，教授，博士生导师。主要研究方向为农业产业组织与制度、农业经济与农村发展。

责任编辑：黄燕妮