○陈放

中国工商银行博士后科研工作站 北京 100031

一、问题的提出

近年来，在数字经济崛起的过程中，随着云计算、大数据、人工智能、区块链和物联网等新兴技术在金融行业的深入应用，科技对于金融的作用被不断强化，不断催生金融科技新模式和新业态，各类前沿信息技术与金融服务的深度融合，带来金融科技的变革创新。实践证明，科技对中国金融的重构已然产生了巨大效应，金融科技是技术推动的金融创新。在英文中，金融科技（FinTech）作为金融（Fi⁃nance）与科技（Technology）的合成词，其中既包括前沿科技在金融机构中的运用，也包括网络借贷、众筹、第三方支付等新金融业态。尤其是近10年来，国内各金融科技细分行业已经从无到有并得以迅速增长，对于降低金融交易成本、提升金融服务效率和促进普惠金融发展等方面的积极意义是显而易见的。但与此同时，金融科技作为一种新生事物，自身的发展也面临着诸多的风险和不确定性，近年来爆发的网络借贷行业“倒闭潮”以及蚂蚁金服因被监管约谈而暂缓上市等行业风险事件的此起彼伏，已然对政府治理的创新转型提出了新的要求和新的课题。

政府治理，是指政府行政体系作为治理主体，对公共事务进行管理的行为，主要包括政府对自身、市场、社会以及生态环境的公共管理活动。在市场经济条件下，政府对市场的治理逐渐演化为以市场机制为基础，以公共利益的实现为目标的管理活动。值得注意的是，这里的政府治理较之于一般意义上的政府监管在概念上更为宽泛。主要体现在：政府治理不仅仅强调政府对于市场经济主体负面行为的监管规制，还内在包含了政府促进创新及产业发展的举措，这展现了政府发展经济和规范市场的双重职能，兼容了政府的多重目标及其关系。

金融市场作为公共事务的重要部分，在金融科技时代其健康发展得到了党和政府的高度重视。随着金融科技与金融创新的快速发展，处理好金融发展、金融稳定和金融安全的关系愈加凸显。习近平同志在2017年全国金融工作会议上就强调：“金融安全是国家安全的重要组成部分”。党的十九大提出，要坚决打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。党的十九届五中全会进一步提出要在“提升金融科技水平”的同时“完善风险防范处置长效机制”。在此背景下，既要促进金融创新又要加强金融监管，成为政府治理亟待解决的矛盾。因此，建立健全现代金融治理体系，对金融科技进行有效治理，在促进金融科技发展和防范金融风险之间取得平衡，是保障金融科技健康发展的重要课题。

二、金融科技的内涵与特征分析

随着金融科技爆发式增长，问题和风险挑战也在迅速集聚。由于金融科技引领的网络贷款、理财、货币基金、保险等金融场景所传递的风险难以实时监测、处置与防范，给金融监管带来了严峻挑战，成为政府治理的痛点和困境。为此，就必须对金融科技的内涵与特征进行分析把握，对发展中的问题和挑战进行研判，为纾困解难提供必要的逻辑前提。

（一）金融科技的内涵分析

金融科技（FinTech）一词最早由 Bettinger在1972年提出，原意是指“将商业银行的技能知识同现代管理科学以及电子计算机相结合”。在此之后，信息技术与金融服务的融合得到了学术界的重视。1984年，Hannan和McDowell将新技术在金融中的应用认定为金融创新的主要成因。20世纪90年代初，时任花旗银行董事长的John Reed在智慧卡论坛上将金融科技的概念进一步加以普及。然而，早期关于信息技术对金融行业影响的探讨更多只是将互联网看作金融交易中一种新的实现方式，单纯从技术角度分析该问题。随着前沿信息技术对金融行业的业务模式和运作思路事实上产生了很多实质性的影响后，更多后续研究将注意力放在互联网与金融机构商业模式之间的关系上，学术界开始重视互联网对金融运作机制带来的颠覆性影响。有学者认为，金融科技通过重新定义核心活动、改造与主要客户之间的互动机制以及帮助他人为股东创造更大的价值，从而改变了金融本身的价值导向。在此背景下，一些学者和机构对金融科技的内涵进行了更加深入的探讨。比如，Arner等将金融科技定义为技术支持的金融服务解决方案，是金融服务和信息技术的融合。Gomber等认为金融科技是融合了“金融”与“科技”这两个概念的新范式，用于描述互联网技术与金融服务活动的联系。借助于金融科技，金融机构可以通过运用大数据、人工智能、区块链等技术低成本、低风险地处理海量数据；同时，金融科技可以对大量标准化和非标准化的数据进行深度挖掘，降低信息不对称，并避免金融市场中的道德风险和逆向选择等问题，从而降低了小微经济主体获取金融服务的门槛，缓释了小微企业的融资约束。而金融稳定理事会（FSB）在2016年发布的报告中认为，金融科技是技术推动的金融创新，从而对金融机构、市场和服务具有重大影响的业务模式、应用、流程及产品。该定义在国际上得到了较多的认可。

而在国内，早期与金融科技相关的概念包括“网上金融”“网络金融”等。谢平和邹传伟于2012年首次在国内提出了“互联网金融”的概念，认为互联网金融是商业银行间接融资和资本市场直接融资之外的第三种融资模式。互联网金融的概念被提出后，迅速得到学术界和金融行业的广泛认可。就国内学者提出的“互联网金融”与国际上通用的“金融科技”两个概念的关系，贲圣林等认为，中国互联网金融的概念和实践，可以看作是金融科技发展的一个阶段。因此，随着我国互联网金融实践的发展，行业将进入更高层次的金融科技发展阶段。近年来，我国顶层设计中也更多地使用了“金融科技”的概念。2017年，中国人民银行成立了金融科技委员会，意在加强金融科技的规划研究以及统筹协调工作。2019年，中国人民银行进一步印发《金融科技（FinTech）发展规划（2019—2021年）》，提出了之后三年金融科技发展的指导思想、发展目标、重点任务等。2020年，在党的十九届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出“提升金融科技水平，增强金融普惠性”的要求。而2021年十三届全国人大四次会议上的《2021年国务院政府工作报告》则提出要“强化金融控股公司和金融科技监管，确保金融创新在审慎监管的前提下进行”。

综上所述，随着人工智能、区块链、云计算、大数据等新兴技术的蓬勃发展，“金融+科技”经历了“金融信息化—互联网金融—金融科技”的不同阶段，形态不断变更升级。随之而来的是，学界及政府层面对金融科技内涵的揭示也越来越清晰准确。

（二）金融科技的特征

随着近年来大数据、云计算、社交网络等更前沿的信息技术在金融服务中的应用，金融科技和传统金融在内涵和外延上的特征逐渐凸显。

第一，金融科技是一种创新性的金融模式。一是金融科技是建立在互联网平台上并将信息技术运用在组织结构和运营机制中的新金融模式。谢平等认为金融科技包含从传统金融机构、金融市场到瓦尔拉斯一般均衡所对应的非中介组织与市场的所有金融业务和组织模式。因此，金融科技是通过互联网技术来实现投融资的新型金融运作机制，它和传统金融相比，在运作模式和监管方式上都有重大区别。二是金融科技是对传统金融革命性变革的金融模式。金融科技是金融产业与科技产业高度融合并逐步形成新产业的动态发展过程，即科技与金融的结合形成了金融科技。并且随着技术对金融体系产生的深刻影响和改变，科技与金融不可避免地将进一步深度融合，带来社会资金融通的效率化。2015年7月，中国人民银行等十部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，将互联网金融定义为传统金融机构与互联网企业利用互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式”。说明互联网金融不是简单由传统金融变形而来，其固有的运作机制实际上已经发生了实质性的改变。

第二，金融科技是以信息科技为基础推动的金融模式。金融科技是信息科技时代的产物，其运行手段、渠道、程序和模式都是以信息科技为基础和平台建立起来的。传统金融主要是人与人当面进行实物形态的资金融通；与传统金融相比，金融科技对资金的融通则是以信息传输和数字在线的方式进行支付。信息科技植入金融领域，带来的是金融效率的极大提升。这集中体现为金融的普惠性和金融服务的便捷性。各类信息技术在金融领域的应用降低了交易成本和信息不对称程度，拓展了金融交易可能性的集合，不仅扩大了金融的服务半径，延长了金融的服务时间，还使交易成本大幅下降，从而促进金融发展提质增效。实践表明，信息技术的发展决定着金融科技模式的创新和发展方向，以大数据、云计算、区块链、人工智能等为代表的前沿信息技术推动的金融科技已成为金融产业的加速器。

第三，金融科技在本质上是金融行业开放性的运行模式。由于信息科技具有开放性的特性，以信息科技为基础发展创新的金融科技，与传统金融运行模式相比，必然在运行方式和监管手段上都具有开放、共享、去中介和融合的科技特性。金融科技以信息科技为基础来整合多方金融资源，使金融体系呈现开放性特征，顺应信息时代建设多层次、广覆盖和有差异金融市场的要求，以实现社会领域各种金融资源的价值共创与共享，从而达到社会多边利益体的合作开放与共赢。

总之，准确界定和把握金融科技的实质和特征，是实施精准监管的前提和基础。金融科技虽然没有改变金融的本质和基本功能，金融监管的基本理念和逻辑也没有发生变化，但却在很大程度上改善了金融的服务模式，提升了金融服务质量，并促进了金融资源的优化配置，其业态的优势是十分明显的。当然，随之而来的问题与风险也是不容忽视的。

三、金融科技发展中面临的问题和挑战

快速发展的金融科技作为技术推动的金融创新，一方面孕育了大量新的金融模式、产品和服务，正在改变着金融产业的运营模式与产业价值链形态。另一方面金融科技因其独有的特征，形成了新的重要挑战。同时，由于金融科技的本质依然是金融，也具有金融行业共性化的特征和金融风险问题。从金融科技发展的实际情况看，主要存在以下问题和挑战。

第一，传统金融面临的风险在金融科技领域依然存在甚至被放大。一是金融科技背景下信息不对称带来的风险。在传统民间小微金融中，各交易主体主要通过亲缘关系产生信任，这在一定程度上缓释了信息不对称的问题。然而，随着金融科技的发展，大量陌生人之间进行交易，互联网的匿名性阻碍了金融科技参与主体信任的形成。例如，在网络借贷等运用金融科技进行的交易活动中，信息不对称现象较之于传统金融活动更为严重。在网络融资市场中充斥着的大量个人投资者，往往缺乏识别借款方信用状况的能力，也就面临更为严重的风险。这在大量研究文献中得到证实。Riggins和Weber通过对网络借贷平台Kiva的实证研究发现，网络融资市场中的投资者并不能够获得足够的关于借款人的信息，他们的投资决策往往建立在认知偏差之上。二是传统金融市场中逆向选择带来的风险依然存在。Emekter等针对金融科技企业LendingClub的实证研究发现，尽管投资人能够通过向信用等级较低的借款人投资而获得高利率，但这些借款人也具有高违约率，这降低了投资人的实际收益率。三是金融行业自身的风险很容易在金融科技体系中放大。较之于传统金融，金融科技发展中更容易引发系统性风险。由于大型金融科技企业涉及领域广、行业多，一旦出现风险，容易迅速引发大面积的风险传染。特别是在中国金融科技发展初期，由于行业总体上缺少规范和监管，标准化的投资者保护机制无法有效发挥作用，使得参与主体面临更严重的交易风险。例如，在中国网络借贷交易规模达到顶峰的2016年，仅人人贷一家网络平台上借贷逾期金额就超过6300万元，不少网络借贷平台上贷款坏账率甚至超过10%，这一方面使投资人遭受巨额损失，另一方面校园贷、股票配资等模式中的暴力催收也带来了严重的社会问题。传统金融借贷存在的信用风险、道德风险、市场风险等在金融科技中依然存在，甚至被进一步放大。

第二，金融科技带来了新的金融风险问题与挑战。金融科技作为技术与金融的结合，具有跨界性、去中介化、分布化和智能化等新特征，这为金融监管提出了新挑战。在中国，由于大部分金融科技企业为初创企业，其自身的经营活动存在较大的不确定性，加之监管政策法规的配套性、完善性、可操作性亟待增强，行业中风险聚集。跑路、停业、提现困难、经侦调查等经营风险事件不断发生。据行业门户信息网站零壹财经统计，截至2018年末历史累计发生各类风险的网络借贷机构高达4672家，占历史累计上线总量的77.1%。一些互联网金融创业公司在缺乏必要监管的背景下，盲目涉足信用中介、资金池等金融领域，风控能力较差，最终导致大规模倒闭。到2019年末，仅剩下300余家正常运营的网络借贷平台，到2020年，P2P网络借贷机构正式清零。同时，近年来一些互联网巨头的金融化程度过高、高杠杆无序扩张所带来的平台垄断、侵犯网络数据安全和危害社会民生保障等问题凸显。《2020胡润全球独角兽榜》数据表明，排名前四的蚂蚁集团、陆金所、微众银行和京东数科估值合计15500亿元，在前18家金融科技行业独角兽企业中占比高达94.86%，市场集中度高企，必然带来垄断风险。正如中国人民银行副行长范一飞在2020金融街论坛上指出，金融和科技的深度融合在促进金融产品创新、业务流程再造、服务质效提升的同时，也改变了金融的运行机理，加大了风控难度。金融科技带来的新风险相较于传统金融业态风险的特殊性主要体现在：一是金融科技本身具有的融合性，即在互联网对金融进行渗透的背景下，信息技术风险将更加凸显；二是互联网金融服务众多传统金融覆盖不到的“长尾群体”的特点，使金融科技具有不同于传统金融的“长尾风险”；三是金融科技的规模效应和“赢家通吃”特点所形成的“寡头垄断”和“跨界交叉”的市场格局问题，造成风险传染速度会更快、波及面更广等严重负面后果。总之，较之于传统金融，金融科技的风险呈现出复杂性、内生性、非平衡性和易变性等特征，这些都为监管当局带来了新的更大的挑战。

第三，金融科技发展中立法相对滞后带来的问题与挑战。目前对金融科技运行的治理跟不上金融科技的发展，集中体现在规范金融科技发展的相关法律法规总体滞后。主要表现在三个方面：一是关于金融科技行业治理的规定多为部门文件，缺乏更高位阶的法制供给。从金融科技行业的治理法规来看，在2015年《促进互联网金融健康发展的指导意见》出台后，对于金融科技企业市场准入、信息披露、资金存管、业务管理等方面的监管规定大多立法层级较低。由于《行政许可法》规定，依据部门规章采取的行政处罚仅可以为警告以及三万元以下的罚款，这造成金融科技企业违规的成本过低，难以对其经营活动形成实质性的约束。二是现有法规更多关注金融科技企业的运营活动，而一旦出现金融科技平台破产倒闭和网络借贷诈骗等案件，金融科技平台和参与者的权利都难以得到法律的有效保护。由于我国金融科技企业大多为初创型企业，其生存与发展普遍面临着未知的风险，当一些企业出现违规运营、资不抵债的情况，甚至提现困难、破产跑路时，其破产的清偿次序面临无法可依的局面，只能通过行政命令进行债务重组。三是缺乏对金融科技控股公司的立法。当前，互联网巨头涉足多个金融业务领域的现象十分普遍。以蚂蚁金服为例，其涉足的金融服务领域包括支付、金融征信、互联网银行、互联网小贷、众筹等。然而，在我国现有的法律法规体系中还没有对“金融科技控股公司”的监管治理进行专门的立法。由此，金融科技控股公司必然存在非常大的经营风险。例如，金融科技控股公司掌握着大量不同领域的客户数据，一旦泄露或被滥用，对企业和消费者都会带来不同程度的威胁和打击。同时，基于大数据等技术还可能带来“算法歧视”，使得不同客户得到区别对待。可是，目前对于金融科技控股公司监管治理在我国法律领域还存在着大量空白地带，缺乏有效监管是金融科技这一市场的痛点，而立法相对滞后则是痛点背后的根本原因所在。

四、金融科技发展中政府治理的路径思考

提升我国金融治理体系和治理能力现代化，完善现代金融监管体系，是金融业高质量发展的基本要义之一。在金融科技的发展中，政府是权力和责任主体。政府既需要推动创新，也需要规范发展,金融科技的创新与监管始终并行不悖。近年来我国也出台了一系列金融科技产业支持政策和监管政策，旨在加快金融科技发展的同时加强金融风险控制。尤其是2016年以来金融科技行业监管加强，国务院启动了对金融科技行业的全面整顿，《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》《网络借贷资金存管业务指引》《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》等监管条例相继出台，标志着网络借贷行业“1+3”监管体系的搭建基本完成。2018年开始了网络借贷行业整顿验收和备案工作。2020年11月2日，人民银行和银保监会共同发布《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》，旨在将网络小额贷款公司纳入银行系统的监管体系，以改善当前网络小额贷款“监管洼地”的局面，从而促使监管环境的重大变化。2022年1月《金融科技发展规划（2022—2025年）》正式印发。该《规划》提出“数字驱动、智慧为民、绿色低碳、公平普惠”的十六字原则与八大方向的重点工作任务，强调从“强化金融科技监管”到“强化数字化监管能力建设，对金融科技创新实施穿透式监管”的目标，从而为防范化解金融科技风险明确了创新边界和发展方向。据此，对当前金融科技发展中政府治理路径创新的思考应当着眼于以下几个重点。

（一）加强金融科技发展政府治理创新的统筹协调

在政府部门这样一个权力运行体系中，存在着中央与地方的关系，部门之间、地方之间的关系，政府治理与社会治理，以及行政治理与司法治理的关系，等等。因此，实现政府对金融科技的有效治理，首先必须解决政府治理创新的协调性问题。

第一，推进行政治理与司法治理的分工协作。在对我国金融科技的治理中，一方面由“一行两会”进行行政治理，主要依据相关行政法规对尚不构成刑事犯罪的金融违法行为进行行政处罚；而另一方面司法机关依据刑法的相关规定，追究社会危害性较大的金融犯罪行为的刑事责任，从而实施司法治理。因此，处理好行政治理和司法治理的关系，是实现政府有效治理的前提。一是对金融科技的行政治理应当按业态模式类型来划分行政监管部门的职责，在此基础上加强对金融科技业务经营资质的审核，并从信息披露、资金流转以及安全措施等业务操作环节进行具体监管。当前在金融科技的治理中，应当以行政手段为主，促进金融科技活动透明化、规范化；同时也要以刑法规制作为次要手段。二是必须对金融科技中的行政立法与刑事立法进行联动思考，而联动的核心在于行政监管与立法的信息流动，并加紧构建金融科技刑事立法与行政立法之间的对话机制。在金融科技治理中，既要发挥刑法作为“法律的法律”的威慑力，又要注意动用刑法的刑罚手段规制，建立以金融行业自律为基础、行政监管为主导、刑法规制为底线的“行刑交叉”的立体联动式监管模式，让行政处罚与刑事规制成为政府治理金融科技风险有机衔接的惩罚机制，从而形成强大的“行刑合力”。三是在当前金融科技治理中，要解决法律监管系统相对滞后与行政监管系统压力过大的问题。为此需要加强法律监管系统的建设，提升其“确权”与“效能”，通过立法的方式将稳定成熟的行政政策转化为法律，保证法律规范结构的确定性、一致性和安定性，使法律监管系统的预期性和稳定性作用得以充分发挥，实现两个系统的功能互补和共同作用。由于资本的趋利性，需要将金融科技发展中反垄断审查作为监管的重点，用好的制度安排和有效的监管去抑制市场参与者的垄断倾向。2022年1月14日最高人民法院发布《关于充分发挥司法职能作用，助力中小微企业发展的指导意见》提出，加强反垄断和反不正当竞争案件审理力度，依法严惩强制“二选一”、低价倾销、强制搭售、屏蔽封锁、刷单炒信等垄断和不正当竞争行为；依法认定经营者滥用数据、算法、技术、资本优势以及平台规则等排除、限制竞争行为，防止资本无序扩张，保护中小微企业生存发展空间。这既是加强法律监管的有力举措，也是健全司法与执法衔接机制，支持反垄断行政执法机关依法履职，加强沟通协作，推动形成工作合力的重要体现。

第二，明确政府治理与社会治理的分工协作。随着我国金融科技行业规模的扩大和日益复杂化，对其进行集中统一的监管已然不能过度依赖政府部门，迫切需要形成多位一体的监管理念和监管体系，借助社会组织的力量和政府进行协同治理。一是要合理划分行政监管与自律监管职责。实践证明，市场监管中的自律组织和自律规则相对灵活，针对性强，能够比较好地适应市场高风险和复杂多变的特点。因此，金融科技的治理要充分发挥行业自律监管职能，形成政府和社会共同尽责，彼此担当，互相配合和良性互动的局面。二是积极培育和规范金融科技行业协会等自律组织。从金融科技行业的现状出发来培育壮大行业协会，既包括全国性的金融行业组织，也包括地方性的金融行业组织。增强金融科技行业自律意识、提高金融科技行业自律能力。通过金融科技行业协会宣传治理政策，帮助金融企业准确理解行业治理要求，从而促使金融机构合规经营，对于我国金融科技的健康稳定发展至关重要。例如，在针对P2P网络借贷的专项整治中，中国互联网金融协会持续推动统计监测、信息共享、披露登记、反洗钱和反恐怖融资网络监测、非法金融活动举报、标准规则制订、教育培训等行业自律管理工作，对于推动网络借贷机构有序退出发挥了重大作用。三是要进一步提升金融科技软法治理的效能。伴随着金融科技的创新发展实践，行业组织的自律公约、交易规则等民间软法已成为金融科技软法治理的主要载体，迫切需要遵循现代法治的诉求，从规范体系、主体结构、运行方式以及实施环境等方面予以针对性地细化和落实。通过监管机构来引导互联网金融企业形成企业标准,再上升为行业标准,最后成为社会组织的自律规范。尤其是把社会达成共识的伦理道德观通过行业协会运用一定的方式嵌入金融科技业务、程序和各个环节之中，从而强化金融科技软法治理的可行性，进一步提升金融科技软法治理的效能。

第三，强化政府治理的分工协作。党的十九届四中全会明确提出要构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。显然“权责清晰”是工作体系建设要达到的首要目标，只有“权责清晰”才能实现运行顺畅，达到充满活力的状态。在对金融科技的治理中，中央政府层面的“一行两会”以及地方层面的金融工作办公室等部门，目前已经形成了自上而下的监管框架，在此背景下构建不同层级政府之间的协作治理机制就非常重要。一是进一步厘清中央政府层面的监管分工。对此，可以借鉴西方国家“政府再造”的理念。该理念主张以社会需求为核心，对政府机构组织架构和运行流程进行变革和重组，使政府的组织与运作可以适应外部环境的持续变化，从而提升行政绩效并满足公众需求。例如，英国专门成立了金融行为管理局（FCA），统一实施金融治理，为了平衡金融科技的发展与规范，金融行为管理局还设立了项目创新计划，并设立创新中心专门管理金融科技的创新和发展，同时推进互动治理，向金融科技企业宣导监管框架，使其适应政府治理体系。中国已成立金融科技委员会作为负责金融科技行业规划的牵头部门。在不同金融科技业态受到“一行两会”中不同部门监管的背景下，要进一步强化金融科技委员对金融科技工作的研究、规划与统筹协调作用，充分发挥金融科技委员会的统领作用，赋予其根据实际需要对组织架构和运行流程进行改革创新的职责，以引导金融科技健康发展。二是要进一步理顺中央与地方的金融安全治理关系，完善纵向职责运行机制。实践证明，“职责清晰”是有效治理体系的首要前提。职责清晰，就意味着不存在监管的模糊性。我国现行监管框架存在着不适应金融业发展的体制性矛盾的突出表现就是职责尚不清晰，这是目前金融监管中明显的短板。例如，在不同监管主体、不同层级政府之间的监管权力和责任配置结构方面依然存在模糊地带。尤其是在当前混业经营、跨区域经营趋势日益显现的背景下，不同层级政府部门在金融监管职责和风险处置责任方面的划分依然不清楚，政府监管部门之间存在着信息不对称以及不协调的现象，从而出现监管真空问题和局部性风险。为此首先需要遵循中央的相关政策要求规范金融科技治理中的分工协作关系。在《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》《互联网金融风险专项整治工作实施方案》中，已经明确了建立中央同地方双层监管机制，在此基础上要进一步强化中央政府在金融治理中对地方政府之间的统筹协调作用。同时，还要进一步明确地方监管责任，强化基层金融监管的执行力。三是切实强化部门金融安全治理的统筹协调，打通横向职责运行机制。目前政府对金融科技的监管主体还相对分散，一些金融体系的安全问题缺乏统一部门来管理。各部门之间相互不隶属，缺乏有效的协商沟通机制，造成政出多门，带来部门间的协同与整合效应差，没有形成监管合力。应进一步通过地方立法确认地方金融监管部门的职能定位，明确各监管主体权责划分和可问责性，切实解决不同部门之间在职能边界上权责不清、监管空白、监管盲区和责任冲突等问题。对于具有跨行业、跨市场、跨境特征的金融产品和服务，按照业务属性和风险实施归口管理。只有切实加强监管部门之间协调机制的运作，才能减少政府在金融科技治理中的横向协调及纵向整合的成本。

（二）推进政府对金融科技发展治理政策的创新

推动金融科技发展的内生要求必然需要与时俱进的新制度供给，并确保制度规则的有效遵守和实施。在国内金融科技发展的初期，政府总体上持宽容和鼓励态度，出台的法规和管理办法中多有“促进”“鼓励”“推进”等用词，国内金融科技得到快速发展，形成从业机构众多、新业态快速产生、市场规模快速扩大的局面。但与此同时，行业的快速成长也伴随着高风险。由于监管的缺位和信息不对称的普遍存在，行业在相当长的一个时期呈现出“野蛮生长”态势，跑路、停业、提现困难、经侦调查等经营风险事件层出不穷。由此，政府治理政策的加强和创新势在必行。由于平衡好发展与安全始终是政府治理最重要的前沿课题，当前应重点解决如何让金融科技更好地服务于国家战略、提升政府对金融科技体系监管政策的有效性，以及信用制度建设的基础性问题。

第一，让金融科技更好服务于国家战略。以服务实体经济、服务人民生活为本，着眼于新阶段、新理念、新格局，引导强化金融科技服务功能，是政府治理的目的所在。当前，全球金融科技发展正面临历史性的发展机遇，大数据、云计算、人工智能等前沿信息科技的广泛应用推动金融科技进一步发展。在此背景下，抢占金融科技的先发优势，让金融科技更好服务于国家战略，是增强我国金融服务竞争力的重要抓手。对此，一是让金融科技服务于国家重点区域发展战略。立足我国金融科技创新监管试点的政策优势，将北京打造为“全球金融科技监管试验区”；立足金融科技应用创新的实践优势，将长三角地区打造为“一带一路金融科技应用示范区”，不断提升其金融科技应用对全球的辐射力和渗透度；立足粤港澳大湾区的地理制度优势，将粤港澳大湾区打造为“一带一路金融科技国际合作先行区”，充分依托中国香港和澳门加强与英语系、葡（西）语系国家与地区的广泛合作。二是让金融科技服务于乡村振兴战略。2021年4月，中国人民银行等7部委在江苏省、安徽省、福建省、江西省、山东省、河南省、重庆市、四川省、陕西省启动金融科技赋能乡村振兴示范工程。在中国人民银行2021年下半年工作会议中，再次强调了“要做好金融科技赋能乡村振兴示范工程”，鼓励更多金融机构提供金融科技下乡。未来，还需要进一步通过打通线上线下金融渠道、加大农业供应链金融服务供给力度并加快金融与农村民生系统互通等措施，有序推动金融科技在农村居民生活场景的数字化应用，助力数字乡村建设。三是让金融科技服务于“碳达峰”和“碳中和”的绿色战略。要大力推动建设绿色金融信息服务平台，促进金融科技资源和社会资本向绿色生态产业配置，实现金融机构与企业绿色项目的撮合对接；运用大数据精准分析企业环保行为，帮助金融机构了解企业绿色环保行为；将区块链运用于绿色融资项目资金募集、绿色衍生金融工具发行；借助人工智能、机器学习技术评估预测绿色项目结果，帮助金融机构准确决策，从而更好控制风险损失。

第二，提升政府对金融科技体系监管政策的有效性。从提升政府对金融科技体系监管的有效性看，贯彻落实科学的规划、建立具有针对性的监管准则、形成政策“组合拳”的强大作用，应当是推进政府对金融科技发展治理政策创新的重要内容。一是从金融科技发展规划的落实落地上要进行更加强而有力的监管。科学规划具有方向标引导和战略重点定位的作用，是实现规范管理的前提。习近平同志在党的十九届五中全会上强调，用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。因此，政府首先要加大对金融科技产业的科学布局，从实际出发合理规划金融科技产业与产品，科学有效促进金融科技产业集群建设。从国家层面看金融科技行业发展规划，已经制定出台了《金融科技发展规划（2022—2025年）》，紧紧围绕“提升金融科技水平”这一目标，从政策、场景、渠道、技术和市场等方面进行了系统的部署。同时我国金融科技重点试点城市也对应出台了金融科技相关发展规划，对项目、企业和产业进行了发展规划。当前需要进一步把规划落实落地，从而切实解决实践中“一哄而上”和“一哄而散”现象的反复出现。尤其是科学规划的落实落地，可以使金融创新及金融版图扩张受到约束，把创新发展带来的风险提前加以遏制。二是在把握金融科技特点规律基础上实现更加精准的微观监管。实践表明，在金融科技治理中，不同层级政府及其相关部门，由于缺乏对金融科技差异化的风险结构认识及其应对策略，往往采取“一刀切”的“懒人”治理方法。因此，要在对不同金融业态产生风险的特点和规律透彻分析基础上，分级分类建立与其风险特征相适应的微观监管准则。这就迫切需要监管部门跟上金融创新的步伐，改变传统单一的监管思路，加快持续完善现有的监管框架，补齐监管制度的短板，创新监管标准和监管方式，减少监管套利，使监管环境呈现动态化和精准化的特点，真正体现“强化微观审慎监管，重视行为监管，落地功能监管”的要求，以满足我国金融创新的需求。当前迫切需要强化基于算法行为的相关法律制度和监管要求。三是从提升金融科技治理政策的综合效能上进行监管。截至2021年12月，我国已经出台了一系列金融科技监管政策，目前亟待这些政策之间相互融合、相互弥补，形成统一的政策效力，减少和避免政策间的摩擦抵消。尤其要注意新的治理政策与现有法规的协调。可以借鉴西方主要发达国家针对互联网金融的新监管条例融入既有法规的做法，让已有法规适用于更多金融活动场景。例如，英国在2001年建立了金融补偿计划，要求金融机构缴纳部分备付金，在其出现破产的情况下，备付金将用于补偿消费者。在金融科技发展的背景下，自2015年起金融行为管理局也将P2P网络借贷平台纳入了金融补偿计划。这不仅对于保护金融科技用户具有意义，还可以促使金融科技监管在整体性、联合性、一致性上推进，以政策“组合拳”的合力来提升治理政策的综合效能。

第三，强化信用制度建设在金融科技监管中的基础性。2019年2月22日，习近平同志在就“完善金融服务、防范金融风险”举行的中共中央政治局第十三次集体学习时强调，要完善金融从业人员、金融机构、金融市场、金融运行、金融治理、金融监管、金融调控的制度体系，规范金融运行。2021年8月17日，习近平同志在主持召开中央财经委员会第十次会议时指出，要加强金融法治和基础设施建设，深化信用体系建设，发挥信用在金融风险识别、监测、管理、处置等环节的基础作用。按照这些要求，当前政府既要加强对金融科技监管制度体系的建立完善，又要重点加强信用体系建设。从深化信用体系建设看，一要建立以大数据为基础的信息库。信息是金融科技运行的基础，建立大数据为基础的保密信息库，通过建立健全征信体系，让政府、行业与金融机构实现三方数据共享，就能够在现有业务模式下，探索新的风险分担模式，实现多种风险缓释机制并举。二要建立公开透明的信息披露制度。信息披露是企业面对合法性压力的一种积极管理手段，具有帮助公众认识企业以及改变对企业期望的功能。我国目前信息披露制度方面存在的最大问题是不规范，披露质量参差不齐。只有加强对金融科技机构信息披露行为的严格监管，才能有效防控风险传输渠道，使金融科技企业资金投向、战略制定、信贷额度和风险防控等信息处于严格的监管之下，从而堵住金融科技发展中的各种风险漏洞。三要加强数据治理，规范个人征信业务，加强独立账户建设。在数据共享的基础上，通过大数据技术将社会的交易数据和行为数据，特别是违约数据及时反馈到信用系统中，动态评估和调整个人或企业的信用数据，不断完善信用体系。在金融科技尤其是网络借贷呈现较高市场风险的背景下，加强独立账户建设，建立完善我国个人信用体系来降低借贷风险是重要的路径选择。四要加强信用风险分类管理。2022年1月市场监管总局印发的《关于推进企业信用风险分类管理进一步提升监管效能的意见》中提出，要依法依规推进企业信用风险分类管理工作，科学研判企业违法失信的风险高低，根据监管对象信用风险等级和行业特点，实施分级分类监管。在金融科技尤其是网络借贷呈现较高市场风险的背景下，尽快建立通用型企业信用风险分类管理工作机制，是提升监管效能的重要路径。

（三）强化金融科技发展治理工具的创新

政府治理工具是把治理目标转化为具体行动，从而改变政策目标群体行为，最终实现治理目标的手段。实践证明，金融创新推动金融发展，也会放大金融风险。因此，金融科技的发展不仅为金融行业带来了变革，同时也迫切要求政府运用新的治理工具、适应金融科技行业的发展趋势实现有效治理。

第一，政府要大力推动金融科技的数字化智能化监管。金融的数字化智能化，迫切需要监管的数字化智能化。根据国际金融协会（IIF）的定义，监管科技是指能够有效满足金融监管和合规要求的新技术。因此，所谓数字化智能化监管，指在审慎监管和行为监管等传统监管维度之外增以科技的维度，形成双维监管体系，包括运用大数据、云计算、区块链、人工智能等金融科技中的前沿技术监管手段。正如中国互联网金融协会会长李东荣在“第四届中国新金融高峰论坛2019”上指出的，“必须按照国家金融治理体系和治理能力现代化的要求，综合地运用人工智能、大数据、区块链、应用程序编程接口等前沿技术，依法合规地建立跨部门、跨地区、跨层级的公共数据融合和监管信息共享机制”。为此，一是政府要尽快夯实监管科技底层的技术基础，补齐当前存在的主要短板。要加强对前沿信息科技的研发，探究新技术在金融科技治理中的适用性。通过大力发展监管科技，建设全国层面的“监管大数据平台”，包括监管大数据的建设、监管规则的数字化和标准化、监管手段的数字化和智能化，打通部门间数字壁垒，使部门、层级间数据流通和共享能力显著提高，为各级政府监管部门对金融科技治理提供坚实的技术保障，从而使粗放治理转变为精细治理、由分散治理转变为协同治理，提高监管的及时性和有效性。当前，由中国人民银行运营的国家金融信用信息基础数据库成为了全世界范围内数据规模第一、覆盖范围最广的大数据征信系统。然而，依然有很多受“信息鸿沟”阻碍而未能纳入系统的贫困经济主体，造成金融机构难以对这些群体提供服务，从而阻碍了金融科技的普惠性。二是推动监管规则和监管行为的智能化转型。在信息化支撑的基础上，还要进一步解决“人的现代化”问题，打造一支能很好应对金融科技安全问题的监管队伍，将信息化手段应用到监管过程的各个环节，提高在数据统计、整合共享、分析研判、把握趋势等方面的智能化应用水平，才能使各个智能管理系统高质量运转，实现高效管控。三是要制定完善与监管科技配套的法律法规。可以借鉴澳大利亚推出的《监管指南257号》，通过对监管科技进行立法规范，确立政府金融监管技术治理的原则、标准和执行框架，以增强金融科技政府治理的规范化、精准化。近年来我国各地政府纷纷将大数据、人工智能等前沿技术用于金融科技治理的实践当中。比如在温州地方金融监管中，通过构建完善的地方金融智能监管系统，能够提升数据采集效率，实现各部门之间的数据共享，并提高风险识别效率。

第二，推行“监管沙盒”类型的金融科技监管实验。信息科技时代为金融科技治理工具提供了更加多元化的选择。在种种监管工具中，“监管沙盒”为金融科技监管提供了新途径。在英国金融行为监管局于2016年正式启动监管沙盒后，该举措在全球范围内被效仿。监管沙盒为金融科技创新活动提供了一个试验场，其中的金融科技企业可以不受当前监管制度的约束，对金融产品和服务创新进行试验。同时，监管方也可以对“监管沙盒”中进行测试的金融模式进行风险评估，以决定是否允许其在更广阔的范围内应用。2019年12月,中国人民银行发布公告支持北京市开展金融科技创新监管试点，被认为是中国版本的监管沙盒。2020年4月，该试点进一步扩展到了上海市、重庆市、深圳市、河北雄安新区、杭州市、苏州市等地。至2021年，试点地区再次新增山东、湖北、贵州、广西、山西、安徽、河南、甘肃等地，17个地区均已发布金融科技创新监管试点应用名单，囊括近120个创新项目。而在2021年9月至10月，北京、深圳以及重庆先后宣布此前纳入金融科技创新监管试点的部分项目完成评估测试，达到“出盒”标准。在此背景下，当前推进“监管沙盒”这一金融科技创新监管试点工作应该有两个重点：一是要积极做好“监管沙盒”进入常态化运作。在沙盒中的金融科技创新项目已达到相对成熟状态时，就需要推动相关项目在金融行业中的常态化运营。在前期试验取得较好成果的基础上，可将该方案在更多地区推广试验。例如，机构类别从最初的持牌金融机构扩展至科技企业与持牌机构共同进入金融监管沙盒，再至科技企业可以独立申报，甚至行业协会也能参与；所容纳的业务种类也可以扩围，包括支付、信贷、保险等各类业务都能够进入监管沙盒的试点中，从而促进金融科技创新从监管沙盒到真实市场环境的良性循环。二是要进一步完善“监管沙盒”机制。当监管沙盒进入到常态运作的新时期，就应当对其进行动态补充完善，提高试点的效率和适应性。在此基础上进一步形成科学的方法体系和工作运行机制，从而把“监管沙盒”所蕴含的微观实验和开放成长理念加以深化拓展，促使其尽快定位于符合中国实际的制度安排，进而发挥更加具有普遍意义的作用。

总之，随着互联网技术的快速发展和金融业的不断深化改革，作为数字经济重要组成部分的金融科技，其发展既面临前所未有的契机，同时又给政府治理带来了巨大的挑战。面对新的实践、新的问题和新的要求，政府的监管体系和治理能力只有与时俱进，才能以金融的高度安全为我国经济高质量发展提供强大的金融支撑。