○刘 刚 孙 毅

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一、研究问题的重要性及必要性

解决好大城市住房突出问题近年来受到党中央、国务院的高度重视，2020年中央经济工作会议首次明确提出解决好大城市住房突出问题，并将发展租赁住房市场作为解决大城市住房问题的重要手段。2021年政府工作报告提出增加公共租赁住房供给，规范长租房市场发展，解决大城市住房突出问题。2021年7月国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，突出住房的民生属性，扩大保障性租赁住房供给，促进解决好大城市住房突出问题。2021年12月召开的中央经济工作会议再次提及住房租赁市场发展，要求坚持租购并举，加快发展长租房市场。大力发展租赁住房市场既是解决大城市住房突出问题的重要举措，也是落实“租售并举”住房制度、“房住不炒”定位的内在要求。构建多主体供给、多渠道保障、供需匹配、可持续发展的住房租赁市场是立足新发展阶段，促进实现全体人民住有所居的系统工程，具有重要的现实意义。

但近年来全国主要城市住房租金异常波动、租金收入比维持高位已经成为大城市新市民、青年人的重要负担。2021年以来，特别是2021年上半年，全国主要城市及重点城市住房租金涨幅进一步扩大，克而瑞统计数据显示，2021年7月，全国重点监测的55城个人房源租金均值为34.05元/平方米/月，同比上涨9.49%。其中，8个重点城市（4个一线城市和南京、杭州、武汉、成都）租金均值达73.08元/平方米/月，同比上涨24.55%。在此形势下，2021年8月10日，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》，其中明确提出城市住房租金年度涨幅不超过5%。与此同时，包括北京、成都、合肥、南宁、佛山等多个城市也相继发布了住房租赁市场相关政策，或实行租金指导价，控制租金上涨。政策初衷都是坚持“房住不炒”的房地产定位，加快推进租售并举的住房体系建设。

值得注意的是，租金调控的背后面临着住房租售比（年房租/房价）失衡的现实问题，即租金回报率严重低于正常的投资收益率水平。住房租赁收益率过低成为限制租赁住房供给稳定性的重要障碍。特别是当房价出现上涨时，通过房屋买卖赚取差价比出租更具吸引力，导致租赁住房供给出现较大波动。2021年上半年，全国租赁住房供应出现了明显下滑趋势，与房地产市场回暖不无关系。克而瑞租售监测数据显示，2021年7月全国重点监测的55城租赁房源挂牌量57.17万间，较上年同比下降37.85%。租金调控会进一步限制住房租赁收益率的提升，压制了房屋出租的意愿和动力，影响租赁市场稳定性，还会增加租赁企业经营压力。如何权衡租金调控和提高租金收益率之间的关系成为住房租赁政策调控需要解决的现实问题。

二、我国租售比失衡现状及租金调控政策逻辑

（一）租售比基本概念及标准界定

租售比或租金收益率是指房屋年租金与房屋总价的比值，是用来衡量楼市运行情况是否良好的指标之一，其比值越高，意味着房屋投资价值越大。在成熟的房地产市场，租住需求代表了真实的居住需求，租金价格和房屋资产价格存在一定的相关关系，租售比能够反映出真实的供求关系，成为判断房地产市场运行情况的重要标准。按照国际标准，合理的租金收益率水平应在4%至6%之间，但上海易居房地产研究院调查数据显示，2020年我国50个典型城市平均租金收益率仅为2.3%，明显偏低。租售比失衡已经成为影响住房租赁市场健康发展的重要制约因素，也是未来住房租赁市场长期健康稳定发展需要破解的重要难题。

（二）我国租售比失衡的客观现状

当前，阻碍我国住房租赁市场发展的基础性问题是租售比或租金收益率过低。低租金收益率不仅影响租赁房源的有效供应，而且还会阻碍住房租赁企业发展，特别是严重阻碍自持型重资产住房租赁企业发展。低租金收益率的环境下，住房租赁企业为了维持正常运营，通过“长收短付”“高进低出”恶性竞争以及租金贷等多种方式追求经济利益，容易引发租赁市场风险。据此，需要认清我国租售比失衡的客观现状，在此基础上精准识别问题，寻求突破。

1.房价与租金“剪刀差”长期存在，租金收益率不断下滑。住房商品化改革以来，伴随着相对宽松的货币政策以及房地产行业相对宽松的金融环境，房地产市场经历了长时间的高速发展，我国住房价格逐年上涨，已处于相对高位，房地产市场发展呈现出一定的金融化、泡沫化趋势。与此同时，住房租赁市场由于政策体系不完善、专业化程度不高，发展相对缓慢，住房租金整体上涨幅度较小，上涨速度远不及住房价格上涨，房价与租金“剪刀差”不断加深。通过对比近几年全国住宅平均销售单价涨幅和机构调查的全国主要城市住房租金涨幅发现，在多数年份里，住宅价格涨幅远高于住房租金价格涨幅，且住房租金价格涨幅基本处在5%以下的水平，2020年涨幅仅为0.4%，按近年来累计涨幅计算，远不及住宅价格涨幅（见图1）。

房价与租金“剪刀差”的不断加深导致租金收益率不断下滑。数据显示，近5年来我国50个重点城市租金收益率一直处于下降趋势，2020年我国50个重点城市租金收益率降至2.3%，较2016年初水平下降约1个百分点，降幅较大（见图2）。

2.租金收益率存在较为明显的城市分层现象。分不同类别城市来看，一线城市租金收益率最低，2020年4个一线城市的平均租金收益率仅为1.6%，其次是二线城市，31个二线城市租金收益率为2.3%，15个三线城市为2.6%（见表1）。从具体城市来看，一线城市中的深圳租金收益率仅为1.4%，二线城市中的厦门更是低至1.2%。三线城市中锦州最高，租金收益率达到4%。从不同类别城市租金收益率情况可以看出，租售比失衡的主要原因之一是房价的过快上涨，近年来，一线城市及强二线城市房价出现快速上涨，导致房价与租金差距不断拉大，租金收益率持续走低。从另一个角度也反映出我国租金收益率变化主要由房价决定，越发达的大城市，房价越高，租金收益率越低。

表1 2020年我国主要代表性城市租金收益率

3.同国际城市相比，我国租金收益率水平明显偏低。NUMBEO调查数据显示，2020年全球80个主要城市平均租金收益率为4.2%，40个发达国家城市平均租金收益率为4.4%，40个发展中国家城市的平均租金收益率为4.1%。从租金收益率的全球分布情况来看，北美洲城市平均租金收益率水平最高，为6.8%，其次是非洲5.8%、南美洲4.4%、大洋洲4.0%和欧洲3.9%，亚洲城市的平均水平最低，为3.1%。与全球对比来看，调查的12个中国城市的平均租金收益率仅为1.7%，明显偏低。从具体城市层面来看，租金收益率排名后十位的城市中我国占9个，租金收益率在1.2%到1.9%之间（见表2）。

表2 2020年全球代表性城市租金收益率排名（前10和后10）

4.“重购轻租”的社会观念长期阻碍租售比失衡问题的改善。1998年我国住房商品化改革自开始就背负了一个艰巨的任务：刺激消费，集中释放内需。由此，对消费拉动效应较低的住房租赁市场从一开始就在无形中被忽视，成为“中国住房制度设计的缺失段”，在长期的发展演化中也造就了“重购轻租”的社会观念。一方面，社会观念普遍认为租房缺乏一定的稳定性，租房者因此缺乏安全感。相对租房而言，买房置业更加长期稳定，并且能够获得医疗、入学、城市公共服务等多方面的基本社会保障，获得感和满足感更强。另一方面，房价持续上涨，让人们对房地产增值产生较强的预期。而国内尚没有收益相对稳定的投资方向，在有闲置资金的情况下，人们更倾向于投资房产，即使资金尚不完全充足，也会利用贷款购房。在这种“重购轻租”的社会观念下，租房人群逐渐转化为购房人群，购房需求不断升温，并推动房价持续上涨，与此同时，住房租赁市场由于缺乏长期稳定的房源及客源，租金水平难以稳定上涨。“重购轻租”的社会观念长期阻碍租售比失衡问题的改善。

（三）租金调控政策逻辑及演进规律

1.租售比失衡下租金调控的政策逻辑。住房商品化改革以来我国房价的过快上涨使得住房问题成为民生领域的重要问题，居住成本过高不仅成为大城市新市民、青年人的重要负担，也在一定程度上压制了社会消费潜力，成为阻碍经济社会发展和社会创造活力的重要因素，因此，下大力气解决住房问题成为民生领域的重要工程。近年来，国家把大力推进“租购并举”住房政策作为解决大城市住房突出问题的重要举措，住房租赁市场发展也突出了民生保障功能，这使得规范企业租金行为、合理调节租金涨幅成为租赁政策调控的内在要求。因此，在突出住房民生属性的背景下，为了保障全体人民住有所居，合理调控租金涨幅的必要性凸显，也使得租售比失衡问题改善的紧迫性处于相对次要位置。

2.租金调控政策的演进规律。我国租金调控政策伴随着住房租赁市场的发展而发展，其演变也是根据我国住房租赁领域的形势及问题逐步完善。早期阶段为了保障租赁关系的稳定性和承租人的合法权益，租金调控政策以规范租赁双方租金、押金为主，对于租金还是遵循自由协商的市场原则。2018年以来，随着租赁机构通过恶性竞争以及租金贷等损害承租人利益，导致风险事件爆发，租金调控政策开始重视租金使用监管，以此规范租赁机构市场行为。2021年以来，租赁市场房源大幅减少，各大城市租金出现较大幅度上涨，国家以及地方层面开始重视租金价格调控，这也与解决大城市新市民和青年人住房问题的政策导向相呼应。

一是租金行为规范阶段，遵循自由协商的市场原则。针对住房租金的政策规范始于2016年，当年6月3日，国务院办公厅印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，意在培育和发展住房租赁市场，推动租售并举的住房体系建设。该意见首次提及住房租金问题，在鼓励住房租赁消费部分提出“住房租赁合同期限内，出租人无正当理由不得解除合同，不得单方面提高租金，不得随意克扣押金”。这一阶段的政策本质属于租金行为规范而非租金管制，更多的是规范出租方行为，保护租赁期内承租人的合法权益，并没有明确提出租金限制，对于租金还是遵循租赁双方自由商定的市场原则。

二是租金使用监管阶段，规范租金支付和使用。伴随着住房租赁市场发展，2017年开始住房租赁市场陆续出现了一批专业化的住房租赁机构，这些机构为了抢占市场，开始通过“高收低租”的方式抢占房源，试图通过垄断区域租赁市场实现后续租金价格提升。恶性竞争必然消耗大量资金，导致经营成本大幅上升，为了保证正常经营，住房租金机构开始借助“长收短付”“租金贷”等模式设立“资金池”。当机构房源达到一定规模后，该“资金池”规模不容小觑，一旦资金出现违规使用，甚至跑路，风险隐患不容忽视。2018年开始，全国陆续开始发生长租公寓运营机构“爆雷”事件，杭州鼎家、上海遇见公寓等先后出现资金链断裂问题，导致房东、租客利益受损。在此形势下，租金使用监管应运而生，各地纷纷发布政策对住房租赁资金实行监管，如深圳市住房和建设局等部门发布《关于开展住房租赁资金监管的通知》、西安市住房和城乡建设局发布《西安市住房租赁资金监督管理实施意见（试行）》、杭州市住房保障和房产管理局发布《杭州市住房租赁资金监管办法（试行）》等，都明确提出设立住房租赁资金监管账户，将住房租赁企业收取的租金、押金纳入监管账户，对其使用、支付实行严格监管。

三是租金价格调控阶段，适当控制租金涨幅。2021年以来，住房租赁市场政策调控开始转向价格调控，一方面，如前所述，2021年以来全国住房租赁价格出现较为明显的上涨。另一方面，2021年政府工作报告提出解决好大城市住房突出问题，帮助新市民、青年人等缓解住房困难，住建部也明确提出下决心、下力气解决好大城市新市民和青年人的住房问题，而当下大城市70%的新市民和青年人还是依靠租房。两方面因素叠加使得租金价格调控上升到政策高度。对此，2021年8月31日，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，明确规定城市住房租金年度涨幅不超过5%。此外，北京市住房和城乡建设委员会起草了《北京市住房租赁条例》，或将实行租金指导价，分区域规定租金的上限或涨幅。成都、合肥市出台《加快发展保障性租赁住房的实施意见》，明确保障性租赁住房租金年涨幅不超过5%。南宁市发布房屋租金参考价，防止租金恶意涨价。在此形势下，租金调控政策开始进入价格调控阶段。

三、矛盾关系下我国住房租赁市场发展面临的潜在问题

一方面我国住房租赁市场发展受低租金收益率的限制，需要提高租金收益率，另一方面住房租赁市场开始进入价格调控阶段，两者在某种程度上存在着一定的矛盾关系。这将对整个住房租赁市场产生多方面影响，对于两者叠加下可能引发的潜在问题需要从市场关系协调、金融资源配置和利益相关方动力等多个角度考虑。

（一）房地产市场波动与租赁市场波动关系强化

控制租金上涨与低租金收益率的内在矛盾在市场层面将会无形中导致住房租赁市场与房地产市场的波动关系加大。原因在于，低租金收益率环境下，相比于赚取低收益率的租金，出售房屋赚取房屋增值差价对于持有房屋的个人来说更具吸引力，特别是在房地产价格上行期，这种趋势会更加明显。这将强化房地产市场波动与租赁市场波动关系，这一趋势性特征已经在2021年得到市场印证，如前所述，2021年上半年房地产销售价格回暖，受此影响，租赁房源挂牌量较上年出现较大幅度的下降。由于目前我国住房租赁市场以个人业主持有租赁住房为主，个人的经济行为趋向短期，这无疑进一步加深了房地产市场与租赁市场的波动关系，不利于住房租赁市场稳定、健康发展。

（二）政策性租赁市场和市场化租赁市场协调难度加大

为了解决低租金收益率问题，目前已经出台了相关政策来降低住房租赁企业经营成本，其中包括利用集体建设用地、闲置土地等建设租赁住房，将闲置的工业厂房、商业用房改建为租赁住房等。这些举措虽然能够在一定程度上提高部分企业的租金收益率，但也会对市场化租赁市场产生外溢效应，一方面政策性租赁住房①政策性租赁住房于2019年全国住房和城乡建设工作会议首次提出，目前尚无明确界定，从实践情况来看，一般指以政府和住房租赁企业为供应主体，通过新建配建、改建存量房的方式供应，以公租房保障对象和新市民、青年人为优先供应对象的租赁住房。由于在租金方面实行政府指导价和政策优惠，不仅会造成该部分房源紧张局面，还会通过租金价格信号传导影响存量租赁市场。另一方面不同租赁运营机构之间的竞争关系变得复杂化，持有个人存量房的租赁机构为了吸引客户、保持正常运营，可能被迫降低租金，这进一步加剧了该类机构的经营压力，协调难度加大。

（三）金融资源流入租赁行业的积极性受到打击

从金融层面来看，两者的潜在矛盾关系将影响金融机构参与住房租赁行业建设的积极性。低租金收益率增加了租赁行业风险（资金风险和经营风险），金融机构基于风险控制考虑，弱化对租赁市场及租赁机构的金融支持，进一步限制了住房租赁市场可持续健康发展。从图3保障性住房开发贷款（包括廉租住房、政策性租赁住房）增速可以看出金融对于低收益率的住房领域信贷意愿并不强，其中固然有规划建设方面的因素，但金融参与意愿层面的因素同样不容忽视。住房租赁市场建设资金需求量大，投资回收期长，需要大量、长期、低成本资金支持，如果缺乏必要的金融支持，无论是培育市场化的专业租赁机构还是促进行业的稳健发展都将面临重要阻碍。

（四）住房租赁企业经营困难加剧，易引发市场乱象

首先，租售比失衡叠加租金调控产生最直接的影响是加剧住房租金企业经营困难。从近年来我国住房租赁企业经营情况来看，行业尚未形成成熟稳健的经营模式。轻资产住房租赁企业在资本支持下不断增加签约房源数量，经营回笼资金继续用于规模扩张，尚未进入盈利阶段；中资产住房租赁企业由于面临较高的改建成本以及缺乏优质的物业资产而难以盈利；重资产住房租赁企业由于资本投入大、投资回收期长，在低租金收益率下实现盈利变得更加困难。面对经营压力，住房租赁企业为了维持正常经营，开始通过租金“长收短付”、租金贷、区域市场垄断等经营模式触碰市场监管红线，引发市场乱象，不利于住房租赁市场规范经营。

（五）利益相关方参与租赁市场建设动力和意愿弱化

首先，从土地供应层面来看，地方政府对集体用地参与住房租赁市场建设的意愿不足。一方面源于地方政府土地财政依赖，低收益率的租赁项目所带来的土地财政收入有所减少，另一方面出于房地产市场监管考虑，集体土地进入住房租赁市场，由于受租金调控且居住相对有保障，可能会成为紧俏资源吸引大量租客，在供需不对称情况下可能衍生新的问题和风险，扰乱市场秩序。其次，从开发商的角度而言，相比于房地产开发项目，开发商参与租赁项目的积极性大打折扣，租赁项目不仅投资回收期长，而且获得金融支持的难度大，在租金受到调控限制的背景下，无论是基于投资回报还是现金流考虑，开发商参与动力都显著不足。由此可以看出，即使政府部门通过政策支持企业降低租赁住房运营成本，但由于市场存在基础性的低收益问题，利益相关方参与的动力和意愿问题还有待解决。

四、政策调控与住房租赁市场发展协调的国内探索与国际经验

（一）国内探索实践

当下，大力发展住房租赁市场，解决大城市新市民、青年人的住房问题是构建新发展格局下的必然选择。无论是通过政策支持提高租金收益率以促进租赁机构的可持续发展，还是适当控制租金涨幅保障居民的基本居住需求，都是保证租赁市场健康发展的现实之举。但不同城市由于区位特征、资源禀赋、市场需求等方面存在差异，住房租赁市场的政策导向和政策举措也不尽相同，对租金调控的政策需求也存在明显差异。不同城市的探索实践为差异化政策调控提供了实践经验。

理解不同城市住房租赁调控政策差异首先需要认清不同城市租赁市场的基本特征。租赁市场的基本特征可以从人口吸引力、市场需求、供应水平、支付能力、租金收益率、租金上涨动力等方面加以概况（见表3）。

表3 不同类别城市住房租赁市场特征

1.一线城市：合理控制租金涨幅，重视保障，增加供应。处在第一梯队的一线城市及部分区域中心城市，人口吸引力强、市场需求水平高、支付能力强，但供应相对不足，投资收益率偏低但上涨动力强。政策调控更加侧重保障性，以增加供应，合理调控租金水平为主。从主要城市实践情况来看，也基本遵循这一原则。一线城市中北京已经明确对租金上涨采取调控措施，北京市住建委发布了《北京市住房租赁条例（征求意见稿）》，其中明确提出“建立租金监测和发布机制。住房租金快速上涨时，可以采取限制租金涨幅、查处哄抬租金行为等措施，必要时实行佣金或租金指导价”。上海主要从增加租赁用地保障方面下大力气增加供应，克而瑞统计数据显示，自2017年7月首宗租赁用地成交以来，截至2021年7月，上海市租赁用地成交数量超过120宗，总成交面积超过800万平方米，成交量和成交面积居全国主要城市首位（见图4）。此外，还下大力气推动项目入市，短短4年时间，从拿地、规划、建设到运营，目前已有多个租赁住房项目正式开业，一批新项目也将陆续入市，后续必将为住房租赁市场发展贡献新的力量。上海市对租赁市场的建设主要从供应端发力，通过增加租赁用地供应促进供需平衡，进而在一定程度上规范租金无序上涨，从而解决城市新市民、青年人居住问题。

2.二线城市：弱化租金调控，盘活存量，支持市场主体发展。第二梯队的二线城市，人口吸引力较强、市场需求水平较高、支付能力较强，市场供应水平中等，投资收益率较低且上涨动力一般。这些城市租金调控动力相对不强，主要侧重于盘活存量，培育专业化、规模化住房租赁企业，通过税收优惠、金融支持政策保障租赁企业和租赁市场平稳运行。例如，武汉市为了盘活存量住房，增加租赁房源供给，解决新市民住房问题，推广存量房“N+1”改造模式，即在房屋原有卧室的基础上允许将12平方米以上的客厅（起居室）改造成单独房间用于出租。推行“N+1”模式不仅能够增加房源供给，降低单位租金，而且有利于房东增加收入，提升租赁积极性，进而推动多方利益共赢。成都市则在盘活存量的基础上，通过招大引强、扶弱培优的方式，扶持和培育供应主体，借助专业化、规模化住房租赁企业增加市场供应。在具体实现方式上，一是发挥国有企业的带动作用，先后组建润锦城、城投、高投、天投等十余家国有运营的住房租赁公司，鼓励国有运营住房租赁公司签订长期租赁合同并控制租金涨幅；二是推动关联企业转型，支持房地产开发企业、物业服务企业、房产经纪公司开发、拓展住房租赁业务；三是推动国企民企合作，在品牌、管理、渠道、资金等方面进行资源共享、优势互补，实现融合发展。

3.三四线城市：不以租金调控为目标，规范、优化和培育市场为主。处在第三梯队的三四线城市租金收益率与一二线城市相比相对较高，供应相对充足，但租赁需求相对不足，市场发展不完善。因此三四线城市租赁市场调控不以租金调控为目标，主要以规范市场主体行为，培育、优化住房租赁市场为主。如贵阳市当前重点推进住房租赁市场规范发展，整治市场乱象，规范住房租赁企业、中介机构行为，切实保护承租人合法权益。江苏省扬州市目前将积极推动住房租赁登记备案管理、培育和发展市区住房租赁市场、推进租赁行业信息化、加强住房租赁市场监管、保障市场规范有序运行作为租赁市场发展的主要任务。

整体而言，各城市由于租赁市场的内在差异性，在租赁市场发展的政策体系和思路上，虽然都贯彻和响应国家关于住房租赁市场发展的政策要求，但在具体实践层面侧重点有所不同。

（二）国际经验借鉴

1.市场运营层面：机构化、专业化运作。稳定的房源供应和规范化的市场运营是住房租赁市场发展的基础性条件，也是稳定租金、保障租住权益的前提。从国外住房租赁市场运营情况来看，与我国的最大区别在于住房租赁市场机构化、专业化程度较高。中国房地产估价师与房地产经纪人学会的调查数据显示，虽然近年来受益于政策支持，我国住房租赁机构发展较快，但住房租赁市场机构渗透率依然较低，目前在我国住房租赁市场中机构持有房源占比仅为6%左右。而国外住房租赁市场机构渗透率大多在30%以上，如美国住房租赁市场中机构持有房源占比为31.1%，德国机构持有住房占比约为38%，日本机构持有房源占比为15%，但超过90%的个人房源持有者会将住房委托给专业化的住房租赁机构进行运作，从而间接实现机构化、专业化运作。

专业化住房租赁机构的发展对住房租赁市场的长期健康发展具有促进作用。首先，专业化住房租赁机构通过持有大量专门用于租赁的住房，能够保障租赁市场房源的长期、稳定供应，从而降低市场波动。其次，住房租赁机构在租赁市场与个人和中介机构展开竞争，竞争水平的提升有利于自发形成合理的租金水平，倒逼各方提升服务，从而使得租赁市场对承租人更加友好。最后，住房租赁机构通过规范化、专业化租赁服务发挥示范带动效应，从而推动整个住房租赁市场持续优化。

在机构培育方面，美国住房租赁机构的发展得益于长期低成本的资金支持以及规模经济效应。在美国，REITs在房地产领域的广泛应用为住房租赁机构的发展提供了长期、稳定、低成本的资金支持，推动了租赁机构的发展与规模扩张，从而催生一批规模化经营的龙头企业。全美多户住房委员会（NMHC）调查显示，美国排名前十的住房租赁机构持有房源均超过7万套，最高达40万套，规模化经营有利于降低机构运营成本，提高盈利能力，同时保障了服务质量，树立了良好的品牌形象。德国在租赁机构发展方面采取公私合作的策略，公共租赁住房为非营利性住房，享受租赁补贴，接受租金管制及准入限制，同时在补贴和资金管制结束后，公共租赁部门可以转化为私人租赁部门，这种公私合作的机构化发展策略能够保障租赁机构获得稳定的投资收益，进而稳定房源，提高房源供应质量。

2.租金调控层面：分类、精细化租金标准。租金的合理、稳定是住房租赁市场健康发展的内在要求，租金控制在租赁权益保障中处于核心地位。德国在租金调控方面拥有成熟的经验，其“租金明镜”（Miet⁃spiegel）制度在实现对租金涨幅合理控制的基础上，也针对租金增长较慢的地区灵活适用简易办法，实现对租金控制和出租方合理收入之间权衡。德国“租金明镜”是一个地区平均租金水平、最低租金水平及最高租金水平的参照表，公开向社会发布。德国《民法典》规定：“租金明镜”的制定需要在全体租户和房屋持有人，或者双方代表的监督下进行。标准的制定可以在多个城镇、单个城镇，乃至城镇部分区域层面进行，每2年调整一次。按照“租金明镜”的制定程序及适用地区可以将其分为“简易租金明镜”和“合格租金明镜”。“简易租金明镜”适用于租金上涨缓慢且租金纠纷较少的地区，其制定程序相对简单，其数据主要来源于租赁协会收集的租赁合同数据和政府现有的租赁数据库，该租金标准主要用于咨询服务，不具备法律效力。在个别大城市，通过市民投票也可以适用“简易租金明镜”，如科隆市“租金明镜”在标准制定上属于“简易租金明镜”，但在实践中由于数据来源广泛且由第三方机构进行统计调查，因此具备法律效力，可以作为解决法律纠纷和争端的依据。“合格租金明镜”适用于租金上涨较快的城市，其制定程序更加复杂和专业化，通过调查房屋各项指标作为科学计算租金依据，并结合法定认可的生活水平价格指数进行科学调整，计算方法和结果还需专家评审和市议会批准。因此，“合格租金明镜”具备法律效力，可以作为法院解决租金纠纷和争端的法律依据。

有了“租金明镜”后，市场租金不仅有了参考标准，住房租金调整的方式和程序也有了规范的依据。德国租赁法规定，对于新签订的租赁合同，除特殊情况外，租金涨幅应不得超过“租金明镜”的10%，如超过10%则需向法院申请，并提供相关举证材料。对于上浮超过50%的情形视为暴利，出租方将面临巨额罚款甚至刑罚，但为了保障出租方利益，法律允许出租方调取承租人信用档案。对于正在履行中的租赁合同，三年内租金涨幅不得高于20%，部分租金上涨较快的地区，四年内不得超过15%，且增加租金只能在间隔12个月之后，如承租人不接受增加租金，则可以继续按照原租约居住2个月，出租方无权强行要求承租人搬出，只能向法院申请诉讼，通过法律判决实现加租，但由于诉讼费用较高，出租方一般权衡利弊后不会轻易增加租金。

3.租售同权层面：立法保障、权益均等化。从国外住房租赁市场发展经验来看，健全的法律保障以及打破身份歧视是推进租售同权的重要保障。美国《房屋租赁法》严格限制出租人驱离租户的行为，即使租户未按时支付租金，除了保障租户的基本居住权益，还在隐私保护、押金取回、适住性保障等方面给予更多支持。此外，美国还有《住宅租赁关系法》《租金管制法》《公寓法》等多部专门法律规范租赁行为，保障承租人权益。德国除了在《民法典》中针对保障出租住房持续安全、维护租赁关系长期稳定、防范租金水平快速上涨、支持改善出租住房条件、强化承租人保护等方面作出详细规定外，还制定了《住房租赁法》《住宅促进法》《租金水平法》以及地方性法规，对租赁市场发展和租赁关系维护提供根本依据。

在公共服务和社会保障方面，在美国，学区的划分不是根据产权而是以实际居住为准，且买房和租房享受同等的医疗服务。英国由于实行全民公费医疗，因此在医疗保障方面无论是拥有住房还是租房均能够在居住地享受同等的医疗待遇。在日本，业主与租户地位平等，买房和租房均能够享受教育、医疗、养老等同等的社会公共服务，其中，在教育方面，公立学校入学以实际居住地为准，不论是租房还是自有住房。此外，公立学校的教育资源也相对公平，日本实行公办教师轮岗制，采取强制加自愿的方式推动教师跨行政区、跨学校流动。

五、促进我国住房租赁市场协调发展的政策建议

（一）理解我国住房租赁市场发展的现实需求

1.我国需要什么样的住房租赁市场。首先，我国需要一个满足城市新市民、青年人居住需求的住房租赁市场。当下我国住房租赁市场的主要需求者以农村转移人口和城市新市民、青年人为主，其中又以解决好大城市新市民、青年人住房问题最为迫切，目前约有70%的大城市新市民、青年人居住选择是租房，解决好这部分人的住房问题是重中之重。其次，我国需要一个供给结构合理、以小户型低租金为主的住房租赁市场。目前我国住房整体上已不短缺，2020年中国城镇住房套户比为1.09，相比于1978年的0.8已经实现较大幅度提升。此外，西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心发布的数据显示，我国住房空置率超过20%，剔除装修、待装修、待拆迁和期房，空置率仍达16.1%。住房租赁市场仍存在明显的结构性问题，主要表现为大城市位置便利、租金合理、小户型的租赁住房严重不足。而大城市新市民和青年人租房面临的最大问题也是区位和租金问题，区位好的租金贵、租金低的区位远。据此而言，目前我国住房租赁市场主要面临结构性问题而非总量问题。未来，住房租赁市场需要构建一个以位置便利、租金合理、小户型租赁住房为主，以较低租金的政策性租赁住房和高端租赁住宅为辅的租赁住房供应体系。最后，我国需要一个租赁关系稳定、租赁权益有保障的住房租赁市场。缺乏信任、纠纷多、体验差、管理不完善是目前住房租赁市场发展的痛点，也是“重购轻租”社会理念形成的内在原因。只有实现租赁关系稳定、租赁权益有保障，才能提高租赁意愿，建立信任、稳定、和谐的租赁市场环境，实现“租售并举”的安居梦。

2.住房租赁市场规范发展的标准。住房租赁市场的发展涉及政府部门、住房租赁企业、金融机构、房屋持有人、承租人等多元主体。住房租赁市场的规范发展也离不开各个主体的参与。一个能够有效协调各主体利益关系，实现有序、规范、健康发展的住房租赁市场至少需要做到建设运营有标准、市场秩序有监管、金融风险有管控、租金上涨有限制、企业经营可持续以及租赁赋权有保障等标准。

具体而言，建设运营有标准要求租赁住房建设既要满足基本的质量安全标准，又要充分考虑市场需求，在户型、配套、服务等方面更加人性化。市场秩序有监管要求主管部门和监管机构能够有效监督市场，精准打击扰乱市场秩序的乱象，及时纠正市场主体不规范行为，保护市场主体合法权益。金融风险有管控重在监控租赁企业资金行为，规范租赁企业违规设立资金池、无序加杠杆行为，以及违规开展租赁贷业务。租金上涨有限制则主要针对住房问题较为突出的大城市，要合理控制租金涨幅，保障新市民、青年人的基本居住需求。企业经营可持续意在保证低租金收益率下住房租赁企业能够实现可持续经营，如何保证在低租金收益率下让企业获得合理利润是一个亟待解决的问题。租赁赋权有保障是保障承租人权益的根本举措，也是实现住房租赁市场持续健康发展的内在要求，而其中最根本的是要加快租售同权制度建设，实现租房和买房在基本公共服务方面享受同样待遇。

（二）促进我国住房租赁市场协调发展的政策建议

1.建立因城施策、分类指导的灵活调控机制。不同城市资源基础不同，租赁市场发展阶段、基本特征、客观现实也存在差异。特别是供求关系存在较大差异，这决定了无论是租金调控，还是整个租赁市场政策调控的侧重点和力度都存在一定差异。就目前而言，一线城市及部分热点区域中心城市政策调控应侧重保障性，以增加供给为主，最大程度解决好城市新市民、青年人住房问题，同时合理限制租金涨幅，做到租金涨幅和收入增幅相匹配。二线城市应注重盘活存量，通过优惠政策支持专业化住房租赁机构发展，实现供需匹配，避免市场波动，租金调控方面应以引导市场合理预期为主，同时监控价格异常和恶性竞争行为。三四线城市目前并不存在租金价格调控的现实需求，主要以培育、优化市场为主，推动市场规范化发展，保障租赁主体合法权益。

2.合理调节租金涨幅，但不宜实行租金管制。在我国住房租赁市场发展不完善、监管体制不健全的大环境下，通过政策调控合理引导市场行为和预期，既是现实所需也是必要之举。租金上涨既受供求关系、物价水平的影响，也存在人为操纵、恶性竞争的可能。因此，需要对租金涨幅进行合理调节，以最大程度满足大城市新市民、青年人的住房需求，但不宜实行租金管制，因为从长期来看，租金管制会导致租赁住房供给不足，结果适得其反。租金涨幅合理调节主要集中在两方面：一是对租金上涨过快采取必要调控措施；二是对控制房源、哄抬价格等行为严厉打击。要实现这两个目标需要建立住房租金监测机制，综合考虑物价、收入等因素，合理确定租金涨幅上限，同时配合出台城市区域租金指导价，规范市场主体行为，合理引导市场预期。此外，还要跟踪监控租赁机构竞争性市场行为，通过全面建立租赁登记备案系统密切监控企业潜在市场垄断行为。

3.支持住房租赁企业专业化、规模化发展。从发达国家发展经验来看，专业化、规模化经营不仅能够倒逼各方提升服务，自发形成合理的租金水平，也能借助规模化经营降低机构运营成本，提高盈利能力。从目前我国住房租赁市场发展现状来看，在低租金收益率环境下促进住房租赁企业专业化、规模化发展首先需要解决低成本用地问题，支持企业利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设租赁住房。其次，要下大力气解决住房租赁企业融资需求，自持型重资产住房租赁企业资本投入高、资本回收期长，长期低成本的资金支持是其可持续经营的核心诉求，未来可以探索发展住房租赁项目预期收益质押贷款融资模式，加快推进住房租赁领域REITs发展，减轻企业项目资金压力。

4.对配合政府租金调控的租赁企业给予定向支持。解决低租金收益率下住房租赁企业可持续经营问题是构建多元主体参与的住房租赁市场的重要一环，企业能够获得合理的利润回报不仅提高了其参与的积极性，而且能够减少利用“长收短付”“高进低出”恶性竞争以及租金贷等多种方式追求经济利益的市场乱象。但在当前低租金收益率叠加控制租金涨幅的背景下，企业经营压力进一步增加，需要获得一定的经营支持和政策优惠。因此，对配合政府租金调控的市场化租赁企业，在税收优惠、金融支持、政策补贴等方面给予支持。税收方面，可借鉴国外的经验做法，在现有增值税、房产税优惠的基础上进一步加大税收减免力度，如德国对住房租赁企业实行2%至2.5%的年税收减免率。金融支持方面，加大资金倾斜力度，适当给予经营贷款利息优惠。政策补贴方面，对企业按照政府指导价出租的住房给予一定额度的建设、运营补贴，同时在既定的监管框架下适当放宽对该类企业租赁资金监管限制。

5.租售同权应尽快出台全国性规范。租售同权制度建设能够部分减少买房和租房之间的权益差距，提升租住意愿，降低购房吸引力，有利于缓解租售比失衡问题，但目前租售同权推进缓慢。租售同权制度建设固然会带来租房群体和房屋持有人两类群体的利益冲突，但不应对潜在冲突保持过度谨慎态度。相反，即使实现租售同权也无法完全消除两类群体之间的福利差异，房屋持有人仍然拥有房屋的完整产权，享有财产所有权带来的经济利益，如抵押、增值等，且房屋持有人对房屋使用具有较大的自主权和长期稳定性，这些都是租房无法带来的。租售同权更多的是消除两类群体在公共福利上的人为优势。因此，出台全国性租售同权规范具备理论基础。从现实层面来看，近年来，各大城市结合本地实际进行了一系列租售同权实践与制度建设，取得了积极成果和实践经验，但各地目前推进进度不一，制度标准存在差异，亟待建立统一的规范来指导全国范围内租售同权制度建设。租售同权全国性规范应以宪法规定的公民基本权利为基础，但也要区别房屋所有权和房屋租赁权在法律层面的根本差异。与此同时，还要明确强制性规范和任意性规范，做到软硬兼施、灵活适度。

此外，从我国的基本国情出发，完全实现真正意义上的租售同权尚不具备现实基础，其中涉及稀缺资源分配的公平性及合理性问题，除了统一的法律规范统筹指导外，还需要借鉴国外经验，探索将社会福利与户籍制度剥离，统筹推进社会福利制度和户籍制度改革，逐步建立起以广泛性社会福利为主，以灵活性社会福利为辅的公共服务和社会保障体系。