段涵

（中南大学法学院，湖南 长沙 410083）

2016年3月4日，习近平总书记首次提出，当前中国的新型政商关系概括起来就是“亲”“清”二字。从文义的角度来理解政商关系，可以将其理解为政府机关与企业等商事主体的关系以及政府官员与企业家的联系；在宏观上理解，政商关系还代表着计划与市场、宏观调控和市场决定的关系。据此，有学者指出，政商关系的本质在于权力与资本的关系。在社会的演变进程中，权力与资本是不可或缺的动力。二者相互联系，密不可分，在缺乏监管和抑制的情形下，越界、腐败等失范行为不可避免。因此，面对如何协调权力与资本的关系，习近平总书记提出的有中国特色的“亲清论”令人耳目一新［1］。

一、历史沿革：对政商关系的再认识

“政”与“商”分别作为官僚和商人而成为特定的社会阶层古已有之。在中国封建历史上，经过汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”，士农工商的社会等级排序成为共识，商人阶层或团体的社会地位走向衰落。在儒学或儒教成为统治思想后，抑商愈加严重。随着古代史的发展，“政商分离”的态势逐渐奠定，官员和商人从属不同的社会团体，所认同的社会文化存在根本差异，政商边界泾渭分明。在我国长期专制集权的政治环境与相应文化氛围的影响下，商人及商人团体在经济上取得成功之后，往往渴求社会地位及身份认同。受迫于此，商人不得不依附于当权者，与官员相勾结，通过献出经济利益以交换社会地位或显赫身份。自吕不韦至胡雪岩，或买官鬻爵或红顶商人，莫不如此；及至近代中国，“资本家”作为商人新的称谓，其社会地位也没有显著提高，突出体现就是资产阶级从未成为中国各社会阶级中的绝对主导力量。与此相反，西方商业发展史与中国形成鲜明对比：经历16世纪的大航海时代后，重商主义逐渐兴起，财富多寡被视为个人、家族乃至国家是否成功、强大的象征；商人的社会地位上升到很高的高度，甚至能决定政治权力的走向，与中世纪时期不可同日而语。得益于商人阶层的形成与西欧社会转型，自由城市以及商人共和国开始出现，欧洲走向强盛。

新中国的建立开创了中华民族历史的新纪元，以三大改造运动的完成为标志的从新民主主义向社会主义的转向重塑了我国的社会阶级与阶级关系。在计划经济时代，由于国家生产力低下、国内尚不安定以及国际生存环境恶劣、共产主义思想的引导和政治斗争的需要等等原因，党和国家决定集中有限的力量进行工业化和国防建设，在全国范围内以公有制取代私有制。商业部门则以统购统销为指导，西方经济学意义上的市场生存空间极为狭小。在计划经济体制下，中国基本不存在当代意义上的政商关系，或者说政商关系表现为统一领导下的联合、同盟关系，双方同质化倾向十分明显。在新中国初期的特定历史背景下，采取计划经济体制的“苏联模式”一方面保证了生产生活秩序的恢复，另一方面巩固了国家对经济命脉的控制和刚刚确立的政治体制。但是随着国内外环境逐渐变化，和平与发展取代了冷战以及意识形态的对抗，计划经济体制由于忽视了市场的作用而削弱了企业的自主性、能动性，造成了企业缺乏积极性，对于我国经济和社会的影响渐渐滑向负面。

及至上世纪70年代，经济的长期不充分发展使得党和国家不得不考虑改变经济体制以解放生产力。以党的十一届三中全会的成功召开为起点，改革开放拉开了序幕。得益于对计划经济体制的突破以及与世界上其他国家贸易往来的开放，我国经济迅速发展，社会生产力大幅提高。伴随着对外开放进一步扩大，“下海”成为热潮，商人、企业家的社会地位上升，身份认同增强，商业协会等商业性组织不断建立，所有权制度和产权制度得到基本确立和保障。民营经济作为多种所有制经济的重要组成部分，其贡献和地位也得到肯定。改革开放的历史作用和意义，自然不必在此赘述，需要重视的是，作出改革开放的历史抉择是党和国家重新考虑和修正市场与政府的关系的结果。有论者归纳指出，在逐步建立中国特色社会主义市场经济的过程中，政商关系是不能回避的重要内容。同时，对市场地位的认知也不断演变，从市场发挥基础性作用到起决定性作用，表述的革新反映的是宏观调控逐渐让位。然而在数十年来的改革开放历程中，受外部环境、政府政策等多方面因素影响，政商关系出现了异化。究其原因，主要是因为人们对政府与市场作用的认识不够深入，对政府的权力和边界界定不清，相应的法律法规不够健全，权力制约监督体系未完善［2］。除开政策、政治原因，文化原因或者说行为的惯性影响亦是深远的。受长期以来专制集权和社会等级文化影响，官商勾结的文化情结仍然坚韧，加之现实中政商基于权力利益而合流的现实土壤依然存在，进一步推动了部分官员与商人间形成不正当关系。

二、当前经济形势与政商关系异化

站在“两个一百年”的历史关口，党和国家领导人多次指出我国正面临着“百年未有之大变局”。就经济形势、经济状况而言，我国经济仍处于重要战略机遇期，挑战和机遇同在，形势复杂多变。具体来说，在国内，我国经济发展环境复杂多变，新冠肺炎疫情的冲击影响还没有完全消除；在国外，贸易保护主义、孤立主义倾向仍未终止，世界经济处于下行阶段。但是，得益于我国优越的社会主义制度、齐备的工业体系和扎实的技术基础、持续释放的改革开放红利、丰富的宏观调控经验和工具等优势，经济稳中向好、长期向好的发展趋势没有也不会改变［3］。

把握当前宏观经济形势，特别需要我们平衡处理好国内与国外的风险和阻碍。一方面，在国内，得益于万众一心的坚定信念与行之有效的防控措施，新冠肺炎疫情很早就被控制，复工复产的准备和相关工作也较早开展。但是我国经济在转入新常态运行的同时，内需不足导致供需不平衡的状况没有根本改善；受疫情影响，地方政府财政收入普遍减少，解决政府债务成为难题。症结在于，突如其来的疫情打乱了正常的经济生活秩序，削减了企业等商业主体及部门的效益以及大部分公民的可支配收入，间接导致了内需的萎缩。内需萎缩的结果是税收减少、经济活力下降，又进一步加重了政府债务和财政压力。另一方面，国际风险更加严峻。其一，新冠肺炎疫情因为各国防控政策或者民众意识观念的失当已渐渐失控，各国不得不再次对出行以及各类经济贸易活动进行限制，经济复苏遥遥无期。其二，国际关系仍趋于紧张，矛盾对立加剧。以中美关系为例，拜登总统上台后并没有释放所谓的积极信号，中美双方在南海以及安克雷奇的“斗法”仍在继续，有学者指出，中美关系已经从战略合作伙伴关系转向战略竞争对手关系。以此观之，国家间的贸易交往减少甚至出现经济制裁，也是有较大的概率发生的。综合以上因素，我们应该审慎考虑当前经济发展面临的困难与挑战，保障经济平稳运行。

如果说“亲”与“清”代表了新型政商关系的基本内涵，那么在实际的政商交往行为中做不到其中任意一者，就是背离了新型政商关系的要求，政商关系就不免发生异化。从我国的经济建设发展历史和当前现实来看，政商关系异化的特征主要是“亲而不清”和“清而不亲”，在权力与资本的角度，它们又与市场失灵和政府失败相联系。总的来说，在新中国成立后开始的政商关系发展历程中，政商关系总体上是合法正当的、有利于经济发展的。在改革开放的历史转折之后，政商关系的内容获得了极大的丰富。在计划经济时代，政商关系单一地体现为政府与公有制企业的关系，及至市场重新开放后，相配套的《公司法》《合伙企业法》等法律规范纷纷出台，政商关系多元化地表现为政府部门与个体工商户、私有企业、国有企业、外资企业等多种所有制主体的关系。

马克思曾经用一句话形容资本的逐利性和资本家的剥削本性：“资本来到世间，从头到尾，每个毛孔都滴着血和肮脏的东西。”因此，在坚持以马列主义为指导而开展的革命与建设进程中，领导人集体对于资本的逐利性和不受控保持了高度警惕，坚定以国家权力为主导，对剥削制度、资本主义生产方式和资产阶级进行了社会主义改造。新中国成立后的很长一段时间，权力和资本的界线非常清晰，两者的关系是一种“清而不亲”的关系。为了“多快好省”地建设共产主义，我国采取的计划经济体制排斥市场作用，突出强调政府权力能够完成对社会资源的计划分配。作为旧社会与旧制度残留的民间商业活动和个体商业组织遭到取缔，资本也失去了生存空间，直至改革开放，才逐渐引进外来资本，恢复市场的正常运转。然而，由于权力寻租没有得到有效控制、配套法律规制体系没有及时建立等等原因，权力和资本的关系从计划经济时代的“清而不亲”转向市场经济时代的“亲而不清”。

党和国家认识到官商一体、官商勾结的极大危害和负面影响，以党的十八大的召开为起点，开始了新一轮反腐倡廉运动，重新保持对腐败零容忍的高压态势。伴随反腐败与深化改革的推进，不良的政商关系、权力与资本关系得到很大程度上的厘清，官商勾结的乱象被有效遏制。但是，高压反腐工作的开展在部分地区和部分行业矫枉过正，走到了另一个极端，背离了出发点。有评论生动地指出，从前和政府部门打交道是“门难进、脸难看、话难听、事难办”，现在是“门好进、脸好看、话好听、事不办”，颇有浪漫主义幽默色彩，令人哭笑不得。此类为官不作为的现象，反映出部分国家机关工作人员缺乏担当和干事精神，视企业及企业家如洪水猛兽，生怕与之交往会殃及自身。由此造成的不良后果是，企业及其他商业组织的合法诉求得不到回应、正当要求得不到落实，中央关于民营经济的推动政策得不到贯彻。政商关系又转向了“清而不亲”。

显而易见，“亲而不清”与“清而不亲”都不是新型政商关系的恰当表现形式。对领导干部而言，与企业家的关系应做到既亲且清。用通俗的话语表达就是：“亲”就是亲密、亲和、亲近、亲情，真诚坦荡地与企业家打交道，与他们肝胆相照地交朋友。而“清”就是清楚、清醒、清明、清白，同企业家建立清楚明白的关系。对企业家而言，“亲”就是积极主动地同各级党政部门沟通情况、交流看法，取得党和政府的理解和支持。而“清”就是洁身自好，清醒清楚地走正道，依法依规做贡献。归纳起来，“亲”“清”二字，使领导干部与企业家双方有规可依、有度可量、定位分明、界限清楚，把政商关系提高到一个新境界［4］。

三、孰之过：政商关系异化的原因

妥善处理政商关系，预防和遏制不良政商关系以及因此引发的行贿、腐化等政治、社会问题，早已成为世界性的难题。正如前文所述，在宏观层面，政商关系反映出权力与资本的互动，而权力和资本的操控者又往往是政府与市场。以1929年与2008年为代表的经济大萧条反映的周期性经济危机，似乎印证出资本主义的固有缺陷就在于资本，只要资本存在，危机就永远不会消除；以此视之，腐败也自然是放开资本管制、开放市场的必然结果。这一观点只看到了表象，并不全面。20世纪中叶，部分学者简单地认为这反映的是资本主义制度要归于灭亡的表现，然而时至今日社会主义制度也仍然没有最终取代资本主义制度，相反，资本主义通过“人民资本主义”等修正手段完成了自我革新。由此看来，处理好政商关系乃至政府与市场、权力与资本的关系，不论在何种社会制度下，不同社会制度的国家相互借鉴都很有必要。从现实经验来看，政府权力对于经济与市场的干预如果能做到平衡、适度，政商关性一般处于良性状态；如果不能做到，则政商关系难以避免地会走向异化。

政府权力对经济和市场干预过度是政商关系异化的一大病症。纵观我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的历史，可以明显发现这一过程并非自发形成，而是由政府主动让权和放松管控所推动的。简政放权、将权力移交给市场必定是一个长期过程，非一朝一夕之事。在今天，经改革开放而建立的社会主义市场经济体制日趋完善。众所周知，公有制经济为主体，多种所有制共同发展是我国经济体制长期坚持的原则；国营经济发挥主导、领导作用也早已是社会共识。当然，社会主义市场经济体制在保障国计民生、实现共同富裕等等方面发挥着无可替代的作用，这是我们必须要肯定的。但是也不能排除在个别部门，少数国有企业利用其优势地位，从事不法活动、获取非法利益的行为。如我国银行业长期凭借行政垄断，不仅获取极高的利润，而且未能在给中小企业提供贷款以及保障储户合法权益等方面发挥积极作用，自身也成为系统性腐败、塌方式腐败的重灾区，没有履行为人民服务的宗旨与义务，多次被党和各级行政部门点名批评，人民群众怨声不断。这反映的是政府权力过大的弊病。政府权力对经济的不当干预又反过来提升了权力的话语权，滋生权力崇拜，为权力寻租和官商勾结提供了可乘之机，交易型政商关系由此产生。在该种不良政商关系中，行政人员掌握发布信息、分配资源的垄断权力，商人出于获利需要而具有很强行贿动机。利益的引诱促使一些官员和行政部门不断扩大对市场的干预以获得更多、更持久的利益，即所谓“权力寻租”——把更多权钱交易的可能性制造出来，从公权力中谋取私利。于是，各种额外的证照、收费、配额、优惠、补贴、减免税、政策性贷款等纷纷介入市场［5］，行政许可和企业的相关申请、审批、评定、检查等等环节成为“权力寻租”的重灾区。

缺乏权力监督、制衡机制是政商关系异化的第二大病症。权力的行使、监督和问责应该构成一个完整的整体，否则权力就容易被滥用，即“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。首先是政府权力相应制约和监督机制不健全不完善。究其原因，一是在于法律法规尚不健全，如我国还未制定统一的行政程序法，现行的听证公开等公民和社会监督政府作为的规定和制度流于形式。二是行政体制和架构存在缺陷。例如检察机关本应对政府执法行为进行监督审查，但在现实中检察机关往往出于种种顾虑，怠于行使监督权力，也间接导致了政府威信下降。其次是政府官员和国家工作人员本身存在认识不到位、素质不够格的问题，主要表现为两种情形。其一，部分领导干部、“一把手”吃拿卡要，寻求不正当利益。党和国家多次指出，领导干部是“关键少数”，应当严于自律，勤于事业，但在现实中，仍有部分党政“一把手”、负责人凭借自身不受监管的权力胡作非为，以人治取代法治。其恶劣影响在于，企业和企业家的正常诉求不能得到回应，只能被迫采取行贿等违法犯罪的手段以争取自身权益，严重削弱了企业的经济效益和政府威信。其二，经历一段时间的高压反腐之后，部分官员如惊弓之鸟，干脆懒政怠政，不敢为、不愿为、不作为。以前的“办事难、办事慢”变成了“饭不吃、礼不收、事不办”。上述“三个不为”已成了构建新型政商关系面临的突出问题［6］。

四、破局：如何建设好新型政商关系

习近平主席用“亲”“清”二字概括了新型政商关系的核心内涵，那么要构建新型政商关系、消除不良政商关系的关键也在“亲”与“清”之中，即政与商的交往既要亲密也要清白。所谓交有法，亲有度，亲与清必须相辅相成。亲，意味着有作为，领导干部坦荡真诚同企业家接触，积极作为、靠前服务。清，意味着守规矩，清清白白、干干净净、老老实实，不能有贪心私心，更不能搞权钱交易。具体而言，要做到以下几点要求。

首先，政商要知法守法，在法律所允许的范围内交往和处理关系。公平与正义是法律的核心价值，为法律所最优先保护。不法、不正当的政商关系侵害了社会公平与正义，自然也与法律条文和法律原则相违背，除却实体法的规范可能被打破，必要和正当的程序也可能遭到无视。实体与程序互为表里，不可或缺；不论是对程序规范还是实体规范的违反和践踏，都是对公平正义的侵害。法的运行，包含立法、执法和司法三个维度。为了构建“亲”“清”的政商关系，在立法层面，应当着手完善现行《公司法》等商事法律，巩固私营企业、合资企业等非公有制经济主体法律地位；同时加强行政法规立法和补充，约束公权主体履职行为，对失职、越权行为严格划定责任和追究责任。市场经济的内核是法治经济，其要求是：一方面对于市场主体宜采用负面清单规制，法无禁止即可为；另一方面行政主体应该严守底线，法无授权不可为。经济、市场管理相关法律的立法工作要向服务化转变，以服务广大企业、促进社会主义经济建设为宗旨。在执法层面，执法部门应做到行使职权与履行职责相统一，既要严格执法，打击商业贿赂、不正常政商交往等违法违纪行为，又要提升服务水平、端正服务态度。对于执法者的监督，要重点关注监督办法和实施细则能否落在实处，这关系到监督机制能否切实发挥作用。除此之外，还应推动民营企业和政府部门交流平台的建设，如在广东等地试点的“早餐会”形式。总之，要让权力在阳光下运行，建立政商之间公开、规范、透明的交流平台，形成协同联动、多管齐下、社会推动、企业自律相结合的民营企业监督体系。在司法层面，检察和法院系统应严格依法、公平公正办案，不应因为民营企业和公有制企业所有制的不同而区别对待，如此有利于形成多种所有制企业公平竞争的市场环境。

其次，就企业而言，应加强学习、诚信守法，增强责任意识、恪守契约精神，公平参与竞争、坚守原则底线。时代已发生变化，“红顶商人”的模式已经作古，但部分企业家非但不引以为戒，反而热衷于“走捷径”，和政府官员建立不正常、非理性的私人关系，其目的在于分享体制内的部分政治权力资源，企图“办事”顺畅、预知各种经济及政策信息、获得特殊的政策优惠等，达到降低企业经营成本和风险，从中不当得利的目的，进而取得不正当的优势竞争地位［7］。更有甚者，个别企业家超越了单个企业与单一政府官员的点对点联系，在一定领域或地域范围内建立起政商联盟，企业通过聘用兼职、隐秘参股以及退休后期权等等方式让一些领导干部为其站台，结成稳固的既得利益群体，从事非法利益输送。这样的行为不仅涉嫌违法犯罪，更破坏了正常的经济秩序，阻碍经济良性发展。企业家更应该将提高企业核心竞争力、通过科技管理创新提高利润作为优先事项加以考虑，而非“走捷径”甚至走邪路。

最后，就政府部门及其工作人员而言，应该在用好权力的同时履行好义务，是谓“有所为而有所不为”。这包含以下几点要求：第一，推动服务型政府的建设。为人民服务是我国政府的宗旨，在新时代下更应重新确立政府的服务者角色和政府工作人员的人民公仆定位。保障经济平稳运行是政府工作的重点，而企业代表了经济的活力。各级政府和工作人员应该将自己定位为服务者的角色，减少公权力对企业经营活动的直接干预。第二，推动政府行政权力限权制度的完善。当前我国政府仍然是“大政府”，政府权力巨大，在政商关系、权力与资本的关系上表现为政府对市场的干预过多，权力寻租空间大。只有合理妥善地规制政府权力，限定行政权的作用范围，才能有效保证市场主体的活力，提高政府在公益事业、基础建设方面的行政效率。而限制政府权力，一是要科学立法、民主立法，保证“权自法出”，尽快制定和完善相关行政法律法规立法和修法工作。二是要保障政府决策的科学民主、合理合法，坚持民主集中制和责任人负责制的原则。三是要抓住领导干部这一“关键少数”，纠正其错误观念，提高其法治素养。在领导干部与企业家的关系中，因为政府往往控制相应的资源和政策，领导干部一般掌握主动权，其决策或意愿直接影响政商关系的走向。因此，领导干部要发挥良性主导作用，遵守党纪国法，坚守底线，决不能随意发号施令。在此之上，坚持为人民服务的理想信念、杜绝乱作为与不作为，应作为领导干部的基本操守。