鲍 磊

(江苏省社会科学院 社会学研究所，南京 210004)

一、问题与进路

社区是党委和政府联系群众、服务群众的神经末梢，是国家治理体系的基本单元，是国家贯彻政策措施、提供公共服务和实现社会改革的“最后一环节”，也是城市治理的“最后一公里”。党和国家主要领导人在不同场合针对社区的讲话以及相关政策文件所作强调，充分体现出社区治理的重要性，亦彰显了国家权力介入社区治理的必要性和强烈意愿。国家权力不断向基层社会渗透，被认为是治理结构变迁过程中最稳固、最清晰的常量[1]。这种基调传导到各级政府及其相关组成部门，也必然影响着后者政策注意力的转向或分配。

就城市社区而言，从1949年到改革开放之前，国家权力通过嵌入基层社区，逐步建立了以单位制为主街居制为辅的管理体制[2]，社区成为高度政治化的空间。改革开放之后，面对经济社会全面而急剧的变迁，单位制趋向解体，自上而下、等级权威的管制模式难以适应复杂社会的多元化需要。由于不再掌控从规划到执行全部政策过程，政府开始考虑吸纳民众进入社区治理，并引导和鼓励社会组织参与其中[3]。到20世纪末，社区制成为中国基层治理的主导模式。尽管《宪法》进一步确认“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，但在实际运作过程中社区居委会仍然被视为国家政权的末梢环节，成为城市基层的“准行政化组织”，扮演着国家代理人的“准政府”角色。事实上，中国基层社会自治的发育很大程度上是国家干预和制度安排的产物，其中自然浸透着国家权力运作的身影。

对于国家权力在基层社区的介入，以往的考察大都秉持一种总体性逻辑，以国家权力或以政府的视角去加以审视，“忽视或者遮蔽了部门作为能动行动单位的功能”[4]。由于社会事务日趋复杂，有了分工的需要，客观上推动了政府设置不同的部门，作为一种总体性权力的国家权力必然被分解到不同的部门，并经由这些部门的运作予以体现。有研究者分析了国家权力向社区渗透的四种策略：一是理念渗透，将诸如上下级关系之类的“理念情景”植入人们的认知结构之中；二是组织渗透，通过基层代理组织(社区党组织、居委会、工作站、服务站)实现；三是程序渗透，藉由事项处理过程中的程序设计和安排而实现；四是服务渗透或功能渗透，将意图嵌入服务过程一并传递给基层社会[5][6]，但国家对基层社会的介入在很多情况下并不是以整体推进的方式进行的，这些策略依然主要借力相关部门来实现。中国的社区治理表现为一种自上而下的制度化推动形式，政府及其相关部门是影响社区各类决策最重要的主体。处于非均衡权力格局中的政府部门，一方面要响应党和国家的要求，体现出某种程度上的一致性，另一方面由于职责不同，这些部门也必然有着其自身的利益与诉求，在制定政策时会存在追求部门利益最大化的倾向。我们在后文也将分析这一情况，正是这种部门政治进一步压缩了社区的自治空间，使得其行政倾向更为明显。

那么，部门如何将权力伸张到基层社区呢？经由条线下发文件可以说是其中最主要的路径。“文件治国”或“文件政治”被视为中国政治体系的一种独特运行模式，是国家治理的一种基本表征[7][8]。文件——更确切地说是公文——是“党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具”。本文所考察的部门对应党政机关，依据《党政机关办公用房管理办法》(2017)，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。借助“北大法宝”数据库和“国务院政策文件库”，(1)来源于中华人民共和国中央人民政府网站www.gov.cn。经过筛选和确定，共搜集到1981年以来中央及各党政机关下发的关于城市社区的专门文件478项。从发布文件机构看，除全国人民代表大会(常委会)制定实施的法律文件外，涉及中共中央(办公厅)、国务院(办公厅)及党政机关所涵盖的范围。

二、部门下发涉社区文件的历史考察

1981年，民政部下发《关于城市居民委员会的工作由民政部归口管理的通知》。总体上看，从20世纪80年代中期到90年代中期，民政部代行国家职责主导社区发展建设，理所当然是最早也是最多下发涉及社区文件的部门。从统计数据来看，涉及民政部的文件共有178项，占到发文量的近四成，其牵头发文127项、单独发文81项。1995年之前的19项文件，有17项由民政部单独下发。1997年之后，发文的部门逐渐增多，2005年达到最高峰，为38项，其后虽有下滑，但大体保持年均20项之上，2020年一度达到31项。在478项文件中，全国人民代表大会(常委会)、中共中央(办公厅)、国务院(办公厅)单独或联合印发文件共15项。

从表面上看，这些文件不具有部门色彩，代表的是国家意志，可以称其为“中央文件”，但从文件的起草和内容看，仍极富部门色彩。《城市居民委员会组织法》(1989年发布、2018年修订)和《社区矫正法》(2019年发布)分别由民政部和司法部负责起草。2006年国务院(办公厅)下发的《关于加强和改进社区服务工作的意见》中便提到“民政部门牵头，有关部门配合”。《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》中明确“国务院成立由负责卫生工作的国务院副总理任组长的城市社区卫生工作领导小组”，但在提到有关部门职责时，“卫生部门”最先被提及，负责事务也最多。2011年国务院办公厅印发《社区服务体系建设规划(2011—2015年)》，虽未明确提到民政部的职责，但其中提到的建立“部际联席会议制度”则在后续民政部的请示中看出其主导地位。《城乡社区服务体系建设规划(2016—2020年)》是由民政部牵头、部际联席会议成员单位参与联合印发的。而如下文件则明显属于部门诉求上升为国家意志：1987年国务院同意民政部《关于加强街道居民委员会工作的报告》，2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，2004年中共中央办公厅转发中组部《关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》。

根据《国务院工作规则》(2005年修订)，“涉及两个以上部门职权范围的事项，应由国务院制定行政法规、发布决定和命令，或由有关部门联合制定规章或其他规范性文件”；“部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文”。单独发文表明事项由单个部门就可以胜任，联合发文则表明事项涉及两个及以上部门职权范围。除前文提到的15项文件，余下463项文件中，部门单独发文300项，占比约为65.3%；联合发文163项，占比约为34.7%，且联合发文呈逐年增多趋势。对于牵头部门来说，联合发文能在后续事务上获得其他联合发文部门的支持，也使得介入理由更显充分。从被联合发文的部门看，同样可以增加部门在日后事务决策上的发言权和政策执行时的参与度。可以看到，除民政部外，国家卫生和健康委员会(含原卫生部和卫生计划生育委员会)、财政部、人力资源和社会保障部(含原劳动部和原人事部)、国家发展和改革委员会(含原国家发展计划委员会)都是发文较多的部门。(2)需要指出，不少文件是以部门下设机构(如办公厅、司、局)或部门主管社会组织名义印发的，这里不作细分，因为它们代表的是部门利益，且从社区角度看，这些文件所具有的效力与部门所发文件一样。财政部涉及资金的投入与分配，自然成为部门“借力”的对象，被称为“小政府”的发展和改革委员会涉及项目的审批与规划的制定，卫生和健康委员会、人力资源和社会保障部的业务也较多涉及社区。

依据《党政机关公文处理工作条例》(2012)，这些文件以通知最多，共272项，占68.2%；其次分别为：意见64项(16.0%)，决定25项(6.3%)，公告16项，批复11项，命令或令2项，通报4项，函3项，通告2项。但此分类不足以反映文件的实质内容，因此我们将其分为四大类进行分析。

一是规范类(148项，占31.0%)。这类文件具有强制力和约束力，规定社区必须做什么或不能做什么，主要包括法律(如《社区矫正法》)、行政法规(如《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》)、部门规章(如《城市社区档案管理办法》)共11项内容。

二是指导类(164项，占34.3%)。这类文件不具有强制力，主要是指导社区侧重发展什么以及如何进行发展。从民政部1989年提出“社区服务(业)”开始，各部委印发有关社区的文件内容涵盖多个方面，如“社区体育”“社区就业”“社区卫生”“社区残疾人工作”“社区警务”“社区矫正”“社区教育”“社区社会工作”“社区档案工作”“(残疾人)社区康复”“社区商业”“社区应急”“社区养老服务”“社区消费”等称号。

三是创建类(97项，占20.3%)。如果说指导类文件是面向所有社区的要求，那么创建类文件则属于可选项，主要面向那些在某些方面基础较好的社区开展先进或示范评选。比如社区就业，只有那些符合一定要求的社区才称得上“充分就业示范社区”。这类文件通常以标签化的方式提出富有部门色彩的类型概念。体育运动委员会在1997年最早提出了全国城市“体育先进社区”评定办法，之后各部委还陆续提出了“文明社区”“商业示范社区”“(综合)减灾社区”“和谐社区”“安全社区”“智慧社区”“数字社区”“绿色社区”“低碳社区”“全国民主法治社区”等。

四是服务类(69项，占14.4%)。这类文件指的重点是把部门相关公共服务送进社区。近年来部门以提供服务的方式进入社区，相关名目繁多且层出不穷。部门结合自身实际，“送进”社区的服务包括科教、文体、法律、卫生、电影、金融知识/服务、残疾预防、中医中药、消费品质量安全、消防安全、电子商务等许多内容。藉由公共服务的提供实现对社区的渗透，是部门最常使用的策略，最有助于实现部门管理意图、提升其合法性，部门在此过程中也会融入自身的理念和办事的流程。

对于完成设定的事项而言，文件中最常见的要求之一是对于活动空间或场地的要求，体现为“(加强)阵地建设”“设立社区服务站(点)”之类的表述。如国家计划生育委员会、民政部发布的《关于加强城市社区人口与计划生育工作改革的意见》(2001)提到要加强社区计划生育网络建设、阵地设施建设和各项基础工作，把人口与计划生育工作纳入社区管理和服务体系。住房和城乡建设部等部门下发的《关于绿色社区创建行动方案》(2020)则要求社区有固定宣传场所和设施，能定期发布创建信息。这些“阵地”往往以醒目的方式在社区挂牌，如社区警务室、社区卫生服务中心、社区图书室等。

组织渗透是部门介入社区的常见策略。社区党组织、社区居委会是社区的标配，但部门会要求增设属于本系统或与自身业务相关的机构。如民政部(2000)要求建立社区残疾人组织“社区残疾人协会”，国家计划生育委员会(2001)要求在社区居民委员会下设“计划生育工作委员会”等。但由于社区自治性质的定位，不可能每个部门都在社区设立相应的组织从而建立垂直的条线系统，因此，除了正式的组织外，各部门还会充分利用老年人协会、残疾人协会、红白理事会、志愿者协会、文体协会、科普协会、平安类组织等服务性、公益性、互助性社区社会组织。正是考虑到社会组织在社区治理中的重要性，民政部于2017年印发实施《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，提出要在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。

在社区设置自己的人员是部门最为强烈的动机，因为有了本系统的人员就有了“抓手”。组织建设说到底最后还是要依靠人，后者一方面能够贯彻其意图，另一方面也能够将最基层的情况反馈回来。但人员设置同样受到制约，因为1989年制订和2018年修订的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》都明确规定“居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成。”因此，各部委便倾向采取一些变通的办法。如司法部《关于进一步做好社区律师公证法律服务工作的通知》(2002)提出推动律师或公证员定向负责一个社区，以机动的方式把本部门的工作人员送入社区。部门也会通过购买服务的方式，把部分事项委托给社会组织等第三方来完成。

当然，绝大部分涉及社区的工作主要还是依靠社区工作者来完成。不少文件都提到社区在特定事务上应当承担或配合做好哪方面工作。如《关于加强社区残疾人工作的意见》(2000)提出由社区居民委员会成员担任社区残疾人协会主席，《关于加强城市社区人口与计划生育工作改革的意见》(2001)则明确要求居民委员会成员兼任计划生育委员。一些部门文件虽未有人员设置要求，但会强调社区(居委会)的职责或者说应当发挥的作用。如民政部等部门《关于加强社区残疾人工作的意见》(2000)，就要求“社区安全保卫工作要对残疾状况较重、经常留在家中的残疾人定期走访，消除不安全因素；对重性精神病患者要做好监护工作，降低肇事率”。依靠第三方社会组织或者要求社区出面加强组织建设也是一个选项。如地震局(2015)提出社区应整合社区内各方面资源，组建由社区领导、社区管理部门、驻社区有关单位、物业管理人员等组成的地震安全社区建设领导小组。从后文可以看出，应对层层布置下来的任务成为社区负担加重的原因之一，在此之前，我们先结合文件内容分析部门介入社区的依据。

三、部门介入社区的动机与行文依据

国务院各部委作为行政主体，依法独立履行职责和承担任务分工，大都具有立法建议权或制定行政规章的授权。对于部门分工，最为理想的情况是，一种事项由单独一个部门负责，但在实际执行过程中各部委之间的职责存在很多的交叉和重叠，并不容易彻底厘清。但这种部门设置与专业化过程带来的是从中央到地方自成体系的条条管理格局，这些垂直部门与地方政府之间形成所谓的“条块关系”。在“条块关系”格局下，“块”上的整体观念往往被忽视，而部门中心主义则得以强化。部门分工意味着权力与资源的分配。由于制度安排和职能分工，在权力分配格局中，政府各部门之间的权力与影响力并不是对等的，确切地说，是实质上处于不对等状态或者说非均衡状态。但这并不代表每个政府部门或者部门负责人安心于现有的权力分配，他们会本着部门利益扩张的意图，利用现有的制度和政策空间进行合法或软性的权力伸张。尤其是在资源分配上，除了常规性或者说预算内的资金，部门在年度预算之外也会通过项目制的方式争取额外资金。这就需要部门在常规工作之外举办具有影响力的重大项目或者向职责以外拓展业务领域。此外，官员的晋升也需要实际业绩来体现，所谓有为才能有位。这也成为部门介入社区的一大动因。

2006年党的十六届六中全会明确提出建设服务型政府，并要求“全面开展城市社区建设”，部门在业务上也因此开始注重向社区居民提供公共服务。尤其是党的十八大之后，中央高度重视社区服务，习近平总书记在多个场合关于社区(工作)的讲话及其对坚持为民服务宗旨的强调，更是引导部门将目光聚焦到社区，结合职责谋划社区事务。

就社区来讲，在1978年以前，城市居民委员会的工作由内务部管理。从1978年开始，成立之初的民政部便负有“归口管理城市居民委员会工作”“加强基层政权建设”等责任，之后“社区建设”也一直由民政部管理。1981年民政部在系统内印发文件，明确城市居民委员会的工作由民政部门归口管理，并提到1980年1月重新公布1954年《城市居民委员会组织条例》时，中央有关领导同志指示城市居民委员会的工作统一由民政部管理，该方案沿用至今。因此，民政部发文最多便显得顺理成章。但这只是明确居委会的工作(重点是选举事项)，而非整个社区的工作。社区虽小但涉及各个方面的事务，如拆除违章、精细化治理、创建文明城市等，是以一定地域空间为载体的综合性治理单元，社区事务并不是单个垂直管理部门所能完成的。这也给民政系统之外的部门留下了介入的空间，社区自然成为各部门竞争的重要领域。

纵然有以上理由，部门文件的制定也并非想当然的行为，而是需要一定的依据。1954年《宪法》第五十一条规定：“各部部长和各委员会主任在本部门的权限内，根据法律、法令和国务院的决议、命令，可以发布命令和指示。”1982年《宪法》第九十条重申了相关规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”相比较而言，1982年《宪法》最主要的变化是将个人职权转变成为部门的职权，依据更为明确，发布的内容也增加了“规章”。此后的历次《宪法》修正，都沿用了该表述。依据《宪法》，2000年国务院下发《国家行政机关公文处理办法》明确要求文件制定应“符合国家的法律、法规及其他有关规定”，并要“情况属实、观点明确”。2012年《党政机关公文处理工作条例》对此作了进一步完善，要求符合“党的理论路线方针政策和国家法律法规，完整准确体现发文机关意图，并同现行有关公文相衔接”，同时“要求一切从实际出发，分析问题实事求是，所提政策措施和办法切实可行”。但从各部门发布的针对社区的文件看，并不是完全遵循这样的规定。

文件制定的依据一般在题头部分进行交代。题头部分的基本结构及内容包括：背景、对于事项(或概念)的必要界定、发展基础、直接依据、目的或意义。背景和发展基础也可视为文件制定的依据，我们这里更关注直接依据，将文件大体分为以下四类。

一是依据成文的法律、法规或综合性的政策性文件。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于印发〈中华人民共和国社区矫正法实施办法〉的通知》，主要依据的是《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国社区矫正法》等有关法律规定。国家档案局、民政部联合下发的《城市社区档案管理办法》(2015)是根据《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和国家有关规定制定的。发展和改革委员会《关于开展低碳社区试点工作的通知》主要依据的是《国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》的有关工作部署。

二是依据重要会议精神。一般是党的中央全会、中央经济工作会议及其他重要会议。劳动和社会保障部《关于推动社区就业工作的若干意见》(2011)，是为贯彻落实党中央、国务院关于积极扩大就业和推进社区建设的要求。司法部等部门《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》(2014)的制定，是为了认真贯彻党的十八届三中、四中全会关于健全社区矫正制度的要求。

三是依据主要领导人讲话或指示精神。如国家民族事务委员会等部门《关于开展全国双语和谐乡村(社区)示范点建设工作的指导意见》(2017)，就是为深入贯彻落实习近平总书记在中央民族工作会议上关于以语言相通促进各民族沟通、理解、认同的重要指示精神。民政部《关于学习贯彻习近平总书记重要回信精神 进一步做好社区疫情防控工作的通知》(2020)的制定，是为有力推进各级民政部门深入学习贯彻习近平总书记重要回信精神，进一步抓细抓实社区防控工作，文件中提到：“新冠肺炎疫情发生以来，习近平总书记对做好社区疫情防控工作、关心关爱疫情防控一线城乡社区工作者作出一系列重要指示。2020年4月8日，习近平总书记给武汉东湖新城社区全体社区工作者回信，再次作出重要指示。”

四是依据当前形势的需要。如商务部《关于加快我国社区商业发展的指导意见》(2005)，该部门认为加快发展社区商业，是满足居民消费，改变城市面貌，扩大劳动就业，提升城市商业现代化和综合竞争力的迫切要求，也是构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的迫切要求。在紧急事态之下，相关部门可能依据“事急从权”的原则制定并下发文件。紧急状态具有突发性、不确定性、后果严重性等特性，容易引起高层领导和社会的高度关注，所形成的政治气氛会敦促相关部门单独或联合其他部门协同寻求解决方案[9]。典型情形便是2003年的“非典型肺炎疫情”和2020年的“新冠肺炎疫情”。如卫生部《关于加强非典型肺炎社区防治工作的紧急通知》(2003)：“非典型肺炎防治工作是当前卫生工作的重中之重，是各级卫生机构的重要责任，为发挥城乡基层医疗卫生机构在非典型肺炎预防控制方面的优势和积极作用，提出以下意见。”

当然，这些文件的制定通常都会寻找多种依据。如住房和城乡建设部等部门印发的《绿色社区创建行动方案》(2020)，依据便包括：习近平生态文明思想，党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，《绿色生活创建行动总体方案》。所有文件大都会着力强调本文件制定的必要性、紧迫性以及可行性。因此，单从文件本身看，其制订似乎都合理合法合规。但由于部门权力扩张的冲动，会存在着过度介入的情形，甚至存在超出职责以外行文以及不合法、不合规之处，进而给社区带来沉重的负担。

四、文件废止与部门权力的回撤

“上面千条线，下面一根针”，这句俗语形象地描绘了社区居委会将上级政府部门各种决策、任务传达、落实到辖区内居民的情形，也常常被用来表明社区居委会工作负担之沉重。近年来，治理事务的日益增加推动更多的人、财、物等资源向社区下沉，街道办事处作为行政链条中的最低层级，面对实际运作中事务的下沉和责任的下沉，便会将大量的任务(如公共服务、公共管理和公共安全)分包或直接转交给各社区居委会。这意味着一种科层力量将直接作用于社区治理系统，社区也由此成为条块体系中的重要环节。有些部门文件所设定的任务虽然是布置给城市的(如设区市政府和县级政府)，如卫生部等部门印发的《创建全国社区卫生服务示范区活动实施方案》(2003)创建活动主要以市辖区为单位和少数县级城市，但在上行下效和层层下沉之后任务最后依然会落到社区层面，因为创建最终还是要依靠社区。此外，有不少文件涉及创建示范社区或先进社区，针对的似乎并非所有社区，但地方政府及相应的主管部门依然会千方百计创造条件争取，因为对下级政府或条线下级而言，获得这些称号很大程度上意味着资源的获得，而且在系统内做出成绩也容易得到块层面(地方政府)主官的认可。

对于社区而言，上级政府部门颁布新法规、实施新政策、增加新部门等举动，往往意味着又有新的事务或新的职能延伸到社区。条线化的权力下沉要求社区居委会工作者能够进行专门的对接，而社区居委会工作人员数量往往偏少，使得每位工作人员需要面对如综治、消防、民政、残联、卫生、市容、宣传文广等大量条线，加之与既有的业委会、物业对接协调工作，导致居委会成员面临着多头任务。这种专业分工实质上是条线任务的分工而非社区治理事务的分工。作为一种组织化的力量，社区居委会的整体性被分散化的任务分工所消解。

社区对减负的要求表明了众多部门介入对于社区所产生的切实影响，社区忙于应对各条线、各“块”布置的任务，无暇顾及社区内部事务，而这显然与社区的法理定位不符。早在2000年前后，为社区“减负”“松绑”的呼声便不曾间断甚至越来越高。作为社区居委会的主管部门，民政部较早地介入到此项议题，其主管的《社区》杂志与《中国社会报》从2003年开始陆续报道各地在社区减负中所采取的措施和探索的经验。但直到2014年，民政部领导才提到社区治理角色错位和承担过多行政事务的问题。《人民日报》关于广西南宁某社区“挂了27块牌子”和江西南昌某社区“承担387项工作”的报道，则引起更为广泛的关注。面对来自社区及社会各界的呼吁，中央有关领导通过一些场合发表讲话提出为包括社区在内的基层减负，中共中央、国务院(及其办公厅)通过印发政策文件加以规范。

2014年，中共中央组织部、党的群众路线教育实践活动领导小组联合下发《关于在第二批党的群众路线教育实践活动中进一步加强基层党组织建设的通知》，提到要“全面清理上级机关和有关方面在社区等基层组织设立的临时工作机构、加挂的牌子，该整合的整合，该摘牌的摘牌。集中规范委托基层代办事项和面向基层开展的各类检查、考核、评比、达标活动，该取消的取消，该叫停的叫停，大力压缩面向基层的各类会议、台账、材料、报表，切实为基层减负减压，确保基层有时间、有精力为群众服务。”同年，全国社区建设部际联席会议制度建立，由民政部牵头，中央组织部等13个部门和单位组成，目的是加强对全国社区建设工作的组织领导，强化部门间的协调配合，切实做好社区建设工作。在某种程度上，社区联席会议制度也是对部门下沉业务及其背后权力无序伸张的一种限制。

2015年，民政部、中央组织部印发《关于进一步开展社区减负工作的通知》，再次提到“社区减负工作远未到位”，表现为“行政事务多、检查评比多、会议台账多、不合理证明多等问题仍然非常突出，社区干部不堪重负，居民群众反映强烈”。为此，该通知提出一系列举措，包括依法确定社区工作事项、规范社区考核评比，清理社区工作机构和牌子，精简社区会议和台账等方面的措施，并强调要在党委、政府统一领导下，民政、组织部门牵头协调，有关部门参与，共同落实，并对省级、地市级、县级民政部、组织部门、县乡党委书记提出了要求，甚至提到中央组织部、民政部会同有关部门进行联合督察。

可以看到从国家政策层面对社区减负是不断加码的。2019年，习近平专门作出重要批示，强调该年要解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负。“很多形式主义问题，占用基层干部大量时间，耗费大量精力，这种状况必须改变！”由此2019年也被定为“基层减负年”。同年，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》。随后的4月1日中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制举行第一次会议，成为党的历史上第一次为克服形式主义、官僚主义问题而成立的专项工作机制。

由于高层的重视，社区减负确实取得了某些成效。部门下发文件的情况得到了一定的规范与遏制，尤其是在2015年以后，有些部门开始主动废止相关文件。部门文件的废止也意味着其所负载的政策执行的废止，某种程度上也意味着部门此项权力的终止与回撤。政策具有一定的生命周期，简单地讲，从政策制定到执行再到终结是一个完整的政策过程，政策终结也意味着文件生命周期的结束，主要体现便是文件的废止。但相关部门对于从社区撤出依然表现出不情愿的姿态。可以看到，在全部478项文件中，全文废止37项，部分条款废止2项。很多情况下，文件废止后随之而来的往往是修改后的文件，废止文件中有9项是因为被新文件取代而失效。

中央纪委监察部直管《中国纪检监察》2020年第22期刊文中就直指该问题，认为督查检查考核过多过滥问题虽得到强力遏制，但“产生问题土壤并未完全铲除，新老问题相伴而生、表现形式由明转暗、实际数量不减反增等在一些地方不同程度存在”[10]。尤其是在紧急事态之下，社区减负的问题便会被搁置一旁。2020年各部门共印发30项关于社区的政策文件。而国务院领导下的应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制在《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》(2020)中，同样提出了社区五个方面的任务，包括：建立防控工作组织体系、建设专兼职结合的工作队伍；以社区为网格，加强人员健康监测，排摸人员往来情况；配合做好确诊病例和疑似病例的密切接触者的规范管理；加强环境卫生整治力度和治理措施落实；传染病防控知识宣传。在举国上下全力抗疫的局势下，部门在社区并没有切实的抓手，任务便只能下达给社区工作者来做。

除了主动废止外，也存在少数被动废止文件的情况，尽管也是以部门名义作出的。例如，按照中央巡视组对该局的反馈意见，国家安全监督总局于2016年对有关“安全社区”评审方面的文件进行了全面清理，决定废止《关于调整安全社区综合审定委员会组成人员的通知》和《关于成立安全社区建设工作领导小组暨综合审定委员会的通知》，同时明确其他以国家安全监管总局等名义印发的文件中关于安全社区评审的内容和要求均不再执行。针对私自开展“安全社区”评审的问题，停止了违规评奖工作，对系统内评比达标表彰活动进行全面清理，没有政策依据的一律取消。该局主管的中国职业安全健康协会，废止涉及安全社区评定文件达19项，其违规开展评审收取费用等问题也得到了严肃处理。这意味着该部门在社区工作的(暂时)退出，也从另一层面表明了最初文件制订的依据也可能存在不尽合理的情况。

五、小结与展望

在中央高度重视社区工作的精神指引下，各部门结合自身职责，针对社区制定规范，提出指导性意见，进行先进评选，提供公共服务。也正是透过部门的积极介入，实现了国家权力在基层的运作。社区作为一个空间或场域，对其治理并非是单个部门的职责，因此不同部门便有了介入的依据。从部门的角度看，也需要依靠社区组织协助其完成法定职责及由此而来的各项任务，但对于权力和资源分配的争夺也是部门作为的动机所在。因此，每项文件的下发都有着看似合理的依据，但不可否认的是其中不少存在实质上越出职责甚至于法规不合的情况。

面对众多部门单独或联合印发的文件，本该专注于内部事务的社区工作者承担了大量条块分配下来的任务。“社区居委会已经成为基层政府行政事务的执行者与落实者，而非社区居民服务的提供者。”[11]任务的增多逐渐超出社区处置能力而产生社区负担。在此过程中常常存在一个怪象：中央层面提出为基层减负，但各部委在不停地向下布置任务，并在层层下达后转到社区。从上往下看，社区负担之所以过重似乎都是下级政府的原因，尤其是作为派出机构的街道因为直接面对社区而往往被视为社区负担的制造者，由此各方所给出的政策也是试图对下级政府及其派出机构的行为进行规范或约束。但往深处说，社区负担之产生乃发端于中央党政机关各部门，并且在文件转发过程中会存在上行下效和层层加码的现象。据此，笔者认为社区减负的应有之道是消除部门对于社区的过多介入，或者说限制部门权力的过度行使，依靠增加社区工作人员、减少台账之类的措施并不能从根本上解决问题。事实上，若公权力部门无法扮演合适角色，社区治理本身也会存在失灵风险，因为过多行政规范及要求乃至于资源的投入，都可能干扰到社区组织的自主性，使其逐渐丧失有别于行政体系之优势[12]。

而这种限制根本上还是要靠制度的完善，尤其是对法律中容易造成居委会角色混乱或在实际工作中难以执行的条文加以修改。《城市居民委员会组织法》在确定社区居委会的性质时，都提出不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助，居民委员会协助前者开展工作，具体条款中也规定了居民委员会的任务，但看似很明确实际上却比较含糊。因此，应由法律法规来明确和细化街道与社区的事权划分，建立科学、规范、简洁的社区工作职责目录，对照法律法规规定的社区职责任务，明确社区权责事项清单，严格落实社区事务准入机制，从而将社区居委会行政性负担尽可能从源头上遏制。在此方面，深圳大鹏新区的做法值得借鉴，该地将社区权责事项明确为24大项62小项，涵盖基层党建、信息采集、计生、维稳、安全、民政等领域，按照负责类(6大项14小项)、告知类(3大项6小项)、协助类(15大项42小项)3个类别整合编制社区权责事项清单，确保了社区权力清晰、责任明确、权责对等[13]。

行文至此，笔者认为仍然有必要返回到社区的定位。普遍的观点认为，尽管法律有明确规定，但中国并不存在纯粹西方意义上自发产生的社区组织，后者在与国家(政府)“较量”中尽力争取和维护民众的利益。在中国，社区与政府更多是利益一致的上下级关系，社区完成由条线派发而来的任务，协助政府治理好本社区。短期来看，社区这种“官民二重性”状况并不会轻易转变。仅就社区运行所需要的资金来看，离开政府的支持社区难以实现其自身的发展目标。随着各条线纵向资源下沉及各类运动式治理任务的专项支持，社区居委会需要依靠竞争来获得专项或条线资源，这种竞争的后果导致居委会有时会更加主动地承担各项治理事务[14]。(3)当然，社区也并不只是完全处于被动的地位，尤其是法律所赋予其的“自治性”地位给其带来权宜性空间，在单一任务难以完成和多重任务叠加的情形下，社区选择性应付在所难免，那些容易完成和能够带来资源的任务便会成为首选。有学者提出，政府与社区之间应采取一种较为合宜的策略，类似于“合作主义”，即社区与政府合作，共同推动基层社会和城市的治理[15]。以此为契机，推动社区治理的发展，正是社区建设部际联席会议制度建立初衷之一，即“推进基层行政管理和基层群众自治的有机结合”，或可称之为“善治”(good governance)。当然，部际联席会议制度作为一项好的工作机制，要真正发挥其实际功能，对于部门下发涉及社区的文件，联席会议应从总体上审查其必要性，考察其下放工作任务及设置考核项目是否合理。