文/韩艳丽

一、引言

以往“公共利益”仿佛是一个“无所不包”的模糊概念，一些可以间接搭上关系的开发项目也会冠上“公共利益”的名头进行土地征收。新修订的《土地管理法》首次以列举、概括的方式界定了属于公共利益土地征收的六种情形，主要涉及军事外交、国防安全、社会大众生态文明建设，其中第五种情形规定一定前提条件下经批准的成片开发建设需要用地的，可以依法进行土地征收。而后为了明确“成片开发”的内涵、程序等事项，自然资源部经反复论证后出台了《土地征收成片开发标准（试行）》。

土地成片开发方案的编制可以委托第三方进行，其作为新型业务应运而生，在当前传统估价业务竞争日益“白热化”的状况下，成为咨询业务“弯道超车”的着力点。

二、立法背景及制定过程

在成片开发标准制定的过程中，自然资源部曾面向全社会公开征集意见，普遍听取了地方政府、开发区管委会以及各方专家的建议，并在多地展开实地调研，以保证土地成片开发标准的科学性、规范性、合理性,从而实现标准的简明性及可操作性。

征集过程中，针对土地征收“成片开发”引起了激烈的争论，双方各执己见。一种意见认为“公共利益”过于宽泛，有些间接服务于公共利益的“圈地”项目也要“搭顺风车”，对“成片开发”征地应严格限制；另一种意见则认为，经济发展压力巨大，需要为产业用地寻找出路，不宜设置太多条件。经过反复调研、多方论证完善，才形成了本次试行标准。

图1 建设用地获取途径的变化

制定土地征收成片开发标准的目的在于通过规范化、合理化的审定机制，给予农民更大的选择权，从而达到节约集约用地、可持续发展的目标。

图2 土地征收成片开发标准的制定精神

三、上海土地征收成片开发方案编制的要点

为了进一步落实自然资源部对土地征收成片开发工作的要求，上海市规划和自然资源局于2021年制定了相应的指引意见及技术指南，明确市局负责制定成片开发方案编制的技术规范，指导各区编制工作，并利用信息系统进行监管。区政府负责土地征收成片开发方案的论证、审批工作。被区政府指定组织实施方案编制的部门也可以委托第三方来完成方案编制。

根据规定，成片开发方案需包含五大核心要素，见图3。

图3 土地征收成片开发方案的主要内容

特别需要注意的是，范围内涉及林地的，在方案中应对“占一补一”作计划说明。对于涉及占用永久基本农田、年度批而未供土地处置目标任务未完成或者闲置土地处置未达标、产业用地投产履约率未达标、已批的土地征收成片开发连续两年未完成年度实施计划的情形，不予批准土地征收成片开发。

土地成片开发应在不违反国土空间规划强制性内容的法定前提下，于城镇开发边界内的集中建设区内进行。城镇集中建设区采用“详细规划”叠加“规划许可”的方式进行精细化管理，同时划定“五线”（即城市水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、道路控制线），落实管理措施，实现对城镇核心要素的调控。成片开发的范围，应当结合单元规划、新市镇总体规划、控制性详细规划、近期建设计划等确定。需要注意的是，为了开发片区的完整性、相对集中性，片区划定时也可以包括国有土地，但国有土地占比不宜过高，且应避免“开天窗”，避免单一式发展。

方案应广开渠道倾听民声、尊重民意，除了广泛听取人大代表、政协委员、专家学者等的意见，还应征询村集体对土地征收工作的意愿，并经集体经济组织成员同意（三分之二以上成员或者三分之二村民代表），尊重民意也可为后续征收工作的正式开展打好基础（成片开发方案涉及项目的土地征收启动时间不宜过于滞后，一般应在5年内启动）。

已经通过审批的开发方案如需调整，应根据不同情况区分调整程序，如图4所示。

图4 土地征收成片开发方案调整程序

四、结合成功案例分析编制的技术要点

土地成片开发方案的必要性、合规性分析以及土地效益评估均应体现新发展、可持续发展的理念，体现一个“中心”、四个“注重”（如图5所示）。

图5 土地征收成片开发的可持续发展理念

(一)必要性分析

必要性分析一般从设立方案的必要性、落实区域发展规划、提升区域形象、提高土地利用效率、完善区域综合功能的角度进行分析阐述。以上海市某产城融合示范区成片开发方案为例：注重促进产业转型、实现职住平衡；提升空间布局形态，推动产城融合。“产城融合”的内核是“产、城、人融合”，离开“人”这个主体，谈“产”和“城”都是片面的，需三者在结构、空间、运作上互相匹配，从而达到融合发展的目标。

一般在前期工业园区开发中，引进的企业大多科技含量低、规模较小、经济效率不高，并且居住用地缺乏。通过土地征收成片开发，未来将围绕新兴产业链上下游企业的汇聚，为片区内战略性新兴产业的落地提供用地保障，满足产业用地需求，促进区域内产业转型升级。规划居住用地类型丰富，通过不同定位，能够为满足区域内就业人群不同的居住需求而提供居住用地保障，帮助实现职、住平衡。

一些开发片区内现状用地以工业、仓储等为主，公共服务设施建设不足，现状道路多为断头路、T字路口等，不成体系，河流水系基本无驳岸设计，水景观利用率极低，且绿地景观较少，公共空间缺乏。通过土地成片开发，能够帮助落实增加公共设施用地等供应规模，满足区域内产业、公建配套等项目的用地需求，为区域引入新兴战略性产业提供用地保障，助力构建活跃、开放的产业中心，提升产业发展质量。通过优化道路衔接布局、加密路网、优化河道蓝线水网布局，合理规划布局公共绿地、水域等，增加开放性公共空间，提高生活便捷度及通达度，补足民生短板，完善区域综合功能。加强产业服务功能与居住生活区的联动和互补，同时协同周边完善的生活配套吸引，构建宜居、宜业的良好环境，实现设施配套与人口导入的良性互动，提升人气吸引力和城市活力，使人、产、城三者和谐共生，提高区域生态质量指数，帮助区域实现“宜居、宜业、宜游”的目标，助推城镇化进程稳步、正向发展，提升区域形象。

图6 某产城融合示范区现状及成片开发规划对比图

(二)合规性分析

方案合规性的前提条件是符合区国民经济和社会发展规划，且已纳入国民经济和社会发展年度计划。片区内的公益性用地比例也有硬性指标要求，一般需≥40%（产业基地≥15%，产业社区≥25%），但若属于国家和上海市重大战略性产业项目，或者零星集体土地项目（需市局认定），则无需满足比例要求。

此外，需对方案是否占用永久基本农田、批而未供或闲置土地情况、产业用地投产履约率、已批准土地征收成片开发方案实施情况进行说明。

(三)效益评估

在土地成片开发方案编制中，土地效益评估可以从土地利用效益、经济效益、社会效益、生态和环境效益等各个角度分别进行。

土地利用效益一般从满足片区发展功能定位、优化片区建设用地空间布局、促进土地复合高效利用、提高土地开发利用效率、提升土地使用价值等方面进行分析。

经济效益分析可以从直接、间接两个角度切入，如：发挥集约特性，提高产出；发挥共享特性，减少投入。通过调查分析，一般产城融合区的发展之所以能够达到这样的成效，是依靠共享经济带来的收益。比如兴建一个单独的产业基地，水、电、路、暖等都需要产业主体自己解决，这样就难以节约投资成本。但通过产城融合区的建设，可以集中提供所有的配套设施，这就使得产业主体大大节省了投资成本。未来征收开发完成后，园区可以深耕运营服务、培育产业投资业务，形成客户与片区“投资共生模式”，共同享受长期稳定的成长收益。间接经济效益方面，方案片区未来开发完成后，能够在与周围良好的人文环境、生态环境相融合基础上，形成主导功能和衍生功能相结合的多功能融合区，从而发挥功能多样化优势，形成规模效应，对周边区域房地产市场产生溢出效应。

社会效益一般可以从四个方面进行分析：深化土地节约集约利用；促进职住平衡、三产集聚，实现产业、设施配套与人口导入的良性互动；助力产业结构优化，提升投资环境；增加就业机会，提高居民收入。

生态和环境方面，对于现状多为老旧工业厂房、未利用地（河流水面）等的开发片区：老旧工业厂房建筑布局欠合理，且存在违章搭建，整体较为凌乱；大部分建筑外观陈旧，与整体空间不协调；厂房产能落后、设备陈旧，土地利用效益低，因缺乏有效的环保手段，破坏了周边生态环境。因缺乏有效的治理手段，开发片区内未利用地（河流）存在水体污染。此外，开发区域内道路、架空线、市政管道等较为老旧，且铺设方式缺乏统一规划，显得杂乱无章，影响区域整体环境。通过土地征收成片开发，可引入污染小的战略性新兴产业、形式新颖的高品质生态社区、统一规划的市政管网、多样性的绿化水域，显著提升方案片区的生态环境，从而美化环境，优化空间布局，提供休闲游憩等功能。

五、结论

土地征收关乎国计民生，对“失地”农民意义深远，土地成片开发方案更是突显了我国国土宏观调控的新发展理念。

1．估价人看规划，容易对规划蓝图产生误解。在编制的过程中，需要转变固化的思维方式。对于方案中的目标既不要“好高骛远”，也不宜因后期考核监管而“畏首畏尾”。

2．目前成片开发方案中，具体地块的开发时序尚无明确的考核标准，仍存在一定的行政壁垒与监管难度。拟建项目、开发时序和年度实施计划一般需与镇政府或所在园区充分沟通，了解涉及地块现状权属状况、征收进度、征收难点，并结合土地储备计划，制订初步的开发时序。需要注意的是，对于一些居住用地，纳入储备计划、农转用审批、完成土地征收的开发时序需与配套的道路、水域、绿化、教育用地的开发协同。

3．成片开发方案的片区划定应避免过于“理想化”。实际操作中，40%以上的公益性用地比例划定难度较高。土地高强度开发与区域环境保护平衡仍存在较大难度。

4．目前上海市针对土地成片开发方案的监管具体考核的是年度实施计划。方案编制既要考虑成片开发的原则性，也应注意其弹性。考虑细化年度、滚动年度，确保各项工作有规可依。

5.“成片开发”可以借鉴“XOD”模式。它是“TOD”模式的进一步拓展，即将公益性的基础设施项目和城市土地进行综合开发，通过土地投入与增值溢价反哺，实现资金平衡，切实减轻“成片开发”过程中地方财政的负担。

时代的发展日新月异，新冠肺炎疫情正在加速行业新一轮的“洗牌”。在传统业务“红海”市场竞争惨烈、不断“内卷”的新形势下，估价机构宜顺应潮流、鉴往思变，跨行业壁垒，融合多专业知识，在新的业务“蓝海”里转型升级，作好政府的“智囊团”。