王华玉

（中共北京市门头沟区委党校，北京 门头沟 102300）

十九大报告首次提出了以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[1]为总要求的乡村振兴战略。改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务，事关全面建成小康社会，事关广大农民根本福祉，事关农村社会文明和谐[2]。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，要求以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，开展人居环境整治行动。2019—2021连续三年的中央一号文件要求持续加大农村人居环境整治，推进美丽乡村建设。2021年中央一号文件中确定启动实施农村人居环境整治提升五年行动，巩固三年成果，深入推进整治。

近年来，全国各级政府积极贯彻落实三年行动方案，出台一系列政策推进农村人居环境整治。北京市于2018—2020年间，在全市范围内组织开展农村人居环境整治三年专项行动，门头沟区作为北京市的生态涵养区，高度重视，积极响应，2018年以来扎实推进开展农村人居环境整治和美丽乡村建设。2020年，农村人居环境整治三年行动圆满收官，如今五年提升行动已开启，总结门头沟经验，查找现存问题，巩固当下成果，在今后的五年提升行动里将农村人居环境整治向纵深推进并形成经验推广至全市、全国其他地区，是值得思考和研究的问题。

门头沟区位于北京市正西偏南，总面积1 455平方公里，其中山地面积占98.5%。辖区内有9个镇178个行政村，其中已拆迁40个，未拆迁138个。门头沟区将138个村全部列为美丽乡村创建村，其中深山区84个，浅山区45个，城乡结合部地区9个。2018—2020年，门头沟对138个村全面开展人居环境整治行动，聚焦垃圾分类、污水处理、厕所改造、村容村貌提升等重要方面，逐步消除村庄内存在的“脏、乱、差”问题。经过三年的专项整治，在全市核查验收中，138个村验收通过率达到100%，2018年以来，门头沟区始终排名全市前列。2019年，门头沟区被中央农办、农业农村部评为全国村庄清洁行动先进县；被住房和城乡建设部评为全国农村生活污水治理示范县；被国务院评为农村人居环境整治激励县，成为“开展农村人居环境整治成效明显的地方”。经过整治行动，全区农村人居环境水平得到了大幅改善和提升。

一、门头沟区农村人居环境整治经验总结

（一）坚持以人民为中心的发展思想，满足人民对美好生活的需求

习近平总书记指出：“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想，而要体现在经济社会发展各个环节”[3]。农村人居环境整治的出发点和落脚点都是为了增进人民的福祉，门头沟在整治过程中，始终坚持以人民为中心的发展思想，参考吸纳农民的意见，充分考虑农民对美好生活的需求。

在户厕改造中，遵从“愿改尽改”的原则，尊重农民个体意愿，尽可能体现最大化的民主；在村庄规划中，门头沟依据“注重保护、留住乡愁”的基本原则，考虑城乡差异，不过分强调统一，注重乡土味道，在村庄建筑风貌把控方面，根据“村址不变、宅基地不变、胡同肌理不变、文物树木不变、一户一宅不变、老宅院不变”的“六不变”原则，率先出台了《门头沟区村庄民宅风貌设计导则》（荣获2019年度北京市优秀城乡规划奖一等奖），强化对村庄风貌、建筑风格和色彩的引导管控，村庄设计既体现统一性又突出地域特色，有效保护了京西特色古村落、传统村落的风貌，确保统筹兼顾农村田园风貌保护和环境整治。根据《门头沟区村庄民宅风貌设计导则》，在房屋改造过程中各个村庄因地制宜，形成了符合村庄特色的独特风格，村民的满意度都非常高。如：东马各庄村、西马各庄村、炭厂村、禅房村、赵家台村以二层建筑为主，多数采用灰色仿古格调；韭园村、泗家水村保留古朴典雅的四合院；王坡、桃园等村保持住宅自然风貌，形成风格、色调与周边山水文化的和谐。

另外，在整治过程中还特别注重丰富农民的精神生活，各村加大建设村史馆、文化活动室等建设，定期组织村民进行文化活动，切实提高农民的生活质量，满足农民对美好生活的需求。

（二）发挥党建引领作用，提升基层党组织战斗力、凝聚力

基层党组织是农村人居环境整治的核心力量，发挥党建引领是农村人居环境整治的关键。经调研发现，在每月的文明农村人居环境综合考评中，成绩优秀、排名靠前的村庄都得益于基层党组织强大的战斗力。门头沟区打造“红色门头沟”党建品牌，在具体实践中充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。以潭柘寺镇为例，潭柘寺坚持党建引领，建立了网格化责任机制，镇党委书记、镇长为一级网格员，各主管领导和包村负责人为二级网格员，各村书记为三级网格员，清洁员为四级网格员，为落实网格化机制，各村书记担任第一负责人，亲自部署、动员、推动，第一负责人高度重视，责任心强，每天都会对自村整治重点内容巡查，针对出现的问题，督促及时整改。同时，党员干部勇于作为，带头示范、执行，通过广播、标语、发放宣传册、组织活动等形式在村里积极宣传、倡导，对私搭乱建、乱堆乱放等一些顽固的整治问题，党员干部挨家挨户亲自上门解释劝导，做好思想工作。普通党员也示范先行，发挥模范作用，积极主动提供志愿服务（清理路面垃圾、捡烟头等），广泛带动左邻右舍群众参与整治，增强村集体的凝聚力。

（三）采用联动的治理方式，增强整治的弹性、活力、张力

人居环境的整治看似是单一的环境问题，但又不限于环境方面，整治行动工作不是割裂的，对于这一点，门头沟有着清醒的认知思维。对农村人居环境问题深入剖析，精准判定，和区里已做的工作、现有的工作、未来的工作融会贯通，联动治理，一盘棋推进各项工作，达到相辅相成、共同提升的效果。和“疏整促”专项行动有效衔接，依托拆违工作，整治私搭乱建，从2018年开始，门头沟强力启动“基本无违建区”创作工作，全力拆除山区违建别墅、河道沿线建筑、古村落、旧村的违法建筑，结合拆违行动，人居环境整治同步进行，着力推进村庄私搭乱建、乱堆乱放问题解决 ；与“险村搬迁”政策有效融合，在村庄规划建设的基础上提升村容村貌，早在2010年门头沟便开展了山区险村搬迁改造工作，有计划有步骤地将危险山区居民搬离险地，对部分难以搬迁的居民住房，进行改造升级，在这项工作中，分别进行了道路、电力、供水、污水处理等设施建设，“险村搬迁”补上了农村基础设施短板，有效提升了村容村貌，为人居环境整治工作奠定了基础；结合创城工作，将农村人居环境整治和创城同步考核，推进考评机制创新；与接诉即办有机结合，通过热线反馈渠道，深入了解农民诉求，在农村人居环境整治行动中做好服务保障工作。

（四）创新考核机制，推进问题整改

有效的机制是农村人居环境整治行动的保障，门头沟注重机制创新，通过发挥机制的作用，破解整治难题。

1.“两考合一”考评机制。“两考合一”即结合门头沟区创建全国文明城区工作，将农村人居环境整治和创建文明城区归入“一张考卷”，制定《门头沟区文明农村人居环境综合考评核查办法（试行）》，对138个村庄人居环境实施月考，将农村人居环境整治区级月度考核与创城“擂台赛”同步考核，合并排名，评分等次分为优秀（95—100）、良好（90—95）、合格（85—90）、不合格（85分以下）四个等级，以两项核查成绩各占50%的比例标准进行综合排名，按村庄规模及人口分布，结合基础奖励和激励奖励，计算最终奖励资金，农村人居环境综合考评表如表1所示。通过“以奖代补”的方式给予各村补助，村级获得的奖励资金由各村统筹，用于美丽乡村建设、农村人居环境整治和创城相关工作。

2.第三方全过程核查管理。区级引入第三方机构，聘请第三方专业公司进行全过程的检查管理，每月对138个村进行全覆盖检查，对照系数标准，第三方不仅负责发现问题，拍照留痕，建立问题台账，而且还负责针对出现的问题给出专业化意见建议，并及时反馈到各村，督促整改，帮助解决问题，形成一个闭环的核查管理机制。

（五）调动农民积极性，倡导全民参与

改善农村人居环境关系美丽乡村建设的推进、城乡二元差距的缩小、全区整体发展的进步，牵一发而动全身，对于门头沟来说是一个重要问题。因此，农村人居环境的专项整治不仅关系农村农民的幸福生活，也关联全区人民的幸福生活，门头沟区高度重视，倡导全民参与，人人参加，提升参与整治的意识。

一方面，发挥农民主体作用，将村民从局外人变为局内人。定期开展“环保小卫士”“门前三包”“垃圾分类先进”等各类评比活动激发村民参与动力；各村聘任本村村民进行日常管理养护，解决就业的同时提升其参与管理水平；同时支持外出务工农民、退伍军人、高校毕业生回村创业。通过多种方式，逐渐引导村民自治，激发农民群众主人翁意识。许多村庄在进行人居环境整治后，效果显著，村里环境优美，村民出行便利，甚至一些村庄还因此得到了招商引资的机会，这些都极大提高了村民的生活质量。村民见证了村庄的发展变化，具有自豪感和成就感，整体意识不断提高，因此更加积极主动参与整治，形成了农村人居环境整治的良性循环。另一方面，充分调动城区居民、志愿者的主动性，将农村的事变成大家的事。通过“门头沟区新时代文明实践中心”平台，定期组织开展活动，吸纳区级实践员及志愿者到村进行宣传讲解，引导村民进行垃圾分类、参加村庄环境卫生的清扫等服务。

二、门头沟区农村人居环境整治中的主要问题

（一）整治成果难以巩固，出现反弹现象

农村人居环境整治是一个循序渐进的过程，农民多年形成的生活习惯不易改变，加之重点难点地区情况复杂，因此会出现反弹现象。主要表现在：一是乱堆乱放问题。一方面，村庄里有民户翻盖、装修房子，需要堆放、运输砖瓦等物料，产生的建筑垃圾难以及时清理，影响村容村貌。另一方面，重点难点整治地区（如城乡结合部村庄），村庄结构复杂，人均房屋面积使用小，乱堆乱放问题比较顽固，反复清理反复发生。此外，还未进行煤改电的村庄，到了秋冬季，村民因为要烧煤取暖，就会把煤球、煤炭堆放到庭院周围，导致出现季节性反弹现象。二是垃圾分类问题。据调研，一些村民学习了垃圾分类知识，在检查和考核时响应号召，积极分类，但是考核过后、无人看管的情况下，又恢复习惯性作风，随手随性乱丢垃圾，造成垃圾分类率低下。

（二）农民主体作用未得到充分发挥

农民是人居环境整治的受益主体和治理主体，在整治过程中门头沟虽然注重发挥农民主体作用、调动农民参与的积极性，但目前村民参与的方式较为单一，参与的内容不够丰富。经调研发现，在过去三年的农村人居环境专项整治行动中，村民最常见的参与方式和内容就是村庄的清洁清扫、基础设施的养护，而在决策制定、规划设计、监督考核等内容上涉及较少，因此农民作为主体由浅层参与转向深层治理方面还有待完善，农民的潜能还未充分激发，此外，村民中年轻人的参与度也不够高。当然，全面深入发挥农民治理的主观能动性，也受限于村庄的发展程度、村干部的正确引导、村民的整体素质和水平等因素。

（三）在考核过程中缺少定性分析

对于农村人居环境整治情况的核查，门头沟设置了细致全面的考核指标和评分细则，将每一项农村人居环境整治内容进行具体量化，第三方依照具体指标每月对138个村实行百分制考核，和创城成绩合并排名核算，区里依照排名成绩进行相关奖惩。依据这样的考核标准，考核时间成本较低，但是会出现“一刀切”的情况。由于每个村的基础不一样，村庄结构不一样，发展程度不一样，管理的复杂程度也就不同，过度依赖量化的考核指标而缺少定性的考核分析，会造成治理的困境。经调研发现，每月排名后20名的村庄重复率非常高，多是涉及城乡结合部的村域，这些考核成绩较低的村会形成“破罐子破摔”心理，从村干部到村民都会有抵触心理和逆反情绪，造成马太效应。

（四）农民综合素质有待进一步提升

农村人居环境治理的主战场在农村，农民的综合素质影响着人居环境整治的进程和效果，其中综合素质涉及思想观念、认知水平、参与治理的能力等多方面。农民本身认知和理解水平有限，在大规模整治过程中，村民认知水平的提升跟不上村庄整治的速度，这两者的不相匹配造成村民对相关政策和专项整治行动缺乏认同感，大多时候村民只知其然不知其所以然，没有明白和理解整治的真正意义，因此基层管理者和村民之间会出现摩擦。调研发现，一些村庄村民认为关于人居环境的整治就是“刮一阵风”，有检查的时候他们就应付整治，无检查的时候就置之不理，还有一些村庄的基础设施在整治前期更新更换，但是后期却得不到村民保护，因此在整治过程中大部分村民仅仅是被动地服从和接受，这种情况一方面造成村民产生抵触情绪，消极配合，另一方面也会降低政府的信誉。

三、持续提升农村人居环境整治的思考与展望

（一）以发展产业支撑环境整治促进长效保持

农村人居环境整治的工作难点不在于如何整治，而在于如何保持、防治反弹，“美丽乡村”并不是单纯的风貌美丽,而是让农民生活更加便利、更加幸福,美丽乡村的建设应该处理好生活、生产、生态的关系。美丽乡村建设的硬件条件是村庄整洁优美,但是硬件的稳固和巩固也应该有软件做支撑。据调研，门头沟所有进行整治的村庄中，其中有产业的村，其人居环境整治的成绩也较好，排名靠前，无产业的村其排名就靠后。这说明，发展产业与农村人居环境呈正相关的关系。

农村产业的发展，首先需要村庄有一个优美的人居环境做基础，环境优美也会助力产业升级转型，而有了产业做支撑，村里收入增加，相对也会投入更多资金去改善人居环境，随之，村民的干劲也会提升，认知、观念和生活习惯也会相应改变，所以这两者是相辅相成的。目前，门头沟区可挖掘的资源还有很多，农村产业的饱和度还远远不够，因此，应充分挖掘资源，借助优势，开发沟域经济产业项目、壮大农村经济（如：炭厂村依托绿水青山自然风光打造的神泉峡景区、田庄村依托“京西山区中共第一党支部”等红色资源打造的田庄沟域，赵家台村搬迁后开发的民俗旅游等），依托丰富的红色资源、绿色资源，以精品民宿为契机，带动美丽乡村建设和农村人居环境整治提档升级，行稳致远。

（二）以多元主体代替唯一主体提升治理效能

在基层治理过程中，实现政府治理、社会调节、居民自治的良性互动、有机统一，才能促进良性运行与协调发展，要充分调动社会组织的积极性、发挥农民主体作用，形成政府主导下多元主体协同共治的模式。目前门头沟区在农村人居环境整治过程中，多数情况下还是以政府为主导，而其他主体只是有限参与，发挥的实际作用不大，应充分打开治理格局，形成合力，发挥社会的作用，激发农民参与整治的潜力。

一方面，整合社会资源，聚合社会力量。开通渠道，搭建平台，吸纳鼓励社会组织、社会团体参与进来，可以通过一对一的帮扶结对方式，带动重点难点村域的整治。同时，增强企业的责任感，调动其提供资源和服务，推广政府和社会资本合作（PPP）模式。另一方面，广泛深度调动农民积极性。农村归根结底是农民的农村,是农民的家园，应充分尊重农民主体地位，在人居环境治理的过程中，农民不是某一个环节的参与者，而应是全过程的参与者，除了让村民参与村庄的清扫、养护行动外，在村庄规划中也要充分吸纳村民的意见，项目的申请和实施中也应让村民拥有参与感和发言权，另外，打破现有依靠市级、区级监督验收的模式，将监督权下放到村，成立村督察组，可以通过开展评比活动、老干部前辈督查等方式，鼓励村庄进行自我监督自我验收，促进村民自治，使村民真正成为人居环境整治的践行者、管理者。例如，王平镇的东马各庄村追求创新，成立“德马行储蓄所”，为每个村民建立德行储蓄账户，通过积分管理强化村民自治，考核制度主要结合《东马各庄村村规民约》等公约制定14类加分细则、6类扣分细则，由评议小组每月召开例会，通过自动得分、举证加分评议村民表现。“德马行储蓄所”提升了村民自我监督意识，村民主动参与人居环境治理的积极性得到了极大提升。

（三）以“柔性引导”代替“硬性指挥”增强政策认同感

农村人居环境的整治内容涉及老百姓的生活，关乎老百姓的切身利益，因此，在整治过程中难免会有矛盾冲突，在一些问题的处理上，政府和百姓之间不能 “同频共振”。比如，关于私搭乱建、乱堆乱放现象，村民认为通过整治，自己的生活反而变得没有以前便利，这就导致他们对整个整治行为并不能很好地理解和接受，甚至会抵触和对抗，大部分村民为被动服从型而非主动参与型。因此，通过硬性的命令或严格的考核管理方式呈现出的强制力不会很好解决问题，一味地通过直接指挥，责令其整改，很难达到整治效果，这就需要采取灵活的管理方式，柔性引导，型塑其精神、文化、价值等，注重强调从人的心灵出发，通过心灵的滋养、精神的提升和心智的开发来优化村民价值观念，同时注重沟通的方式方法，“动之以情晓之以理”，增强其对政策的认同感，使得村民发自内心主动接受整治、参与整治，而不是带着情绪被迫迎检、被迫整改，解决治表不治里问题。

（四）以加大宣传教育提升农民文明健康意识

《农村人居环境整治三年行动方案》提出：“要提高农村文明健康意识，开展农村精神文明建设，鼓励群众讲卫生、树新风、除陋习，摒弃乱扔、乱吐、乱贴等不文明行为”[4]。门头沟区过去三年农村人居环境整治力度虽然很大，但是对村民的宣传引导力度却明显不足，尤其是整治前的引导宣传和整治后的巩固宣传还不到位。因此，应以老百姓听得懂的道理、易于理解的语言，进行宣传引导、教育培养，提升农民文明健康意识，养成良好卫生习惯，使文明健康的生活方式成为农民内在自觉要求。一是广泛普及宣传。打响“门头沟热心人”志愿服务品牌，通过“门头沟热心人”进行引导；村两委干部带头，通过村广播、宣传标语、倡议书等方式普及知识；借助互联网，利用区融媒体、微信公众号、抖音等线上平台，拍摄展示宣传短视频。二是定期召开村民会。设置专题研讨，针对某一健康卫生问题，村民集体讨论，鼓励人人发言，通过交流研讨，逐步提高文明意识。三是组织基层宣讲，党校教师、百姓宣讲团成员等进村开展农村健康教育讲座。四是开办文明健康教育学校。组织教育培训班，对村民进行轮训，将宣传教育形成常态化制度。