沈 杰，杨亚芳

（1.常州大学马克思主义学院，江苏 常州 213164；2.常州通用自来水有限公司，江苏 常州 213003）

在人类社会领域，一切事物的产生和发展“都不是没有自觉的意图，没有预期的目的的”［1］。特殊的历史背景和时代任务孕育产生的邓小平社会治理思想，具有丰富的内涵和“制度管制”的特征，是中国特色社会治理理论的逻辑起点。同时也促成我国社会治理创新发展实现了彻底走向现代化的理论转型。研究邓小平社会治理思想，对于新时代社会治理创新发展有着重要的理论意义和现实价值。

一、时代主题转变、社会整顿与个人特质是邓小平社会治理思想的形成动因

（一） 国际环境：国际形势的迅速发展

首先，新的时代特征的需要。20 世纪上半叶，苏联建立了社会主义制度，代表和平力量的第三世界国家开始出现。这些国家极其需要和平的外部环境发展经济，提高人民生活水平。同时，全球经济一体化也使得各国发展更加互相依赖，多极化趋势增强。邓小平认为，和平与发展将是今后相当长时期内的时代主题。时代主题的转变，决定了国家的主要任务由战争和革命到建设和发展的转变，由社会革命到社会建设和治理的转变。这一时期，我国社会治理需要一种新的理论指导。其次，国外新科技革命的迅猛发展。邓小平社会治理思想主要形成于信息化时代。由于信息科技的运用，世界各国社会经济高速发展，社会治理迈入了现代化行列。在现代社会，国际竞争力主要体现在人才和科技水平，而提高管理和治理水平是挖掘科技人才潜力、实现社会资源效能最大化的有效途径。邓小平意识到，谁掌握科学技术和先进管理水平，谁就能在国际竞争中胜出。无论在治理理念，还是方法和科技手段上，科技和管理人员必须向国外学习，向内行学习，多补些社会学和治理学方面的课，发挥社会主义的制度优势和后发优势。最后，意识形态领域的“隐性”较量与“和平”演变。意识形态领域历来是“资社”两大阵营较量的“兵家必争之地”。在经过军事对峙和政治经济封锁失效后，西方国家转而采用综合国力竞争的“热战”和意识形态领域的“演变”等隐性方式，通过各种“和平”途径灌输资产阶级意识形态和价值理念，志在打赢一场没有硝烟的战争。因此，加强社会主义意识形态治理，强化马克思主义价值观引领作用，是社会治理领域要承担的重要任务。

（二） 国内现状：国内社会亟需全面整顿和治理

社会主义改造完成后，历经十年左右的艰苦探索和缓慢发展，新中国的社会管理进入了“文革”时期的停滞、甚至倒退阶段，社会管理局面出现了严重失衡和失控，政治社会秩序出现紊乱。1975年，邓小平复出并主持中央日常工作，提出要全面整顿，各个领域都要抓整顿，其中包括社会建设和管理领域。整顿问题其实就是管理问题，通过整顿和管理，管理人员的理论学习得到加强，经济发展目标得到明确，社会秩序得到恢复，社会局面重新出现了协调、团结和安定。可以说，这次整顿是对社会各领域的管理进行全面规范和强化。邓小平不仅重视经济建设和管理，还非常注重经济、政治、文化和社会等社会系统的综合管理和协调发展。有的西方学者曾经以为“中国没有认识到国家最需要的是管理技能……等方面的知识”［2］。其实，邓小平早已就管理重要性多次指示，“我们有一个最重要的问题需要解决，就是管理问题”［3］。1978 年 12 月，他在中央工作会议闭幕式上再次指出，“尤其要注意研究和解决管理方法、管理制度、经济政策这三个方面的问题”［4］。邓小平主张大力发展教育，培养管理人才，学习国外先进管理，积极进行管理理论和实践研究，以此改变我国社会管理的落后状态。

（三） 主观条件：敢于创新的理论智慧和个人特质

首先，集卓越的领导才能和高超的治理智慧于一身。实践哲学认为，治理是一种特殊的实践行为，是一门关于行动的哲学。治理智慧主要体现在既有掌控全局、控制方向的领导才能，又有把握长远、深谙规律的治理能力。“总设计师”是卓越的领导才能和治理才能兼备的一种表达，是人民群众赋予邓小平的特殊美誉。邓小平的治理智慧体现了时代治理精神和中国治理实际的统一，是“中国制造”的“治理远见”。充分寻求原则性和灵活性的统一，整体平衡和局部突破的统一，成了邓小平社会治理理论思维的鲜明特点。邓小平的领导才能，是与他善于治理的才能分不开的。在全局战略设计上，他喜欢“‘另起炉灶’，创设一个新的开端”，提出实现社会主义现代化。在长远战术运用上，他提出了“三步走”战略。这张“既富有魅力而又极为现实的画图”［5］，这种领导的“知”和治理的“行”相统一的特点，正是邓小平的卓越领导才能和高超治理智慧的生动写照。其次，善于使用唯物辩证法进行治理。邓小平一向以真懂熟知和善于运用马列主义、毛泽东思想而为世人所知，是一个“善于用辩证法办事”的“难得人才”［6］。任何情况下，邓小平都能实事求是、敢于坚持彻底的唯物主义，坚持真理、敢于批判立于唯心论之上的虚假权威，不断创新、敢于坚持与时创新的理论勇气和实践精神。邓小平按唯物辩证治理取得的重大理论和实践突破，为中国特色社会主义社会治理铺平了道路，向世人展示了实事求是的辩证唯物论，展现了英雄造时势和时势造英雄的历史辩证法。最后，非凡的领导经历和丰富的治理经验。邓小平的治理思想及其风格形成于长期的革命生涯和独特的政治经历。他在中国革命、建设和改革中积累了丰富的治理工作经验。他的富有传奇色彩的“三落三起”经历，磨练了他的意志和信心，使他对中国国情、民情有了更深了解。这种“万花筒”般的非凡经历造就了他独特的治理情结和独特思考。从小小的“油印博士”到东方社会主义大国的最高决策者，从独当一面的太行山、西南局的地方管理者到中央领导核心，这一过程为邓小平社会治理思想奠定了主观条件和实践基础。

二、邓小平社会治理思想的主要内容

邓小平社会治理思想是中国特色社会主义社会治理发展史上的开端，是关于社会治理思想观念和活动的系统化总结。“管理两个字很重要，管理好不好大不一样。”［7］邓小平并未明确提出“社会治理”概念，但在关于经济建设等论述中体现出丰富的治理思想：生产力发展是社会治理的决定因素；强调经济目标与治理效率的关系，重视共同富裕和效率优先的关系处理；坚持党委核心领导，“充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性”［8］，形成国家主导、社会参与的治理格局；群众生活水平是评价社会治理的价值标准；社会治理制度化建设等。

（一） 维护中央权威，坚持和改善党委对社会治理的核心领导

坚持党委对社会治理的核心领导和中央权威，是马克思主义社会治理的基本原则。坚持党委领导，并非是对社会治理具体事务的直接干预，而是在宪法和法律范围内，通过思想领导、组织领导和政策引导等实现总揽与协调。

首先，党委对社会治理的核心领导具有历史必然性。一是由党的宗旨决定的。服务人民大众、推动社会发展是党的奋斗目标。革命年代，党带领群众一边开展武装斗争，一边在根据地进行社会建设与治理。建设时期，党开始在全国范围内领导群众进行社会建设与治理。二是历史的选择。历史选择了中国共产党，而不是别的政治力量，带领人民进行社会治理。只有通过党的领导，中国社会才会有一个稳定的社会治理环境。三是社会现实的需要。没有党的领导，就不会有现在的社会稳定和人民安康。作为执政党，中国共产党的经济社会资源整合力，在思想共识、政治感召、组织协调等方面的突出优势，是其他任何政党或政治组织无法比拟的。其次，党委对社会治理的核心领导，前提是党中央要有权威。1988 年9 月，邓小平指出，“党中央、国务院没有权威，局势就控制不住。”1989 年6 月，他再次强调，党委政府在领导社会治理中“没有权威不行”。党中央拥有权威，首先“体现在中央说话能够算数”，容易保持“央地”治理一致。否则，就会出现地方政府违背中央政策，各自为政，自行治理。此外，还体现在地方政府对治理政策指令的上传下达，“中央定了措施，各地各部门就要坚决执行，不但要迅速，而且要很有力，否则就治理不下来。”［9］最后，党委对社会治理的核心领导，需要依靠专业治理干部来实现。邓小平认为，社会治理工作需要交给一批政治素质强、具备专业治理知识的干部去承担。他非常重视党员干部的专业化培训，并且提出要实现管理干部的知识化和专业化。党的十三大以后，以国家公务员制度和《公务员法》为重点的干部人事制度改革为标志，党委对社会治理的核心领导由此有了法律制度保障。

（二） 政府要建立“自上而下的强有力的”社会治理工作系统

十一届三中全会以后，转变政府职能、激发社会活力，建立符合现时国情、适应改革开放的社会治理体制，是邓小平思考的重要方面。他指出，通过“建立各级政府自上而下的强有力的工作系统”［10］加强社会治理，应从三个方面进行：一是以党领政，党政有别。这其实是要清楚党能否“善于领导”的问题。邓小平认为，以党领政、党政有别有利于加强中央的统一领导，有利于理顺党委领导和政府治理的权责范围。党的领导要通过路线、方针和政策等形式实现政治上的领导。以党领政是为了强化党的政治领导和思想领导，是解决党如何领导问题的关键所在。党政有别就要厘清党委和政府的管理职能边界：党管的是党内纪律，政府管的是法律范围的问题。二是权力下放。权力下放，是理顺央地关系及地方之间的权力关系。治理权限不清，只能导致治理低效甚至混乱。要“扩大管理人员的权限。……扩大基层治理自主权。”做到“各有各的责任，也各有各的权力”。通过合理分权，实行分级、分地、分行业和分部门治理，各负其责，规范运行，提高社会治理效能。三是精简机构。“精简机构是一场革命”，是提高社会治理效率的重要一环。应辩证地对待机构改革。在撤销并转部分机构和人员的同时，更要跟进现实需要，合理设置机构和引进人才。实现“政府机构由过去的微观直接管理转变为宏观间接管理”［11］，由过去单一的行政指令转变为运用经济、法律和行政等综合治理手段，使政府的社会治理工作系统更加科学有效。

（三） 社会治理是群众团体的经常性工作

邓小平较早注意到了社会治理是社团组织的常规性工作。群众团体的工作就是“发动、组织与教育群众”，而且这些工作“应由群众团体自己去讨论和执行”［12］。1961 年 12 月，邓小平认为，社会治理事务应依靠群众组织，并作为经常性工作来抓。很多社会工作，“如整顿社会治安、社会风气”等，都是“依靠各个群众组织的经常工作去做的”［13］。这段话包含了三层含义：社会治理是一项常规工作；这个常规工作要由社团组织来做；社团组织从事社会治理工作时要在党的领导之下。党和政府高度重视社团组织对社会治理的作用。改革开放以后，社团组织迅速发展起来。据统计，1989 年，全国性社团组织有1600 多个，地方性社团组织有20 万之多，分别是 1978 年的 16 倍、33 倍［14］。蓬勃发展的社团组织促进了社会治理，同时也带来一些社会问题，甚至是政治问题。社团组织亟需规范化治理。1989年后，我们党意识到了依法治理和监督社会团体的重要性，出台了《社会团体登记管理条例》，对社会团体实行了“双重管理体制”，并对其“复查登记”“清理整顿”和规范管理，以便在社会治理中更好地发挥作用。

居民委员会或村民委员会是社会治理的重要主体，是基层群众参与社会治理的重要途径，也是在邓小平支持与关心下发展起来的社会自治组织，在基层社区治理中发挥着独特作用。此外，中国的工会、妇联和共青团特殊治理主体，是联系党委、政府和群众的社团组织，各自发挥着利益协调和秩序维护的作用。邓小平认为，比起美国等西方国家，中国工会组织的社会属性可能更明显一些，在社会治理中的地位和作用“可能更大一点”［15］。

（四） 重视人民群众在社会治理中的主体地位和作用

人民群众参与社会治理是社会民主和社会进步的重要体现。邓小平重视人民群众的治理权利主体地位和作用。20 世纪50 年代，邓小平曾提出人人都是管理的主人，鼓励每个人都要发挥主人翁精神，积极参与管理活动。他认为，社会治理主要是做好人的管理和服务，做好人民群众的工作。“所谓管理得好，主要是做好人的工作”，是“要提高管理能力”。“好多事故都是因为不会管理，不会做工作，不会做人的工作”［16］而引起的。社会主义性质决定了人民群众的治理主体地位。因此，要保证人民群众的社会治理权利，就必须坚持党的群众观点和群众路线。表现为：首先，人民群众的根本利益是社会主义社会治理的出发点和落脚点。邓小平坚持把造福群众作为社会治理的价值目标。社会治理者要做好人民群众的代表，维护人民群众的利益。其次，坚持社会治理群众观就是要解决群众的困难。“群众观点是我们的传家宝”。社会治理观，就是通过各种方式“努力帮助群众解决一切能够解决的困难”［17］。最后，通过民主建设来维护人民群众的治理权利。“把权力下放给基层和人民”，让人民依法行使治理权力，“就是最大的民主”［18］。邓小平十分清楚民主建设对群众治理参与的重要意义。1980 年8 月，他指出，要通过民主建设形式，使人民群众真正拥有治理国家和社会的权力。没有人民群众的广泛参与，就谈不上真正的治理民主。

（五） 社会政治局面稳定是社会主义社会治理的前提和任务

邓小平非常关注政治的安定团结和社会稳定问题，并将其作为社会治理的首要任务。“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。”［19］社会政治局面稳定是社会治理的前提条件，社会治理的基本任务是维护社会政治局面稳定。如果国家政局不稳、社会混乱，就会给社会治理增添很大阻力，影响社会建设和发展。整顿的实质是管理和治理。20 世纪70 年代，他对各行各业进行大力整顿，对懒、散、软等社会问题进行全面治理，以便恢复社会政治局面稳定。“没有安定团结，就没有一切”［20］，社会治理同样如此。改革开放以后，社会政治局面的稳定显得尤为重要。只有稳定才能搞建设，只有稳定才能搞治理。经济稳定是维护社会稳定、开展社会治理的物质保障。社会主义社会治理首先要以发展生产力、提高物质生产水平为根本任务。此外，邓小平还强调要通过加强社会控制与治理来稳定社会政治局面。当然，加强社会控制应该坚持原则，注意方式方法。一要“遵循社会主义法制的原则”，而非“过去搞政治运动的办法”；二要做好思政工作，使群众能“自觉地、积极地……同各种破坏安定团结的势力进行有效的斗争”［21］。

（六） 加强社会管理制度建设

制度建设是社会治理可持续发展的关键因素和根本保障。邓小平是真正强调制度系统化建设并付诸实践运作的第一人。主要内容有：首先，社会治理责任制度建设。“搞管理，应当有定额，有责任制，有考核。”受列宁治理责任制思想的影响，邓小平一直重视从社会体制制度的高度来认识和进行社会治理。早在党的八大上，他就提到“任何一个组织”，既要“分工负责”，也“要有人总负责”［22］，社会治理组织同样如此。其次，社会治理考核奖惩制度建设。与责任制直接相关的是考核奖惩治理制度。考核和奖惩制度是一种治理手段，而非目的。“要实行考核制度。考核必须是严格的、全面的，而且是经常的。各行各业都要这么做。”［23］这里所说的各行各业包括社会治理领域。在考核程序结束后，就要用好“奖”和“惩”两种管理工具。“应当有奖惩制度”“要有奖有罚”，并“给予不同的报酬”［24］。要做到物质奖励和精神奖励相结合。而惩罚只是一种警示，目的是矫正违反制度的治理失范或“越矩”行为。社会治理主要还是采取“重在鼓励，重点在奖”的手段。以鼓励促进治理，以奖励激发潜力。最后，社会治理民主监督制度建设。社会治理公权力目的是维护人民群众的利益。但这种权力如果得不到有效监督和制约，势必会适得其反，造成不良影响。邓小平强调，要完善治理监督制度，“制定各种条例”，对各级干部进行“监督检查”，通过“群众监督制度，让群众和党员监督干部”［25］。可见，有效的社会治理不仅需要完善政府自身监督机制，还需要建立人民监督机制。

三、突破与开创：邓小平社会治理思想的历史贡献

党的十一届三中全会以后，邓小平深刻反思了“文革”期间社会治理弱化引发的社会问题，以解放思想的勇气、实事求是的态度和勇于创新的精神，对新中国成立以来社会治理的历史遗留、对“‘政社合一’的农村人民公社体制”［26］等问题等进行了彻底改革和初步实践，实现了从传统计划管理到现代科学治理的历史突破，开创了中国特色社会主义社会治理理论构建与发展的新局面。

（一） 突破了传统型社会管理，迈向现代化社会治理。

现代化社会治理是指按照现代大生产和治理规律要求进行的，包括价值理念、组织人才、方法手段等现代化。首先，社会治理理念从传统迈向现代。中国社会治理的落后首先表现在思想理念上。很长一段时期，人们还停留在政府“什么都该管、什么都能管”的思想认识上。特别是“提到社会管理，各级政府官员很自然地把它理解成为自上而下的控制”［27］。邓小平强调，实现现代化社会治理，首先要进行治理思想上的革命。其次要有创造创新精神。“要提高我们的……管理水平，没有一点创造性是不行的”［28］。三是政府要从管理意识转变为服务意识。政府变“领导为服务”是社会治理理念的重大突破。其次，社会治理组织和人才从传统迈向现代。经济现代化的发展，促使社会治理组织走向了专业化和科学化。社会治理组织的现代转型，应在政府主导下，充分发挥民间专业性、群众性社会组织的特有作用，建立符合社会化生产规律的现代社会治理组织制度和形式。美国社会学家英格尔斯曾指出：“许多急切寻求实现现代化的国家”，虽然运用了当时最为先进的科学技术、管理制度和治理方法，但“却成效甚微”。其中一个原因就是，“还没有实现‘传统人’到‘现代人’的转变”［29］。社会治理组织现代化的实质是人的现代化。邓小平认为，现代化社会治理人才必须具备经济学、科技和管理等三门本领。“要用最大的努力来掌握现代化的技术知识和现代化的管理知识”［30］。最后，社会治理方法和手段从传统迈向现代。治理方法和手段是社会资源整合时使用的一种工具。现代治理方法如目标和质量管理、社会调研分析、系统统筹和科学决策等，将使社会综合效益和资源整合更为高效。借助马克思主义劳动二重性理论，邓小平对治理的科技属性进行了阐述。他认为，先进的治理方法和手段，本身并没有意识形态的阶级属性之分，社会主义社会治理可以汲取“资本主义在管理方面好的东西”，要结合自己的实际特点选择适合自己的管理方式。

（二） 突破了经验式社会管理，迈向科学化社会治理

很长一段时期里，我国社会治理未被认可为一门独立科学，而是被混同于行政管理，依靠指令和经验进行。人们肯定科学化治理的重要作用，但在具体践行时，却往往习惯于凭借已有经验去解决身边的现实问题。已有的经验或“习惯的东西”仍不时地发挥作用，容易出现“已经取得的好经验”“没有条理化、制度化”［31］等。这是科学化社会治理需要解决的。对此，邓小平强调，我国必须实现从经验管理到科学治理的转变。首先，按规律进行社会治理。邓小平多次强调，要按行业的规律和特点来治理本行业。邓小平肯定了社会治理是科学，是知识，是技术。作为一门科学，社会治理包含着决策、组织、协调等科学元素。“管理也是知识”［32］，“管理也是一种技术”［33］。它需要通过技术分析将社会资源的管理和决策、协调和监督等统一起来。其次，要体现辩证的创新思维。邓小平重视用辩证法进行社会治理。一是坚持人文关怀和制度规制的辩证统一。邓小平提出要整合中、西方社会治理的优秀成分，运用唯物辩证方法论构建科学化社会治理。二是，坚持“两个大局”的差异治理原则。差异治理原则体现了和而不同、异中求同和和谐共赢的理念。邓小平“两个大局”思想虽然源于我国不平衡发展现实，但体现的正是差异治理原则，强调的是采取不同的治理方式和途径。三是，体现刚柔并济的治理艺术。对于人与人的思想分歧和利益差异，光靠“压堵”不行，必须掌握科学方法和治理艺术，既要“柔性维稳”，也要“刚性维稳”；既强调“疏导”，也要制度化解。最后，实现责权明晰的制度化治理。制度化治理是社会治理从经验走向科学的重要标志。治理要科学，必须有健全的制度规章，“从制度上保证……整个社会生活的民主化”［34］。

（三） 突破了计划型社会管理，迈向市场化社会治理

在计划体制下，社会治理主要是依据“统一计划、分级管理”的原则，按照政府的行政指令管理社会事务。在这种治理体制下，市场机制被排斥，行政手段成了主要的治理手段，群众运动成了社会治理的重要形式，社会成了国家的附属物。社会治理高度行政化，党政部门干涉过多、权力过于集中、考核偏重于经济效益而轻于社会效益。这种“政府办社会”的治理模式及其产生的问题已经成为社会发展的严重障碍。因此，要实现市场化社会治理，就要改革计划管理体制。

社会治理要联系物质利益、突出效益观念。社会治理需要按照市场经济规律要求重新建构，实现市场化运作。治理具有社会和自然等两种属性。治理的社会属性同社会关系和社会制度相联系，具有意识形态倾向性。治理的自然属性与社会生产力和劳动生产率有关，是人类文明的共同产物。市场经济追求的是效率和效益。因此，社会治理活动应该以提高效益为中心，追求效率和效益的最大化。社会治理应围绕经济建设，注重经济效益。应将“管理方法”“劳动生产率”“个人收入和集体福利”等指标纳入党委是否善于领导社会治理的评价尺度，“各条战线”包括社会治理战线，也应参照“类似这样的标准来衡量”［35］。经济效益是衡量社会治理的重要标准，但并不否认社会效益是社会治理的最高准则。中国特色社会主义建设和治理“要首先抓好管理和质量，讲求经济效益和总的社会效益”［36］。每个领域都有自身特殊的发展规律，都有自身的专业标准。对于非经济领域、行业和部门，就不能将经济效益作为最高标准，比如，“思想文化教育卫生部门，都要以社会效益为一切活动的唯一准则”和“最高准则”［37］。总之，社会治理不仅要考虑经济效益，更应注重社会效益，实现经济效益与社会效益的“双丰收”。

（四） 突破了人治化社会管理，迈向法治化社会治理

我国传统社会治理重视的是人治治理，缺乏依法治理。面对中国传统人治思维的巨大历史惯性，以及“文革”时期民主法制被严重破坏的状况，邓小平看到了中国社会治理的法治化趋向。“民主和法制，这两个方面都应该加强”［38］。针对一些地方政府仍惯用人治措施处理群众上访的现象，邓小平认为，这种人治治理手段导致了社会成本增大，留下了社会风险和隐患。与之相应，他看到了法治在其中的特殊意义。他要求治理干部要按照宪法、法律、法令办事，善于运用法律工具进行治理。法治化是实现人治向法治转变的根本途径。在这一转变过程中，要处理好人治与法治的关系，以不影响社会稳定为前提，逐渐使社会治理从人治的桎梏中解脱出来。除了经济、行政和道德等手段外，邓小平更加重视用法律方法治理社会。法治和民主密不可分。邓小平认为，通过加强民主建设，可以更好地完善相关法律法规。只有在成熟的民主制度条件下，才能做到依法治理，社会治理法治化才能实现。总之，从民主建设入手，加快建立健全法律体系，是突破人治化社会治理迈向法治化社会治理的治本之策。邓小平关于社会治理民主法制建设的论述，为我国社会治理实现从人治走向法治，迈开了实质性的步伐，标志着我国社会治理法治化建设的正式起步。