石宏武

新修订的《中华人民共和国职业教育法》（下文简称《职业教育法》）于2022年5月1日起施行。此次修订后的《职业教育法》没有保留“普职分流”相关表述，而突出强调了“职业教育与普通教育协调发展”的提法。对此，社会上有一种声音认为，这意味着实施多年的“普职分流”政策走向了终结；还有一种声音认为，这是用“普职教育协调发展”代替了“普职分流”。这些理解都是不准确的，是对法律条款的误读。本研究从《职业教育法》有关条款内容的修改展开，尝试围绕“如何正确认识条款内容修改、为什么不能取消普职分流、为什么不提普职分流、普职分流将走向何方”四个问题进行辨析。

一、如何正确认识条款内容修改——辨清观点是非

此次修订后的《职业教育法》第二章“职业教育体系”首条内容为：“国家建立健全适应经济社会发展需要，产教深度融合，职业学校教育和职业培训并重，职业教育与普通教育相互融通，不同层次职业教育有效贯通，服务全民终身学习的现代职业教育体系。国家优化教育结构，科学配置教育资源，在义务教育后的不同阶段因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展。”确实没有了“普职分流”的表述，同时突出强调了推进“普职教育协调发展”。但是就此做出“普职分流政策走向了终结”等判断，是不负责任的臆测。

且不论这一修改背后的深意，只要简单对比并分析就可以得出一些结论。1996年版的《职业教育法》对应条款的内容是：“国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流，建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系。”从这一条款内容的表述来看，当时就已经出现了类似“普职教育协调发展”的相关提法；从这一条款内容的逻辑关系来看，“普职分流”还是实现“普职教育协调发展”的前置条件，两者间具有一定的因果关系。由此可知：第一，有关“取消了普职分流、普职分流走向了终结”的解读是错误的，因为“普职分流”是实现“普职协调发展”的前置条件和必要程序；假如有意取消“普职分流”，而法律条款中又着重强调“推进普职协调发展”，这是不合逻辑的。第二，有关“普职分流走向了普职协调发展、普职协调发展代替了普职分流”的解读也是不准确的，因为“普职分流”和“普职协调发展”是内涵及外延完全不同的两个事物，后者的内涵范畴包含了前者，将两者对等并列起来是不对的。第三，该项法律条款的修改，不再保留“普职分流”而突出强调推进“普职协调发展”，应该是综合考量各方面因素做出的调整。当然，仅从法律条款相关内容表述中得出上述结论还远远不够，只有从理论分析与实践探索中找出逻辑关系与发展规律，才能厘清问题实质。

二、为什么不能取消普职分流——探究分流价值

教育分流是指教育系统根据社会需要与学生意愿，有计划、分层次、按比例地把学生分成几个流向，让其分别接受不同类型、不同层次的教育，培养社会发展所需的各类人才的活动[1]。据此，“普职分流”即是把学生分流到普通教育和职业教育两个学习轨道，分别培养学术型人才和技能型人才的活动。

（一）普职分流的理论源起

20世纪初，以斯尼登为代表的一批教育学、社会学人士提出“根据学生兴趣和潜能进行分类教育，使学生与未来在社会中的角色相适应；分类教育尊重了一般民众的职业兴趣，也满足了社会效率”等观点和“职业学校应该与普通学校分离设置，并应该有单独的组织和行政管理”等主张。另一边，杜威等学者则担心“职业教育与普通教育分割将导致不同的受教育群体出现等级差异”，提出“社会需要职业教育，但不应开设独立的职业学校；应该在普通教育中融入职业教育，培养学生无限可能的全面能力；应该通过职业而教育”等主张，并最终发展形成了“生涯教育思想”，其内涵核心即为“普职融合”[2]。

这两种观点和思想的碰撞，唤醒了人们对于职业教育的正视和重视，也为后来人们深入思考、研究、探索教育结构布局和教育分类发展奠定了基础。

（二）普职分流的探索实践

随着社会发展和时代进步，现代社会大分工带来了各行各业和不同劳动类型的划分，以“普职分流”为基本逻辑设计构建教育体系成为世界各国的主流选择。普职分流也在实践发展中形成了多种成熟模式，其中最具代表性的主要有三种[3][4]：一是以新加坡为代表的亚洲模式（精英化的淘汰分流）。全程设置“科目分班”“课程选择”和“定向”三次筛选分流，分流起点时间较早（第一次分流在学生10岁左右），通过多次考试的分流与淘汰，完成对学生发展方向和路径的固化。二是以德国为代表的欧洲模式（民主化的双向选择分流）。全程设置三至四次筛选分流（第一次分流在学生10岁左右），由学生根据兴趣、爱好、意愿和需要来选择教育轨道和流向，同时允许学生在普职平等的双轨教育系统之间自主灵活流动。三是以美国为代表的美洲模式（一体化的渐进分流）。小学到大学各阶段教育均开设职业教育基础课程，初中开始实施灵活的学分转换制度，高中阶段引导学生根据自己的职业或学术倾向选择不同的学习轨道，但这并不决定学生之后进入对应特定的教育类型和教育系统。学生可以在普职教育之间自主顺畅流动。因此，也有专家将这一模式归为“普职融合”。

（三）普职分流的价值探究

“普职分流”具有不可替代的现实价值和长远意义。这可以从三个方面进行剖析。

第一，普职分流符合人的禀赋特质和成长发展规律，促进了教育机会平等和人的全面成长。从普职分流的内涵来看，分流的门槛主要是个人禀赋和才能，禀赋和才能不同的人获得不同的成长通道，禀赋和才能相当的人获得同样的成长机会，这在很大程度上淡化了阶层出身、经济实力和天赋个性的差异。

第二，普职分流利于教育价值与教育调控目标的实现，强化了教育服务社会发展的职能。在普职分流的推动下，教育事业可以根据国家发展建设需要，培养并输出不同类型、不同层次、不同专长的人力资源；同时可以精准对接形势变化和布局调整，通过普职分流对人才培养供给的规模、类型、层次、结构等进行动态调控，有效增强教育的适应性、精准度和贡献率。

第三，普职分流便于教育资源归集和有效实施分类教育，推动了两类教育的均衡发展和结构优化。普职分流在为普职两类教育分别输送了“合适”的“学生流”的同时，实际上更重要的是为两类教育带来了“相当”的“政策流、资源流、资金流、项目流”以及源源不断的发展动能，有效保障了两类教育获得同等的社会地位、办学基础和发展空间并实现协调发展。

从我国的现实情况来看，普职分流的价值意蕴与新时代社会转型、经济发展、产业升级、教育变革、人才需求等历史潮流和变革形势是契合的，国家需要更成熟更高水平的“普职分流”；同时，经过多年发展，我国综合国力显著提升，教育资源日趋雄厚，普职教育“不同类型、同等重要”的战略定位业已确立，这决定了我国“类型教育”发展道路和“普职分流”相关制度安排不可能也不会轻易转向。

三、为什么不再提普职分流——调整改革方向

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出实施“普职分流”，1996年“普职分流”被写入《职业教育法》，以“中考分流、大体相当”为主要指引的中国普职分流政策延续至今。可惜的是，我国普职分流的制度设计、实施执行、价值生成等并不尽如人意，出现了严重的“效益损耗”，引起社会各界广泛关注和争议。

（一）普职分流的历程分析

我国普职分流政策实施与普职教育地位演变关系密切。从新中国成立至20世纪末期，职业教育政策支持有力、学生统分统配，职业教育获得迅猛发展；此后，因经济发展形势变化、教育宏观政策转向、统分统配制度取消、普通高校扩大招生等原因，职业教育开始“没落”[5]。与此同步，1985年至1997年期间，我国普职分流后中等普职在校生数基本保持在1∶1左右；1998年以后，中等职业教育招生规模则连年萎缩[6]。此后几十年，我国职业教育在多重因素的制约下，陷入了全方位的“迟滞”与“劣势”。“普职教育发展不均”使得“普职分流”面临巨大的调控压力和民意压力。

另外，我国“普职分流”政策设计执行也在多方面被社会所诟病。一是“简单化”，体现在“分流操作简单粗暴、分流管道封闭隔绝”。采取“唯分数、一刀切、一次性、无回流”的分流策略，缺乏对学生禀赋兴趣特质的考虑、成长变化规律和自主选择权利的尊重，带给学生巨大的“选择压迫感”。二是“功利化”，体现在以“高分者能、高分者优先”的价值取向，盲目迎合教育调控需要。职业教育广受追捧时，普职分流政策是“高分者上职教”；此后职业教育发展迟滞、地位下降，普职分流政策则是“高分者上普教”。三是“僵固化”，体现在缺乏与时俱进的创新变革。几十年来，我国经济改革、社会进步、人口结构、人才供求、区域发展、教育变革等日新月异，但普职分流的依据、频次、方向等始终未有改革创新。

因而多年以来，普职分流带给广大学生和家长的，不是“人人皆有成才选择”的幸福感，而是“一次分流定终生”的压迫感。社会各界对于普职分流政策的争议和焦虑愈演愈烈，要求改革普职分流政策的呼声渐高，但现实困局始终未有突破。

（二）普职分流的根基探寻

普职分流是关乎千千万万人成长成才和人生走向的重大制度安排，其政策制定实施需要方方面面的配套和支撑，比如法律法规、发展规划、制度设计、资金支持、资源配套等。这些基础条件除了保证普职分流的顺利实施，更要确保普职分流的价值实现，即为引导学生客观自我评价、理性自主选择以及实现公平发展创造条件。从制度设计的角度来看，最重要的方面就是要尽可能地减少或消除分流本身所带有的不平等和不公平，即分流后普职教育两个轨道流向应是相对平等均衡的。

一方面，从理论方面来分析，根据“人的趋利本性”和“理性选择理论”，个人是自身最大利益的追求者，人在主观上对不同的选择结果有着不同的偏好排列。如果面对的“选项”有明显优劣之分和收益差别，人就会压制“个人偏好”而做出“趋利化选择”；如果给出的“选项”差异不显著且收益相对均等，这时候的选择才有可能由“个人偏好”主导。很显然，后面一种“选项设置”模式才是与普职分流的价值追求相契合的。

另一方面，从实践操作来分析，只有两个轨道流向具备基本相当的吸引力（学习条件、成长环境、发展空间等），学生才会充分根据个人禀赋潜质和发展意愿选择分流轨道，两个轨道流向的“学生流”也会总体相当而无须借由政策强力调节。同时，两个轨道流向在社会地位、发展进程、层次结构、办学成果、学生素质等方面基本“对等”，两者之间才有条件建立起“学分互认、学历互认、学生流通”等分流补偿和回流机制。这样的普职分流，既降低了学生的选择压力和选择风险，也更好地满足了学生成长进步、多元选择和全面发展需求。

很显然，我国普职分流的根基是不稳固的。正是由于普职教育发展的不协调，我国普职分流才长期陷入困局。

（三）“普职分流”与“普职协调发展”的内在关系

从“普职分流”的根基探寻中可知，“普职分流”的成功实施和制度成熟需要普职两类教育均衡协调发展作为重要基础；从“普职分流”的价值探究中可知，成熟的“普职分流”又会进一步促进普职两类教育的均衡协调发展。可见，“普职分流”与“普职协调发展”既互为重要前提，又互为结果产物，还互为关键表征，两者之间存在着复杂的点面关系、层递关系以及因果关系，各种关系复合形成了一种“互动强化循环”关系。

全面认识并辨明“普职分流”与“普职协调发展”之间复杂多样的内在关系，不仅可以借此厘清多年以来我国“普职分流”困局的根源所在，还可以据此“换个角度、转个方向”来探寻深化“普职分流”改革的新思路。此次新修订的《职业教育法》不再提“普职分流”转而强调“普职协调发展”，应该就是基于此而做出的调整，具体可以从三个方面进行剖析。

第一，从内在逻辑关系来看，“普职分流”只是实现“普职协调发展”所需的众多前置必要条件当中的一个，没有必要在法律条款中单独特意强调“普职分流”，这符合逻辑也合情合理。另外，由于两者间“互动强化循环”关系的存在，条款提出推动“普职协调发展”本身就强调了深化“普职分流”改革的重要性和必要性，也奠定了深化“普职分流”改革的基础。

第二，从问题本质根源来看，我国教育领域“普职发展不协调、普强职弱”的问题已是陈疴痼疾，这决定了现有“普职分流”政策面临的诸多问题实质上是系统性问题，也注定了那些没有触及根本、无法调动全局、单从政策本身和制度内部发力的“普职分流”改革不会取得成功。只有从更高站位、更大格局、更宽视野上全面重塑国家教育体系，才能推动我国“普职分流”政策走出现有困局。因此，法律条款中不再提“普职分流”转而强调“普职协调发展”是真正抓住了问题本质和根源，一定程度上可以理解为“战略调整”和“战术迂回”。

第三，从响应民意诉求来看，我国当前的“普职分流”政策备受争议甚至被贴上“负面标签”。受到教育总体布局的制约，加上“简单化、功利化、僵固化”等问题的影响，使得“分流”实质上早已演变为了“分层”。这种背景下，法律条款中不再体现“普职分流”提法，既可以强化公众对国家“普职教育不同类型、同等重要”战略定位的认知，又可以减轻“普职分流”带给社会的刺激和焦虑，还可以为优化升级后的“普职分流”政策重新立足和争取民意腾出空间。

综上所述，新修订的《职业教育法》不再提“普职分流”转而强调“普职协调发展”，既是依托构建教育发展新格局从根本上推动“普职分流”优化升级的战略谋划，又是着力淡化社会矛盾充分顾及民众改革诉求的现实选择。

四、普职分流将走向何方——明确突破进路

（一）从根源出发，理清改革思路

根据内外因辩证关系原理可知，事物的发展是内外因共同起作用的结果。内因是事物发展变化的根据,外因是事物发展变化的条件，两者相互依赖、相互联系，在一定条件下可以相互转化。分析事物发展变化要坚持内外因相结合的观点[7]。

据此，我国“普职分流”政策实施中出现的一系列问题，总体来说由三方面原因导致：一是外部生态存在局限。在国家“重普教轻职教”宏观政策的长期调控下，我国“职弱普强”的教育结构布局逐渐定型，这导致普职分流制度中两个轨道流向之间形成了显著差异，进而从根本上动摇了“普职分流”实施的根基。二是制度设计存在缺陷。政策中“分流时间起点、分流频次、分流依据、分流比例、分流轨道、回流管道”等要素设计的科学性和人性化不足，特别是在职业教育不被认可而又要坚持执行“职普1∶1”分流比例的背景下，政策执行中的“强制意味”越来越浓，这导致“普职分流”政策流失了民意支持。三是与时代发展存在脱节。在社会进步、经济转型和教育变革不断加快的背景下，我国正在大力推行“普职教育同等重要、教育评价机制改革、普职教育融通”等教育改革，现行“普职分流”政策无法适应新时代教育发展理念和价值导向，甚至与其背道而驰。

由此可见，我国“普职分流”政策的改革既要加强宏观政策的调控，又要注重具体制度的配套；既要牢牢依托“外部生态的改善”，又要紧紧把握“制度内部的完善”；既要有机融入“普职协调发展”的新格局，又要全面适应社会进步、时代发展、教育变革的新浪潮。可以将深化“普职分流”改革的思路简要概括为：政府统筹、政策引领，点面结合、内外联动。

（二）从“面”上统筹，净化外部生态

我国普职教育发展是“不协调”的，这种“不协调”最直观最明显的表现就是“普强职弱”。加快补齐职业教育发展短板，是推动“普职协调发展”的“关键首战”。

1.准确认识“普职协调发展”的内涵意蕴

何谓“协调发展”？“协调”指的是“配合适当、步调一致”，强调的是和谐的关系；“发展”指的是“进步变化、不断更新”，强调的是向好的趋势；同时，两者之间还具有相辅相成、互促互补关系，即“协调是发展中的协调，发展是协调基础上的发展”[8]。那么，“普职教育协调发展”的内涵可以理解为：普通教育和职业教育之间建立起和谐共融的关系，实现共生、共进、共享、共赢。而“协调发展”的最基本要求就包括：普职两类教育身份地位“平等”、资源机会“均衡”、发展建设“同步”、贡献收益“均等”以及规模体量“相当”，等等。

2.全面把握“普职协调发展”现实状况

我国教育“普强职弱”是全方位的，离“普职协调发展”的要求还有很大差距。发展定位方面，职业教育长期被定位为“低等教育层次”而非“平等教育类型”，这一问题直至2019年《国家职业教育改革实施方案》出台才迎来了转机。结构体系方面，职业教育长期只有中等职业教育、专科高等职业教育两个层次，职业本科教育以及现代职业教育体系建设才刚刚起步。规模体量方面，全国中等职业教育有学校7294所、学生1311.81万人，均只有普通高中的一半左右；全国本科、专科层次高职教育共有学生1600万人左右，比普通高校在校生（含本科生、研究生）少500万人左右[9]。发展环境方面，职业教育在政策支持、财政拨款、资源配置、人事编制、发展空间等方面处处受到区别化、歧视性对待，办学基本条件明显落后，发展步伐明显滞后。成长空间方面，职业教育学生在入职落户、招考入编、就业创业、职务晋升、职称评聘等多方面受到政策约束和区别对待，人才成长与发展缺乏多元上升通道。办学成效方面，职业教育类型特征不明显、育人体系不完善、人才供给不合理、服务发展不到位，办学的“适应性、现代化、影响力、认可度”全面落后于普通教育。

3.加快补齐职业教育发展短板

进入新时代以来，在市场诱导力（经济社会发展的刚性需求）、政策驱动力（职业教育发展变革的必然要求）、系统内生力（职业教育自立自强的现实诉求）的合力推动下，我国职业教育改革不断向纵深推进并由此获得了全新的战略空间、政策空间、生存空间和成长空间。当前，国家加快发展职业教育的动能强劲但关键领域改革仍然亟待突破。一要“保地位”。2019年国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》提出的“不同类型、同等重要”战略定位的落实落细情况并不尽如人意。当务之急，要强化“类型教育”新思维，充分把握“宏观调控”这个杠杆，进一步撬动国家法律法规、宏观教育体系、教育资源配置、办学绩效评价等一系列重大改革，通过完善立法、严格执法、政策调整、制度支持，全力保障职业教育在各方面获得平等地位。二要“优体系”。要加快推进职教高考制度和现代职业教育体系建设，打通生源通道，打破成长“天花板”，彻底改变职业教育是“断头教育”的困局，实现普职两类教育层次与体系设置的“对等”；瞄准我国技能人才市场“供需不平衡、结构不合理、高级人才短缺”的问题，鼓励引导更多学生自觉接受体系化职业教育和高层次职业教育，获得更大发展空间。三要“强内涵”。要切实加大职业院校办学条件建设投入力度，支持职业教育全面深化教育教学综合改革、人才培养体系完善与办学内涵品质提升，进一步“对接区域办职教、融入行业建专业、瞄准市场育人才、紧贴需求供服务”，培育出“区域离不开、市场都认可”的行业地位和话语权；全面深化社会资源参与职教办学体制机制改革，推动校企合作、产教融合及混合所有制办学取得关键突破，助力职业教育克服“脱离市场、偏离产业、封闭办学、学术漂移”等风险[10]，形成职业教育独特优势。

（三）从“点”上着手，优化内部设计

在从全局上推动构建“普职教育协调发展”新格局的同时，还要从细节上优化完善“普职分流”制度本身。对比中外普职分流模式来看，我国普职分流的“时间起点”比美国模式早，但比新加坡模式和德国模式晚；“分流频次”仅有一次，在各种模式中最少；“分流依据”是考试分数，与新加坡模式类似，而德国模式和美国模式更加注重学生意愿和全面素质；“分流比例”强调“大致相当”，这与三种模式甚至世界范围内各个国家按照1∶1调控普职比例的做法一致[11]；“分流轨道”都是普职两个轨道，但我国普职教育两个轨道流向在地位、实力、效益、发展、前景等方面存在明显差异；“回流管道”缺失且分流轨道之间几乎是封闭的，这与新加坡模式类似，德国模式和美国模式均建立了分流补偿机制和回流通道。

可以发现，我国“普职分流”政策设计中存在的“特别之处”（与三种模式均不同或只与其中一种模式类似）主要是“分流频次唯一、分流依据单一、回流通道缺失、轨道差异显著”四个方面，这些问题会不同程度地带给学生“选择压力”，引发社会公众的焦虑。

关于“分流频次唯一”问题，在现有义务教育结束后实施分流的基础上，可以考虑在高中以及大学阶段多次开启分流通道。相较于初中阶段学生，高中及大学阶段的学生其基础综合知识掌握较为全面，在学业磨砺和人生成长中对于自己的认识和定位更加准确客观，做出选择后也更容易进入“角色”。

关于“分流依据单一”问题，最终目标是引导和尊重学生根据社会需求和个人特质做出自我判断和自主选择。当前，可以首先致力打破“唯分数论、高分者能”的评价方式和标准，根据类型教育特征建立多元化评价指标和差异化评价方式，引导学生全面客观评价自我，对接时代需求做出适合的选择。

关于“回流通道缺失”问题，关键是要加快建立“普职教育横向融通”机制，而这又需要以“多次分流”机制作为基础。可以尝试依托现有的“学分银行”制度，协调推动以学分的形式认定、存储、转换来自不同渠道的学习成果，进而逐步实现不同类型教育之间学分、学业、学历互认以及学生流动。

除此之外，普职分流的“比例”问题也备受关注。从世界范围内的实践经验和我国现阶段人力资源需求的状况来分析，全国总体上保持普职比大体相当的政策十分必要，即按照“职普1∶1”的比例进行分流在相当长的时期内仍是必须坚持的方针。但必须要改变“全国一刀切”的不合理做法，要落实“因地制宜、统筹推进”要求，由各地区根据各自经济发展水平、教育结构布局、基础资源配置、市场需求形势等科学设置并动态优化分流比例，并努力形成各自区域的特色与优势。

四、小结

我国“普职分流”政策存在的问题不仅是制度本身的问题，各种问题也不是独立存在的，这决定了我国“普职分流”政策的改革只能依托构建“普职协调发展”新格局来一体推进。从“普职分流”政策的实践争议和改革动向中，可以获得以下几点启示：第一，坚持以人为本，尊重人的平等权和选择权，保障人的全面发展，这是“普职分流”存在的价值和意义，也应该是“普职分流”改革以及普职教育关系重构的核心遵循。第二，“普职教育同等重要、普职教育融通发展、教育回归公平理性”是历史潮流和时代要求，没有做到与时俱进的“普职分流”政策实际上是在逆潮流而动，必须坚决加以改革。第三，实现真正意义上的“普职分流”，需要法律、政策、经济、社会、文化等外部因素的支持，需要对制度进行人性化设计和动态化调整，需要职业教育本身体现出高品质和硬实力，而这一切都需要保有战略定力和历史耐心。