盛雪雯 吴正贵 周培南 蔡林运 严 凯 黄 洁 陈 昱

（苏州市农业技术推广中心 江苏苏州 215006）

新形势下，在统筹协调粮食安全生产的基础上，科学开展耕地轮作休耕工作，对于贯彻习近平总书记在江苏省考察时关于保护生态环境的重要讲话、促进农业绿色发展、推进农业供给侧结构改革都具有重要意义。近年来，苏州市深入践行“藏粮于地、藏粮于技”理念，有序推进全市耕地轮作休耕工作，在创新农业生产制度上先行先试，集成示范综合配套技术体系、探索构建农业生态治理模式，形成了较为完善的政策框架和工作机制。本文作者总结了工作开展以来的成功实践和发展的桎梏，并对未来的探索方向提出建议。

1 苏州推行耕地轮作休耕的背景

1.1 地域、生态背景

苏州地处太湖流域，走绿色发展之路，给子孙后代留下可持续发展空间，是苏州全力推进生态文明建设的重要内容。然而随着近年工业化、城市化的推进，苏州资源型硬约束紧迫，生态性破坏和环境污染日益严重。在农业生产上，化肥农药的过量使用已成为导致太湖地区生态环境脆弱的重要因素[1]，在成熟的过硬的减肥减药技术没有普遍应用于大面积生产的情况下，如何有效降低农业面源污染、缓解生态环境压力是制约苏州农业可持续发展的一大难题。

1.2 粮食生产结构背景

苏州是典型的稻麦两熟制种植区，常年全市水稻种植面积稳定在110万亩左右，平均产量600 kg/亩以上；小麦种植面积保持在100万亩左右，平均产量350 kg/亩左右。得益于市财政多年来对水稻良种购种补贴的支持，苏州优质食味水稻品种种植面积超80%，但大多数的优质食味水稻品种的生育期较长，本地水稻种植大户大多又有“养老稻”的习惯，小麦适期播种的比例不高，加上每年11月秋雨连绵的情况十分普遍，秋播质量堪忧。此外，太湖地区区域性气候特点使得小麦赤霉病流行发生概率大增[2]，导致小麦种植效益十分低下。长期的“集约农作”模式下，耕地地力退化、粮食生产结构矛盾愈发突出，“强稻不强、弱麦不弱”的局面难以打破。

1.3 政策背景

苏州所面临的局面正是我国生态环境脆弱、粮食生产结构性失衡等问题的一个缩影。党的十八届五中全会提出《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，做出了耕地可持续利用和农业可持续发展的战略决定，2016年原农业部、环境保护部等10部委联合印发《关于探索实行耕地轮作休耕试点的方案》，2017年、2018年中央一号文件均提出要“推进耕地轮作休耕制度试点”。2017年江苏省委省政府《关于深入推进农业供给侧结构性改革促进农民持续增收的意见》提出，要“开展耕地轮作休耕制度试点，鼓励开展生态休耕，合理确定补助标准，保障农户收益”，并于2018年11月提出在苏南地区整体推进耕地轮作休耕，进一步扩大了耕地轮作休耕试点范围。

2 苏州推行耕地轮作休耕的基本情况

苏州率先于全国开展耕地轮作休耕工作。2015年昆山率先试行，鼓励新型合作农场推行土地轮作休耕制度。2016年昆山、太仓被列入江苏省首批耕地轮作休耕试点县，吴江、常熟均自行实施耕地轮作休耕；2017年苏州市委市政府一号文件《关于加快农业供给侧结构性改革高水平推进城乡发展一体化的意见》明确提出有序扩大耕地轮作休耕覆盖范围。同年10月市政府出台《关于推进耕地轮作休耕的实施意见（试行）》部署，率先整体推进耕地轮作休耕工作，明确提出在全市稻麦种植区以生态休耕或轮作换茬的方式替代小麦种植，用4～5年时间实施一遍轮作休耕。截至2021年，全市累计实施耕地轮作休耕面积108.97万亩（附表）。

附表 苏州市耕地轮作休耕工作基本情况

3 苏州推行耕地轮作休耕的主要做法

苏州耕地轮作休耕工作总体走在了全省乃至全国前列，率先经历了试点探索、整体推进、深化提升阶段，探索形成了“整体推进、重点突出、补贴保底、双重监管、跟踪监测、技术示范、服务优化”为特色的“苏州模式”。

3.1 整体推进

为贯彻落实市政府文件要求，市级农财两部门于2017年10月配套印发了《苏州市耕地轮作休耕实施细则(试行)》，进一步细化分解了目标任务，同时对补贴对象认定、补贴标准确定、补贴面积核定、休耕质量要求等方面进行了规范，并详细规定了工作步骤、时间节点，从操作层面对《实施意见》进行了细化和明确。各县（市、区）参照市有关文件的总体要求进行了详细部署，做到了上下联动、步调一致。

3.2 重点突出

以沿太湖、阳澄湖、大运河等资源约束紧、生态保护压力大的地区为重点，与生态文明建设、打赢污染防治攻坚战等工作协调推进，加快构建耕地用养结合的长效机制。太湖流域一级保护区耕地已常年实施轮作休耕，不再种植小麦。沿大运河、阳澄湖等相关地区也已纳入常年休耕规划逐步推进。

3.3 补贴保底

通过财政转移支付，对承担耕地轮作休耕任务的经营主体给予补贴，对休耕晒垡和轮作换茬2种模式分别补贴245元/亩和300元/亩。部分地区（乡镇）还通过适当提高补贴、加大物化投入或统一开展专业化服务等方式进行配套。开展试点以来，全市已发放轮作休耕专项补贴资金2.98亿元，受益农户达7 156户。

3.4 双重监管

联合中科院地理所开发了耕地轮作休耕信息管理平台，融合了“耕地轮作休耕一张图”“补贴申报流程”“补贴审核流程”“耕地质量监测”“年际进展统计”等多功能模块，全方位实现了补贴面积的遥感监测与系统申报双重监管。此外，轮作休耕补贴数据还在苏州市“阳关扶贫”涉农资金监管信息系统进行同步公示，多举措保障数据有明细、补贴有依据、拨付有监管。

3.5 跟踪监测

与中国科学院南京土壤所常熟农业生态试验站开展合作，率先对耕地轮作休耕实施效果开展连续3年的跟踪检测及综合评价，首次把评价指标从耕地地力延伸到生态环境效益，为农业产业引领生态发展提供了数据支撑，对政策措施的落实和改进有着积极的推动作用。

3.6 技术示范

以“耐迟播、耐渍害和耐冻害”为重要筛选依据，获得适宜本地种植的绿肥品种6个（肥用油菜、多花黑麦草、光叶紫花苕子、毛苕子、箭舌豌豆和紫云英），并就主推绿肥品种的接茬方式、不同播期播量等因素进行了单项试验，明确主推绿肥品种的高产高效轻简栽培与机械还田技术，研究集成了“稻鸭共作+草鹅共作”[3]“稻鸭共作+紫云英”和“水稻+肥用油菜”周年绿色高质高效生产技术体系，并在全市大面积示范推广。

3.7 服务优化

服务“互联网+政务服务”体系建设，苏州耕地轮作休耕工作于2020年被列入首批苏州市基层公共服务事项，在优化业务流程的基础上，制定了《耕地轮作休耕补贴档案管理办法》（试行）、《耕地轮作休耕补贴信息采集办事指南》。2021年，轮作休耕补贴项目作为苏州市首批农业补贴项目成功申请对接到“苏周到”手机APP应用平台，农户在简单进行身份验证后，即可在手机端查看补贴发放情况，现已进入调试阶段。目前，轮作休耕补贴项目已基本形成了线上线下联动、本地范围通办、补贴信息随时可查的便民服务体系。

4 轮作休耕取得的成效和存在的问题

4.1 取得的成效

4.1.1 耕地得到保护 实施绿肥轮作或深耕晒垡，土壤团粒结构得到改善、有机质含量稳定上升，增强了农业发展后劲，实现了“藏粮于地”。根据连续3年的跟踪检测显示，在太湖一级保护区连续实施轮作休耕的区域，土壤有机质含量增加了10.3%。此外，茬口矛盾得到缓解、病虫害等得到有效减少。

4.1.2 生态得到保障 轮作休耕减少了麦季化肥和农药的施用，据统计，2020年全市稻麦种植区化肥使用量和农药使用量分别减少了15.85%和9.98%。太湖一级保护区化肥使用量和农药使用量分别减少47.0%和29.9%。根据2018-2020年跟踪检测显示，与种植传统小麦相比，实施耕地轮作休耕3年来，累计减少了19.87万t当量二氧化碳气体排放和4 094.42 t活性氮排放，总净生态经济效益累计增加了1 917.50万元。

4.1.3 产业得到提升 实施轮作休耕，减轻了稻麦两熟季节矛盾，水稻得以适期早播，利于发挥优质稻米品种种性，提升稻米品质，有利于构建以优质稻米产业为重点的“水稻+”高效模式，推动产地中高端大米发展，提升稻米产业市场竞争力。截至目前，苏州已形成以“苏州大米”区域公用品牌为引领的优质稻米品牌矩阵，培育了“金香溢”“湖嘉”“常阴沙”等一批知名品牌。

4.1.4 乡村得到美化 围绕美丽乡村、特色田园乡村建设，因地制宜利用绿肥品种，开展创意轮作。如昆山市千灯镇、相城区望亭镇、吴江区同里现代农业示范园，依托轮作休耕种植绿肥（彩色油菜），每年吸引大量城市居民及游客踏青赏花，已成为当地春季旅游市场的重要特色和亮点，促进了“农旅融合”，带动地方经济发展。

4.2 存在的问题

4.2.1 轮作休耕与当前粮食安全生产短期内存在矛盾 严格坚守耕地红线，确保国家粮食安全，是当前应对新冠疫情不利影响、国际复杂形势的艰巨任务[4-5]。近年来江苏省高质量发展监测评价考核及苏州市率先基本实现农业农村现代化考核，均加大了“粮食生产稳定度”指标的考核，特别是2020年疫情发生以来，省政府更是加大粮食产量考核力度，并且作为约束性任务下达，使得各地短期内难以兼顾轮作休耕与粮食生产之间的矛盾，对于是否要继续开展轮作休耕大多持观望态度，苏州市南部地区农业面源污染等生态环境考核的压力大，休耕意愿仍较高。

4.2.2 轮作换茬比例不高 从近年实施情况来看，绝大部分地方采取了休耕晒垡的方式，轮作换茬占比不高。据统计，2017-2021年轮作换茬比例平均为24.37%，其中2021年度最高，为33.6%，2019年最低，为14.77%（附图）。分析其中原因，①稻、绿肥轮作茬口不匹配，紫云英、肥用油菜等绿肥最佳播种期在9月下旬至10月上旬，而水稻收获时间在10月底至11月初，套播共生期太长影响绿肥出苗生长；②补贴标准低，种植户思想不重视，绿肥种植疏于管理，加上秋冬季至早春经常会遇到连阴雨天气，绿肥生长不好，达不到核查要求反过来又要降低补贴标准。

5 建议

在总结苏州市首轮耕地轮作休耕工作的基础上，立足优化方案、突出重点、创新机制，笔者提出以下4点推进建议。

（1）要优化实施范围。根据首轮实施效果监测评估结果，大面积轮番休耕意义不大，实施范围建议改为重点向太湖流域一级保护区集中，兼顾“两湖两线”中涉及到的其他需实施休耕的区域。同时为统筹推进粮食生产，全市年度实施轮作休耕面积建议占比不超过20%。

（2）要优化实施主体。允许有条件的地区率先探索将首轮实施主体“愿意承担耕地轮作休耕任务的种植户”，调整为“计划实施轮作休耕的村集体组织”（村委会、村办农场或合作社等），并给予村集体组织一定的自主权，如可以继续签订合同委托种植户实施休耕任务，也可以按小麦季村集体统一组织实施休耕工作，便于村集体与种植户协调关系、平衡利益，顺利开展相关工作。

（3）要优化轮作方式。必须坚持“轮作为主、休耕为辅”的基本原则，结合农业农村部提出的“稳小麦、扩油菜、保供给”的总要求，大力发展“稻—油”轮作模式。进一步提高补贴标准，重点提高轮作换茬的标准，建议耕晒垡标准仍为245元/亩保持不变；轮作换茬中种植油菜收获菜籽的，补贴标准提升到380元/亩；种植油菜或绿肥进行压青耕翻的，补贴标准提升到450元/亩。

（4）强化监督管理。由于实施主体发生了变化，建议补贴资金直接下放到村组织，但为了监督保护实际承担任务的主体的切身利益，有必要继续利用首轮工作开发的市辖区耕地轮作休耕信息管理平台及“苏周到”APP等平台，持续做好实施面积和补贴资金的监督管理。同时继续引进第三方加强对轮作休耕实施效果的跟踪监测和综合评价。