杨世昌

（河南警察学院 法律系，河南 郑州 450046）

新冠肺炎疫情于2019 年12 月在我国中部最大都市武汉被发现，并于2020 年初持续迸发。随着春运大潮的惠临，疫情在全国范围内蔓延。2020年1 月20 日，国家卫生健康委员会快速反应紧急发布1 号文件，针对该类本属乙类传染病的新冠肺炎患者应对升级，采取甲类传染病预防控制措施。在中央应对疫情工作小组的统一领导下，全国范围内各个区域的疫情防控指挥中枢结合自身实际制定了相应的强制隔离、封城封路、封闭居民小区等措施。需要注意的是，在这些措施实施过程中，仍存在着程序不够规范、主体不够明确和公民基本权利被侵犯等方面的问题。在疫情防控期间，由于需要对确诊患者、疑似病例和“密切接触者”遵从医学的要求进行严苛的隔离，因而需要从公共卫生治理法治化的角度，针对行政强制原理、立法原则等内容进行深入剖析，并针对当前隔离措施存在的问题和相应的法制化解决策略等内容进行深入探讨。［1］

一、疫情防控隔离措施的内涵及类型

（一）疫情防控过程中隔离措施的内涵解析

从本质上来讲，“隔离”是公共卫生防疫中的关键措施，旨在对疑似感染人员、可能感染人员及外来回归等人员予以观察、防止人际传染的必要措施，是促进患者尽快康复的一种医疗行为。“隔离”在医学层面包括两种类型，即保护性隔离和传染病隔离。新冠疫情阻击防控中的相关隔离是公共卫生防疫中的医学概念，也具备传染病隔离和保护性隔离两种形式。例如，2020 年2 月2 日武汉市疫情防控指挥部发布第10 号通告规定，对全市范围内的新冠肺炎确诊患者以及和确诊患者有密切接触的相关人员，采取隔离治疗和集中隔离观察。之后，全国范围都推行这样的隔离措施，并上升到法律政策层面进行明确的公告。可以看出，在新冠肺炎疫情防控过程中，针对相关对象采取切实可行的隔离措施，能够从根本上确保公共卫生安全，对公众身体健康也起到了极大的保护作用。

（二）隔离措施的具体类型

1.结合行政区划而开展的区域性隔离

在各项隔离措施中，以省市县乡为基准的区域隔离是最基础的隔离措施，主要是把行政区划作为基本单位，相关政府防疫指挥部等都针对具体管辖范围之内的公共交通等进行封锁，切断出入城的各个交通路口，设置相应的关卡，对于出城或者进城的人员开展相应的劝阻工作，在源头上规避交叉感染的情况，对病毒在区间传播的途径也进行切断，这种隔离措施强而有力，呈现出巨大的防控成效。

2. 针对外来人员或者易感人群进行的街道社区网格化隔离

新冠肺炎疫情是在春节期间爆发的，春节期间人口流动量特别大，这在很大程度上影响到疫情防控的进行。因此，各地区根据具体情况以封城这种区域性的隔离为基础，针对返乡人员和本地居民采取社区街道等相关方面的更灵活机动的网格化隔离措施，把街道社区网格作为基本单位，进一步贯彻落实岗位责任制，逐一进行排查，对于外来人员的健康信息进行全面收集和整理，同时有效实现居家或者定点隔离的措施，通过疫情防控网格化管理系统追踪个人的基本信息，然后对其进行录入和追踪，进一步落实健康码互认机制，分类执行相应的居家或者定点集中隔离措施，这种网格化的隔离模式能够针对外来人群展开多向度的排查，并予以针对性的隔离，这样能够确保疫情防控工作更加全面、细致、扎实，不留任何死角。

3.针对确诊患者或者疑似病例开展隔离治疗

对确诊患者或者疑似病例实施隔离治疗，是针对传染源进行控制，切断病毒传播途径的关键举措，是确保抗疫最终胜利的决定性因素。因此，各地区的疫情防控指挥部结合自身实际情况，设立了相应的隔离治疗点，强制隔离治疗相关确诊患者或者疑似病例，如武汉的火神山、雷神山，郑州的岐伯山等，都是对确诊患者进行定点隔离的医院，为确诊患者和疑似病例提供必要的隔离治疗条件，为其治愈提供保障。

二、疫情防控中隔离措施的法律属性

（一）隔离措施的强制性

隔离措施是为遏制传染源流、阻断传染路径和保护易感人群，防止和消除疫情扩散的危险，对确诊或疑似有传染病的人员采取的临时性行政强制（隔离）措施，而非对隔离对象（被隔离者）的惩戒或者处罚措施。针对新冠肺炎而言，除了疫苗注射防范之外，当前并没有明确有效的治疗方式和免疫方法，且病毒存在着极其严重的人传人的特性，所以做好强制隔离，将隔离措施上升到法律层面，无疑是当前我国公共卫生领域高效控制疫情的重要手段。

我国《行政强制法》把“隔离”作为行政强制措施的一种，并规定了严格、规范的程序：需出示执法证件且由2 名以上执法人员实施。疫情防控中的“隔离”涵盖了隔离治疗（在医疗机构内实施）和隔离观察（在医疗机构外实施）两种情况。从这个意义上说，医疗机构的隔离治疗，外来人员的居家隔离和曾去过疫区者的预防隔离，以及社区街道的隔离管理等，都属于隔离防控措施的范畴，但在具体实施中适用的范围和方式却有着很大的差异。各地的人民政府和医疗机构是落实隔离措施的绝对主体，公安机关相关部门要协助疫情防控部门采取强制隔离措施，确保相关人员能够严格按照法律的要求积极配合，对于拒绝配合隔离的相关人员则应当按照有关规定对其采取强制隔离措施，对逃脱隔离人员予以强行带回，必要时依法限制其人身自由或给予拘留处罚。这种强制隔离措施，充分代表着公共利益，也必须严格按照法律的要求进行，只有这样才能把传播途径控制在最小的范围，最大程度地有效减少传染病对于社会公共利益造成的损失。［2］

（二）隔离需要充分做到紧急强制

遵从具体指向性并结合其紧迫危机程度，行政强制措施可以分为一般性和即时性两类。即时性强制措施，是指行政机关在面临紧急或突发的灾害时，为了从根本上有效避免或者预防危险的扩大，减轻损失采取的临时性强制约束或者限制行为。新冠肺炎有着很长的潜伏期，确诊之前处于潜伏期的患者并没有相应的症状，在新冠肺炎病毒的整个流行进程中都在绵延不断的予以复制、传播和扩散，大概率会传染给与其有过面对面密切接触的人员，这是一种十分严重的突发公共卫生事件。对此，应该采取切实可行的紧急隔离措施，对于新冠病毒携带者，无症状感染者和与患者有着密切接触的人员和易感人群，都要采取强制隔离措施，以确保传染病大爆发的风险得到充分的消除。可见，在这样的情况下进行相应的隔离，都是紧急行政强制。

三、疫情防控隔离措施实施中存在的问题

（一）执行的主体不够充分明确

从疫情防控中不同地区的疫情通报具体情况看，或者是对所管区域范围内的确诊患者和疑似病例进行隔离治疗，或者是对与确诊或高度疑似病例有密切接触人员进行划区定点集中隔离，但大多都是由村委会、街道办等和公安机关联合执行，甚至有的时候居民小区物业也成了执行主体。这些执行主体往往采取一刀切的办法，无法在真正意义上满足社会层面对于法治新格局的安全性、保障性、可预期性之要求。在疫情防控中，隔离措施有着典型的应急性和强制性，但是由于主体不够充分明确，导致相关人员的合法权益在执行时可能会被侵犯。同时，隔离治疗、指定集中隔离以及封城等相关措施在决定权及其适用的对象和方式上，尚未有明确的法律规定，相关规定也比较笼统，导致隔离措施在执行中，相关主体的裁量空间往往过大，不同地区的隔离措施也存在不规范、不统一的情况，这不仅对更富有成效的管控局面会造成很大影响，而且对法治的权威性和统一性也会造成一定的损害。

（二）执行的程序不够严格规范

在疫情防控中，相关部门均采取相应的隔离措施，但是这些隔离措施在执行的程序上没有统一的标准，方案缺乏科学性、规范性、正当性，未严格按照相应的标准去进行隔离，针对性和灵活性也不够。如有的地区采取人为阻断交通道路的隔离方式，对正常的生产和生活造成了极大的破坏，甚至违反正当程序，对交通要道进行阻断，由此导致消防救援无法进行，对社会安定造成很大的风险，产生了不良的社会影响。虽然实现了行政目的，但违反了正当程序原则，不符合法律的相关要求，甚至导致公民的权利受到侵犯，对社会的和谐稳定造成了严重的负面影响。

（三）社会公共安全和个人权利失衡的博弈严重影响着执行的效能

从实践来看，国家在应对疫情的过程中积极采取强制隔离的措施，取得了良好的成效，但是政府和相关行政部门在具体实施隔离过程中，往往为了追求疫情防控而忽略了对尊重公民权利的应有考量，侵犯了行政相对人的合法权利及利益，这也充分体现出公共卫生安全和个人基本权利在隔离措施执行过程中存在着一定程度失衡的情况。法律控权功能下的控权模式的合理构建，因为能够增强对行政权力扩张的控制而被视为行政法治的核心。［3］在实践中，由于隔离费用在财政承担方面并没有统一的规定和明确的要求，导致被隔离人员在隔离过程中会付出沉重的经济代价，这种高昂的隔离费用侵害了被隔离人员的基本生活权利，也会产生社会的不稳定因素。同时，在对被隔离人员进行隔离的过程中，也存在着个人信息被披露等问题，这就突破了采取强制措施和有效阻断病毒传播的界限，这是需要特别关注的。

四、疫情防控中相关隔离措施的改进路径

（一）完善和优化相关法律法规，规范不同类型隔离措施的执行主体

目前，从整体情况看，我国《传染病防治法》等相关法律法规明确规定了相应的隔离措施，然而对于新冠疫情的防控，相应的隔离措施尚属空白，现行法律法规和现实情况仍存在一定的矛盾，需要进一步完善和优化。应当通过修改《传染病防治法》和《传染病防治法实施办法》等法律法规明确新冠疫情防控具体隔离措施，按照权责一致的原则由不同级别的行政主体行使不同类型隔离措施的决定权。进一步明确隔离措施执行主体及其权限，便于执行主体依据法定程序严格执行隔离措施。做好执行主体之间的协调和配合，实行协同作业，增强协同效应。

（二）制定切实可行实施方案，完善隔离措施执行程序

为了减少或者避免隔离措施在执行过程中的随意性，应当进一步完善执行程序，按照法律的要求制定明确的隔离方案，严格规范和限制执行主体在执行过程中的裁量空间，明确界定并严格执行隔离对象认定标准，对于不同人群分别采取相应的隔离措施，杜绝执行主体滥用职权或者越权等问题的发生，从根本上有效解决疫情防控过程中公民在高速路上长时间逗留，或者有家不能回等问题，避免被隔离人员的权利受到不必要的侵害。隔离措施是切断传染源扩散和控制疫情蔓延的关键，在执行隔离措施的过程中要充分发挥其自身强制力，经明确表明执行主体身份，说明相关理由之后，不必征得被执行隔离人的同意。［4］

（三）确保执行效果，维护公共卫生安全，保障公民基本权利

国家权力在介入危机管理时以强力依赖法律的明确授权为基本特征，且不可与法定的公民最基本权利相冲突。［5］从根本上看，隔离措施的执行是为了切实维护公共卫生安全，保障公民的生命权等基本权利，这样就不可避免地对被隔离人员的自由等权利进行一定的限制。同时，因为被隔离人员完全处于一种弱势和不利地位，在身心方面可能存在一定程度的不稳定性和不确定性，有的还带有某些负面心理情绪，所以在被隔离的过程中，就需要在最大程度上确保被隔离人员的精神权利能够得到有效的维护。［6］这就需要通过完善信息公开机制，确保公民的知情权能够得到最大程度的维护，同时要对被隔离人员的心理进行科学合理的干预，充分维护和保障被隔离人员的法律救济权利，根据国家和地方出台的财政政策和市场调控办法，对于疫情期间隔离封闭所导致的社会成本激增等进行政策支持和补贴。［7］

五、结语

在我国疫情防控常态化进程中，总结SARS（2003 年流行于我国不明病原体非典型性肺炎）疫情、H7N9（2013 年我国一些地区人群被感染的新亚型禽流感病毒）疫情防治等的经验和教训，极大地增强了我国政府应对突发传染病疫情的能力。因此，必须完善疫情防控相关立法，为疫情防控工作有序推进提供必要的法治保障。鉴于目前的形势，还必须明确规范隔离措施执行主体和执行程序，确保疫情防控工作做到有法可依和有据可循，极大地保障公民的基本权利和社会秩序的持续稳定，以推动我国公共卫生法治体系不断向前发展。