文/王应林（泾县自然资源和规划局）

2017年，党的十九大报告中首次提出“乡村振兴战略”。2018年，中央出台的《关于实施乡村振兴战略的意见》中明确指出，“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求……”；“到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。……城乡基本公共服务均等化基本实现，城乡融合发展体制机制更加完善；乡风文明达到新高度，乡村治理体系更加完善；农村生态环境根本好转，美丽宜居乡村基本实现”[1]。那么，在国家大力实施乡村振兴战略的背景下，各地区如何因时因地制宜，研究符合当地实际的农民建房规划指引，从而助力乡村振兴，已成为各地区面临的一项重要任务。这项任务决不能轻视，坚决避免存在农村建房是农民个人的事，放之任之的误区。

虽然本文探讨新时代新农村农民建房规划指引针对的是泾县，但是其他皖南山区县，规范和管理农民建房的过程中，肯定会遇到与我县类似问题，因此本文的探讨具有一定的现实研究意义。

一、农村农民建房现状及存在的问题

（1）依法依规管理难度大。职能机构、人员和资金的不足，导致规划建设类法规的宣传很不适应村镇建设发展需要；农民建房依法建设的意识淡薄，普遍以为有宅基地就合法了，就动工建设。2017年，我县根据《城乡规划法》的要求，由县住建委将《乡村建设规划许可证》交由各乡镇办理，但由于上述原因，几年来农民建房依法依程序办理占比低。

（2）农村宅基地资源浪费大。我县农村普遍存在一户有多处宅基地现象，大多数农户有两处或以上的宅基地。很多农民建成新楼后，原来的老房子闲置或用来堆放闲置过时的生产工具、柴草杂物等，甚至圈养家禽家畜。虽说在办理宅基地手续时，约定必须拆除旧房退还宅基地，而且《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十九条规定，限期拆除违法建筑，并退还非法侵占的土地，拒不履行的可向人民法院申请强制执行[2]，但这项工作开展难度和阻力巨大。

（3）农房安全隐患大，规范设计少。住在农村的人都知道，农民建房大多数无正规设计图纸，懂砂浆、混凝土标号、标准钢筋制作和配比很少,使用劣质建材更是令人担心的隐患。绝大多数“包头工”无施工资质，按房主的要求干，凭自己的“土办法”干，存在很大的人员、建筑安全和质量隐患，存在监管真空，没有引入保险制度，包头工很难承担责任和后果，会产生矛盾和纠纷，严重影响基层稳定。

（4）基层行政执法难度大。《建筑法》虽然对建筑的各方面做了很多规定，但在第八章第八十三条指出：“抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法”[3]。法律上不全面、不完善，基层政府在工作中没有可凭借的执法依据，造成基层依法行政、执法工作困难。从全县历年的情况来看，做出明确处罚的农村违章建筑不到2%，但大部还是群众反复举报，或违法用地被下发卫片而自上而下要求处罚的。

（5）原有村庄规划执行难度较大。近几年，乡村振兴如火如荼推进，但由于一些村庄规划前期并没有经过详实实地踏勘、走访和调研，起点虽高、标准也不低，但贪大求全不太符合乡村振兴工作实际，在工作中无法实行；有的规划虽然符合村情，但要损害大多村民的当前利益，可操作性不强，阻力重重，困难不小。

二、农村农民建房管理深入推进的影响因素分析

（1）全县村庄规划严重滞后，规划指导性薄弱。全县11个乡镇127个行政村中（已除去14个社区），已经完成中心村规划67个，规划率仅为53%。由于历史的原因，在村庄四周随意而建造成新房如旧房“杂乱无章”，村巷道“九曲回肠”，村内交通繁杂狭窄、堵塞，导致公共基础设施无法按规划进行建设，使村规划变成“一纸空文”，如聋人耳朵“摆设”。

（2）基层政府监管部门不健全，工作人员变动频繁。首先，由于基层政府机构改革，村镇建设管理机构撤并较频繁，导致乡镇政府对外已没有了明确的村镇规划建设管理专职机构和人员，严重阻碍了全县农村农民建房管理工作的正常开展；其次，大部分乡(镇)负责乡村规划建设监管工作人员调整频繁、业务水平参差不齐，使基层政府的乡村规划建设监管的专业性、持续性和权威性出现断档，对全县农村农民自建房规范化、程序化和制度化管理有较大影响。

（3）农民依法办事观念淡薄，违法占地时有发生。自从实行家庭承包联产责任制以来，农民对土地联产承包责任制政策理解不深，混淆了土地所有权、土地使用权的区别，自认为村里生产队分给自己的田地，只要自己愿意，想种田、挖塘、栽树、建房，天王老子也管不了。另一个原因，我县旅游资源丰富，随着全域旅游规划的实施，在热门的旅游目的地一房难求，于是农家乐、民宿、农庄如雨后春笋般发展起来，这些热门旅游胜地本来山水多、高差大、平地少，只能向本来稀少的耕地下手建房办旅游。

（4）农村无正规施工单位，技术人员更是稀有。农村没有施工资质单位和技术人员，即使农民有了设计图纸，也没有能看得懂图的施工人员，“望图兴叹”“无计可施”，就必须请有资质的施工技术人员，但是，有资质的施工技术人员大多数都在城里“包工程、挣大钱”，没多少人愿意到农村去找零散“小钱钱”。原因：一是农民建房零星、分散、规模小，对于施工单位和施工人员来说成本高、变数多、场地小、利润少；二是大部分农民的建房地点交通不便、偏僻，地面高差大，做不到“三通一平”，施工单位的机械难以到达、难以施展。

三、新时代新农村农民建房管理的对策建议

（一）理顺行政管理体制，加强农民建房管理

（1）建立从县到村的监督管理平台。县政府出台的《泾县农民建房管理办法》，县自规局、农业农村局和县住建局应设立村镇建设科，建立定期的协商和调度工作制度，具体负责全县农村农民建房管理工作[4]；基层政府应配备专业管理人员，梯队建设，坚持接茬管理。村“两委”可在已有的村级土地协管员、网格员的机制基础上，明确村“两委”主要负责人负责本村的农民建房管理工作，乡（镇）村应该建立定期报告制度，建立日清月结的监管台账，实行动态监管。条件成熟可参照国土空间“一张图”线上监管模式，线上办公，上传照片和视频，实现农村农民建房网络动态监管，提高办事效率，服务基层群众。

（2）加强法律法规宣传力度。积极宣传并贯彻落实今年的中共中央“一号文件”精神，重点宣传落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线[5]。农村农民建房监督管理涉及《行政许可法》《行政处罚法》《民法典》《土地法》《建筑法》《村庄和集镇规划建设管理条例》《村庄与集镇规划建设管理条例》等等有关法律法规，以及省内出台的村镇建设政策和文件，因此这些法律法规和政策文件的宣传和贯彻，必须坚持县统筹主导，乡（镇）具体实施，村（社区、街道）密切配合，落实网格化管理，实行长效宣传，才能实现全县“一盘棋”，做到“无死角”，达到“全覆盖”，才能使农民了解、记牢批地建房必要程序，树牢严格程序审批的意识。

（3）加快县、乡（镇）、村规划编制。坚持节约集约用地、布局合理、保护耕地的原则，强化村庄建设规划对农房建设的基础性指导地位，农房建设必须依村庄建设规划实施。加快推进县、乡（镇）国土空间规划和村庄规划编制管理工作，必须在2023年底将三级国土空间规划成果运用到日常工作中，并积极推动《泾县村庄规划三年行动计划实施方案（2021-2023年）》，按三类标准加快全县村庄撤并，做好中心村和保留村的村庄规划编制。依规布局建设农房，严控建设用地增量，利用好存量[6]。

（4）落实村镇建设业务培训工作。首先，县政府职能部门与基层政府密切配合，加强乡（镇）村镇建设管理专职人员业务培训，使其掌握基础的国土空间规划、建筑专业知识，且具有行政执法证的才能上岗工作。其次，依托宣城泾县职业技术学校平台，为全县培训基本施工技术人员（主要是泥工、木工、钢筋工、模具工等工种），对学习考核成绩合格，并获得相关从业资格证的，到农房建设所在地乡（镇）政府办理登记备案手续，实行岗证合一、持证上岗。

（5）加强农民建房施工管理。县住建局、乡(镇)政府应当依据《建设工程质量管理条例》等法律法规，建立健全农民建房竣工验收、备案制度，落实农民建房各方主体的质量、安全责任，加强农房施工质量、安全监管[7]。施工承包人应严格按照设计图纸、操作规范和技术标准施工，确保施工质量和安全。农村建房户和施工承包人应根据合同约定负责施工现场的安全管理，严防工伤事故发生。

（二）编制农房规划指引，加强技术引导服务

笔者从20世纪90年代开始就一直在皖南山区县从事规划及工程建设方面的工作，在广泛了解农村生活、农房建设，并充分吸收行业内关于本地新农村建设相关意见的基础上，认为可以规定县新时代新农村农民建房一些原则和标准，适时出台我县农民建房参考图集和相关规划指引。

1．新时代新农村农民建房基地分型原则

宅基地申请原则：农民申请宅基地面积原则上分大、中、小户三类情况审批。因特殊情况确需扩大宅基地面积的，由乡镇人民政府审核后可适当增加不超过40m2，但总面积最大不得超过规定面积。其中：

（1）小户宅基地面积原则上不超过60m2，申请条件为：年满60周岁的分散供养五保1人户；年满60周岁的孤寡1人户；申请建房人有子女，且子女已分户（以户籍为准）的农村丧偶1人户；

（2）中户宅基地面积原则上不超过120m2，申请条件为：申请建房人有子女，且子女已分户居住的夫妻2人户；申请建房人同子女、父母或其他家庭成员（祖父母、外祖父母、叔、姑等）共同居住的2人户；达法定结婚年龄未满60周岁，有结婚及生儿育女刚需的单身且无子女1人户。

（3）大户宅基地面积原则上不超过160m2，申请条件为：已婚夫妻暂无子女，有生儿育女需求的夫妻2人户；家庭成员达3人及以上的其他户。

2．新时代新农村农民建房建设内容强制要求

（1）建设两层及以上农民建房的，其房基占地面积不得超过审批面积的75%，建设高度按有关规定执行。

（2）建筑层数层高要求：农村村民建房住房层数不超过3层；单层建筑檐口高度不得超过4米，两层建筑檐口高度不得超过7米，三层建筑檐口高度不得超过10米。

（3）建筑总面积控制：每户住房控制在300平方米以内。其中城市规划区范围内农民建房人均建筑面积控制在55平方米以内，户建筑面积按人口数累计不足150平方米的可按150平方米建设，总建筑面积控制在230平方米内。

（4）联户建房要求：联户建房户均住房占地面积不得超过120平方米、用地面积不得超过160平方米、户均建筑面积不超过300平方米，层数控制在三层以下，檐口高度不超过10米。宜采取不超过两户联排形式，总用地面积不得大于320平方米，总建筑面积不得超过600平方米，统一做好道路、给排水、绿化等相关附属设施。

（5）确需建筑用地面积达到160平方米的，需以设计方案经乡(镇)政府同意后实施。

（6）避免建房崇洋媚外，禁止大规模使用罗马柱，形成统一的中国古典村落风貌。

3．新时代新农村农民建房建筑设计参考指标

建筑设计参考指标一：

（1）设计理念：建筑底部为外装饰小青砖，上部为白墙,顶部为青灰色瓦片，呈现现代新徽派建筑外立面，整体偏稳重简洁的设计也符合当地民居的风格。

（2）建筑设计：平面功能，架空层为功能个性空间，是室内外空间的过渡空间，供雨天室内娱乐、夏天乘凉的场所。整体构型方正，功能分区明确，布局合理，且面积大小适宜。

（3）立面设计：立面设计用白色、灰色涂料和灰色线脚做变化，并使用传统的坡屋顶。

（4）主要经济指标：占地面积95平方米/户、单体/2开间、3层、总建筑面积230平方米、檐口高度10米。

建筑设计参考指标二：

（1）设计理念：房屋外部的装饰部分用褐色、黑色等颜色，与白墙、灰瓦相映，色调雅素明净，引入现代新徽派建筑理念，处理好人、建筑、环境三者的关系，与周围自然环境结合起来，形成景色如画的风貌。

（2）建筑设计：1．平面功能：一层主要以家挺接待客人、娱乐活动、家庭聚餐为主要活动内容进行布置，且将老人房设计在一层，方便老人进出。

（3）立面设计：立面以大面积白色涂料加上小范围的开窗为主，不失现代简约的感觉。

（4）主要经济指标：占地面积120平方米/户、单体/2开、层数3层、总建筑面积260平方米、檐口高度4米、土建造价估算32．5至45万元。

注释

[1]国务院．《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》.发布时间：2018-02-04.国 务 院 网 站，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。

[2]安徽省人民政府.《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》.发布时间：2015-06-02.安徽省人民政府网站，https://www.ah.gov.cn/szf/zfgb/8108011.html。

[3]住建部.《中华人民共和国建筑法》.发布时间：2011-04-22.住建部网站，https://www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/flfg/alv/201104/20110425_224095.html。

[4]泾县人民政府．《泾县农民建房管理办法》.发布时间：2020-08-03.泾县人民政府网站,http://www.ahjx.gov.cn/OpennessContent/show/1955390.html。

[5]国务院.《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》.发布时间：2022-02-22.国务院网站，http://www.gov.cn/zhengce/2022-02/22/content_5675035.htm。

[6]泾县人民政府．《泾县村庄规划三年行动计划实施方案（2021-2023年）》．发布时间：2021-12-20.泾县人民政府网站，http://www.ahjx.gov.cn/OpennessContent/show/2343185.html。

[7]国务院.《建设工程质量管理条 例》.发 布 时 间：2000-01-30.国 务 院 网 站，http://www.gov.cn/zhengce/2020-12/26/content_5574380.htm。