文/黄立斌（广西医科大学附属武鸣医院）

近两年来受新冠疫情影响，经济发展疲软直接影响了财政税收，组织财政收入压力也越来越大，这就需要在财政资金管理方面树立过紧日子意识，加强预算管理统筹力度，强化预算约束力，主动适应新变化；基于预算工具对政府性基金开展管理工作，不仅可以进一步提高政府部门的治理能力，更能充分地发挥财政资金主导作用，还能够很好支持地方经济发展。本文在理论分析、数据调研以后，以广西南宁市武鸣区政府性基金预算管理实施现状为依据，针对如何提高政府性基金统筹效率和使用效益提出相应的建议。

一、当前广西南宁市武鸣区政府性基金管理概况

（一）政府性基金规模

2021年广西南宁市武鸣区政府性基金收入182105万元，相当于当年城区财政收入，其中国有土地使用权出让收入172127万元，占政府性基金收入比重的94．52%。2021年广西南宁市武鸣区政府性基金支出188920万元，相当于同期城区财政支出的40．39%。

（二）政府性基金预算管理基本情况

1．加强政府性基金预算规范管理

基于财政部针对政府性基金出台的一系列管理办法，以及预算法相关规定，将其全额纳入财政综合预算，由城区人民政府对预算程序开展初步审定，报城区人代会或者城区人大常务委员会审查批准[1]。落实政府性基金预决算公开制度，经城区人代会或者城区人大常务委员会批准的年度政府性基金预算计划、预算执行反馈报告、预算调整申请报告和决算报告等，形成标准化的预算信息表在公开平台对外公示，接受社会各部门及基层民众的监督；各部门政府性基金预算、决算报告等也需要在城区财政部门审核批复以后，执行公开流程。

2．加强政府性基金预算编制管理

从国家角度、自治区角度、市政府角度分别针对政府性基金预算管理提出了制度性要求，例如：广西南宁市武鸣区早在2008年就开始执行独立编撰预算计划的规定，在编制过程中始终坚持“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则，且执行一般公共预算规定，在财政审核背景下开展资金划拨与使用等工作。具体预算的制定需考虑所处的政策环境、经济环境等的变动和调整，政府性基金支出预算按照事业发展需求与收入可能统筹安排，预算项目和指标细化到责任中心、部门、岗位、项目当中，在责任机制下构建收支可控的预算管理体系。

3．实现对政府性基金预算收入与预算支出的有效控制

执行单位在具体征收环节必须要提前确定征收对象、征收范围与征收标准，落实“以票管收，统筹调剂”，在征收手段上执行“先缴费后办证”管理制度。针对近年来土地出让市场低迷的现状，广西南宁市武鸣区积极研究分析，加快推进土地招拍挂出让和组织国有土地使用权出让收入解缴入库，2020年、2021年分别组织国有土地出让收入19．61亿元、17．21亿元；同时加大历年欠缴款项催缴力度，在形势严峻的情况下确保国有土地出让收入不明显滑坡。二是加强支出管理。政府性基金支出按规定的用途安排，遵循“先收后支”原则，加强资金审批程序，严格按预算和支出进度拨款；在财力紧缺的情况下，动态分析资金性质、安排使用范围。

二、政府性基金预算管理中存在的问题及成因

（一）政府性基金预算编制简单粗放

（1）预算编制不够细化。在编制方法上，由于没有明确的适用范围和开支标准，实际管理中部分支出难以有效归纳，缺乏准确、详细的项目名称。

（2）支出标准不规范，预算执行难有效落地。由于准确核定政府性基金收入征收过程中产生成本的难度较大，往往是基于以往的标准、模式等来确定，因而在实际支出成本确定上存在较多可操作性，不能根据各个部门职能和业务特点安排适合的支出标准，难以适应新形势新发展要求。

（3）年初预算、追加预算只列项目，不涉及具体执行单位，而且基金收入预算未附相关的测算依据或依据不充分，在实际安排支出时不利于财政部门的监督，预算执行及分析难度大。

分析发现，执行单位的管理层人员在思想意识上对加强政府性基金预算管理的重视程度不够，其预算管理工作也主要集中在一般公共预算方面；同时，政府性基金管理在预算编制环节存在着基础信息资料少、数据支撑不足等问题，固定预算编制方法比较常见[2]。

政府性基金收入管理机制不健全。近年来广西南宁市武鸣区政府性基金收入增长幅度较大，其中最主要的来源是土地使用权出让项目，但随着国家金融政策变化和加强对房地产、土地资源宏观调控，政府性基金收入增长压力明显加大。同时，预算管理部门难以全面掌握和控制影响预算编制的因素，对政府性基金收支预测不够合理，不利于各项支出的安排。此外，实践中部分项目缺乏健全的管理机制，资金配置不够合理，存在一些项目多头归集、一些项目资金配置过于分散的情况，项目收益不大，且常和其他资金管理混淆；财政内部在资金管理上没有形成统一监管合力[3]。

该问题出现的主要原因有：缺乏合理、科学的法制法规作依据，预算编制流程、方法、模式等没有统一的标准，政府性基金收支预测缺乏依据，实际预算编制缺乏完整的数据作支撑。另一方面，部分政府性基金的征收、管理和使用部门不统一，各部门责任主体意识不强，重视程度不高。

（二）政府性基金支出管理约束性不强

虽然要求采用“收支两条线”方法进行管理，但实践中还未完全实现收支分离，收支未有效脱钩，基本上还维持“谁多收倾斜谁使用”的分配格局。预算安排时对项目缺乏可行性分析及具体评估，预算执行刚性不够，在执行中不断追加、调整或增加支出项目，冲击了预算的严肃性，削弱了基金预算的约束力和权威性。同时，由于基金专款专用，部分项目支出结余较多，预算执行进度不均衡。

出现以上问题的主要原因是：只是从形式上将政府性基金纳入预算管理体系，但在具体实践中没做好充分准备工作，项目收支未分离，甚至一些执收执法部门认为征收基金收入可以作为本部门补充资金，强烈要求用来补充部门经费或项目开支。同时，基金预算收支预测准确率不高，编制不够科学合理，预算执行未达到预期，出现基金预算结余数额较大，其容易催生突击花预算的问题。

基金预算与一般公共财政预算之间衔接不协调。在财政十分紧张的情况下，政府性基金统筹力度不足，调入一般公共财政预算不够合理，未能统筹一般公共预算中基建项目资金，政府性基金使用效益不高。

出现以上问题的主要原因是：目前还没有建立起四本预算完整的预算体系，特别是政府性基金预算与公共财政一般预算没能很好地相互支持互补和统筹安排；同时，财政对各类资金的统筹调配能力和管理监督水平不够。

三、加强和规范政府性基金预算管理的对策建议

（一）统一思想基础，提高对基金预算管理重要性的认识

进一步强化对预算管理工作的重视，将预算管理融入政府性基金管理体系中，合理利用好预算工具、方法，统筹规划基金的使用，科学编制基金预算；在推进政府预算体系不断完善的过程中，强调财政部门对各项资金的统筹协调能力，将有限的资源投入到国家战略导向、政策支持的重点建设项目当中。因此，地方各级财政部门要夯实思想基础，充分认识到基金管理与预算管理高度融合的重要性，依据政策文件指导，合理安排下一阶段的财政工作；同时，将基金预算与财政预算放在同等位置，结合部门情况制定基金预算管理流程与操作规范，主动采取有效的措施，加强基金预算管理。

（二）健全政府性基金管理机制体系

（1）完善政策管理制度。根据财政部和广西政府性基金预算管理相关政策规定，针对“政府性基金预算管理”编制地方性的制度办法，尤其要在文件内容中体现基金征收管理、使用管理等规范，从源头上加强对政府性基金收支行为的约束和控制，确定预算编制覆盖范畴。同时，充实预算编制的基础资料，在兼顾政策环境、经济环境、市场环境和资金运行环境的基础上开展预算编制工作。

（2）实现一般性公共预算、国有资本经营预算、社保保障支出预算和政府性基金预算协调统一。按照综合预算管理的要求，加强各类预算之间的协调与衔接，根据功能和定位协调好项目支出与专项支出对资金的需求，并由执行部门做好统筹规划工作，依据预算计划对有限的资金开展分配工作，增强单位资金整合能力，并通过资金集中投入实现资金价值和效益最大化[4]。

（3）建立部门之间的协调机制。在财政部门内部、财政部门和预算主管部门之间、预算主管部门与部门之间，利用权责划分建立相互制衡、相互制约的管理格局，明确各自分工，并增强彼此间的信息交互，形成工作合力。

（三）完善政府性基金预算编制

（1）规范基金预算编制规程。按照“二上、二下”的程序编制基金预算，明确工作环节、内容、时限和职责分工，确保基金预算编制的科学展开。

（2）规范收入预算编制。落实减税降费政策，严禁虚收空转。各执收单位要完善收费基金清单管理，深入解读当期国家宏观调控经济的政策，分析市场经济的变动，在考虑外部环境变动的基础上，综合参考以往年度基金预算编制、执行以及考核情况，对本年度政府性基金收入进行科学预测，经过单位上下多次沟通后，合理编制预算目标，并依据收入详细科目将其细化、分解。

（3）细化支出预算编制。以零基预算编制方法为基础，按照“以收定支、专款专用”基本原则，在支出以前结合本年度投资计划和地方重点建设领域预测投资规模。在这一过程中要注意针对重点项目制定预算编制流程，并要求各预算单位严格依据预测结果和预算指标确定资金使用范围、用途和财务制度制作支出预算表，将各项支出以项目的形式纳入预算项目库，未纳入的，一律不得安排预算；要注重绩效，精打细算，提前开展项目效益性、可行性、必要性分析，做好前期准备工作，简化评审流程，提高预算指标的审批效率，以便更好地切合项目开展，避免错失投资、发展良机。编制年度预算时，财政部门要统筹处理好基金预算与一般公共预算的协调安排问题，加强对基金预算的审核，凡是基金预算足额安排的项目，原则上不再从一般公共预算安排经费。

（4）强化预算绩效目标源头管理。按规定批复至各单位的预算绩效目标原则上不予调整，预算执行中确需调整的，按预算绩效目标管理程序要求报批调整；年度预算执行中，申请预算追加和调整时，及时补编、调整相应预算绩效目标及绩效指标；对于二次分配资金，细化到具体项目后按照规定及时补编项目绩效目标，报财政部门审核、批复后在预算管理一体化系统中录入。

（四）严格政府性基金预算执行

（1）加强基金收入预算管理。作为基金的征收单位，为了保证收入及时与足额，在组织方面应当加强征收执行力度，按照相关规定实时动态跟踪政府性基金的征收进度，并编制收入预算报表，阶段性分析和反馈收入预算执行情况。（2）严格基金支出预算管理。在支出管理方面，如何平衡收入与支出的关系，将决定政府性基金预算管理是否能够体现其平衡性、计划性和效益性。鉴于此，执行单位应当结合基金收缴入库的进度等信息编制支出预算方案；在执行阶段可以对支出预算进行分解，按照年度、季度和月度等时间段分解成阶段性计划，落实到实际支出事项当中。为了保证基金支出预算控制成效，还可以发挥财务管理的作用。例如：以财务管理制度为基础，按照会计核算程序对支出事项开展定期核算稽查工作，保证专项支出能够依据初始用途规划合理使用[5]。相关部门在支出活动中必须要严格遵循既定的规章制度，基于预算范畴和支出标准实现政府性基金运行活动，严禁与其他事项混淆支出，也不得在未经审批的情况下随意更改用途。（3）对历年结余资金较大基金项目，结合一般公共财政预算执行情况进行统筹盘活使用；灵活应用预算绩效评价结果，考核各项目支出效率，及时调整项目资金配置，根据规划削减、取消低效率的项目活动。同时，及时回收沉淀资金，重新统筹安排，提高资金使用效益和支出预算执行的均衡性。

（五）强化政府性基金预算监督管理

（1）加强部门监督管理。加强政府性基金收支管理监督检查，审查部门预算执行是否依据相关管理制度要求，政府性基金有无做到专款专用。财政部门、审计部门、物价部门等相互协作，相互配合，建立信息共享平台，形成监管合力，强化对政府性基金预算执行的监管力度。（2）开展绩效评价监督。做好当年预算绩效管理项目绩效目标跟踪监控、绩效自评和绩效信息公开等。加强对政府性基金使用结果的绩效评价，从预算执行数量、质量方面建立具体评价标准，建立健全财政基金预算绩效评价体系；建立以绩效评价结果为导向的基金使用配置机制，加强事前评审、事中监督、事后检查，聘请第三方机构对各部门基金预算执行情况考核评价，并进行定期总结分析，督促各部门加强管理，不断提高基金使用效率。（3）加大信息公开力度。明确各类信息的公开内容和时间要求。依据规定，政府性基金总预决算数据需全部公开披露，政府性基金使用部门在批复部门预算后的20日内，按照规范格式在本部门网站公开本部门的政府性基金的使用情况。同时，要进一步加大政府性基金公开范围，公开项目细化到经常性支出、项目支出，既要按年度公开信息，也要有整个项目建设、管理、营运的信息；对专业性较强的名词进行解释，并认真做好说明解释工作，以便加强监督、规范运行，接受社会各界的质询和监督。

四、结语

综上所述，在政策导向下，加强政府性基金管理有利于平衡财政收支，将有限的资金投入到基础设施建设、社会服务等项目当中。鉴于此，相关单位部门应当以规范政府性基金支出行为、加强政府性基金预算管理为目标，通过健全管理机制、完善预算编制、严格执行预算、发挥监督作用等方式，在单位中逐步形成政府性基金管理体系，促进财政资金使用效率进一步提高。