文/邓希（株洲市地产集团土地开发经营有限公司）

在城镇建设和发展的过程中，片区并不是一种独特的经济现象，而是政府有关部门为了开发部分地区，制定一定的经济政策，吸引内外部的因素，合理地配置资源，建设有效的城市功能区的过程。但是，在城镇片区开发的过程中，受到融资模式、项目施工周期、项目质量的影响，往往会对城镇片区所有的开发和利用效果产生一定的冲击，以至无法满足城市运行的基本要求。因此，在城镇化发展的过程中，一定要重视片区开发的融资模式，制定完整的规划体系，加强对项目运营的控制力度，整合片区资源，为区域经济的发展提供支持。因此，在这种背景下，开展片区开发融资模式的研究就显得尤为重要。

为了保障片区开发项目正常进行，对片区发展基础设施建设模式和投融资模式的选择十分重要，投资主体的确定、投资方案的选取，对于地方城镇片区功能实现、服务质量提高，乃至发展战略的成败非常关键，将直接影响地方政府片区战略的高效执行和贯彻。融资是现代市场经济系统中的核心要素，在整个片区开发过程中起着决定性的重要作用。

一、相关概念阐述

（一）片区开发

很多学者对片区开发的概念进行了研究，但是，由于研究角度的不同，目前还没有形成统一的认识。有学者认为，片区开发就是在符合法律规定和地方规划的前提下，对成片的区域进行系统性的改建、扩建、运营和维护的行为[1]，其目的是促进区域经济的发展。同时，也有学者认为，所谓片区开发指的是在既定的功能区定位的基础上，基于城市发展的战略目标，进行提前规划，整合各种资源，在指定区域进行基础设施建设、项目开发、功能区延展的行为[2]，其目的是满足城市发展的需要。从投资建设的角度而言，片区开发的内容通常包括土地整理储备、基础设施建设以及配套公共基础建设[3]。而这些内容通常适用于以下几个方面:城市建设改造更新；扶贫项目开发；建设新的城市功能区；建设旅游资源项目；开发综合体；建立新的经济开发区等。

（二）片区开发的常见模式

结合片区开发的理论和实践，在片区开发的过程中，依据开发主体的不同，可以将片区开发的模式分为以下几种类型，第一种为政府直接投资建设开发模式。在这种模式中，政府通常会通过地方政府融资平台参与到项目的建设中，并且实施对项目建设的控制。而项目建设的资金来源为政府的直接财政性资金[4]。这种方式会增加政府的资金压力，同时，建设项目的实际收益率很可能并不能达到政府的要求。第二种为政府同企业共同开发模式。政府将地方性融资平台作为融资主体，其资金的来源主要依靠财政资金加债务性融资。而债务性融资偿还主体仍然是政府。第三种是市场化的片区开发模式。政府将片区开发的项目完全转交给第三方，并且在资源配置、政策制定和片区开发中给予一定的补偿，从而缓解政府在片区开发中的资金压力。第四种为混合型开发模式。政府和第三方共同作为片区开发的主要主体。其中政府主要承接了片区开发的主体工程，而第三方则承担部分工程。这种模式减轻了政府的资金压力，调动了其他资本的积极性，分散了项目建设的风险[5]。

二、片区开发的模式和趋势

在过去，“片区开发”又被叫作城镇建设综合发展，单纯理解即是对农村、城市土地实行统筹发展，包括进行城市基础设施建设等活动，其目标可以理解为提高城镇生活设施质量。如果相对片面的看待问题，片区开发会包括一些开发子单元，包括对土地平整基础上进行的基础设施建设，以及商业项目的开发。如果在宏观维度上看待片区开发，则会按照一定的规划进行系统开发建设，然后再进行区域运营推广。通过上述分析可以认为，片区开发模式即是以逻辑组织架构为核心，通过管理活动的实施，在具有较好的服务价值基础上，为地方经济社会的联合发展与总体目标达成做好铺垫。

综合考察各个层面情况，根据片区发展方式的不同，项目分类架构也往往具有很大不同。其中，在发展主体层面，项目具体分为由政府和社会投资方共同合作开发项目的模式、市场主体主导发展模式、政府主体主导发展模式等。而从发展价值链的深入发掘，具体项目可界定为政府一级主体模式、市场运营主体模式和片区整体等三种类型。但近十年来，中国经济运行情况仍然不理想，总体呈现出放缓的趋势，在此背景下，政府进一步改革发展方式、进一步优化经济社会内部结构、进一步转变发展动力已刻不容缓。

片区开发前期注重主体发展建设工作，而后期则更偏重于可持续性经营管理，为统筹处理这种实际问题，在片区探索发展的过程中出现了四大发展趋势：一是由政府一级地块开发，工程建设与企业一二级联动开发为主走向整个价值链的联动开发，如招商蛇口、北京华夏幸福。二是由当地政府主体开发工程建设成功之后，民营资本参与片区的招商工程建设和后期运作，由粗放式运作逐渐走向精细化运作，如南京市雨润中心和深圳市南国城。三是企业无须再外部扩展，而是转化为股份投资者，对已开发片区实行精耕细作，如江苏园区等。四是由政府部门(或平台公司)和社会资本的合作，由政府部门对各项重要事宜做出决定，由社会资本提供从开发建设、投融资和招商运作的全过程服务，如华夏幸福等。

三、片区开发常见的融资模式

片区开发的融资模式具有多元化的特点，目前实际工作中，片区融资常见的模式有三种。

（一）PPP融资模式

在片区开发的过程中，政府同其他社会资本签订合作协议，按照计划出资的比例，共同构建特殊目的公司，并且要制定公司章程。而政府则通过指定机构授予特殊目的公司特殊经营权。而特殊的目的公司则要为片区的开发建设提供一整套的服务方案。

PPP融资模式在融资过程中充分调动了社会资本的积极性，这些社会资本包括金融机构和其他私营主体。而在片区开发完成以后，社会资本往往可以通过出售股权来实现收益。片区开发项目可以从社会资本直接获取资金。

（二）产业基金模式

片区开发在引入产业的过程中，需要一定的产业基金作为前提。而这种模式根据融资主体的不同，可以分为三种类型。第一种是政府主导型。在这种模式中，政府作为主导可以联合平台公司和金融机构共同出资成立产业基金。政府是产业基金风险的主要承担者。而片区开发的具体项目需要其他出资人进行审核，同时还要经过政府的审批。在这种模式中，政府可以为金融机构提供担保。第二种为金融机构主导型。金融机构联合地方性国企成立产业基金，专注于投资项目。一般而言，金融机构作为优先合伙人，优先享受收益。而地方国企作为次级合伙人。第三种为由社会企业主导的PPP产业基金模式。在这种模式中，社会企业作为重要的发起人，联合其他企业成立创业基金。产业基金的出资人并不包括政府。而政府则赋予社会企业特许经营权。

（三）股权基金模式

片区开发的企业除了上市公司以外，还有处于创立时期、发展时期、衰落时期的企业，因此，对应的股权投资基金可以分为天使基金、创业投资基金、并购基金和夹层资本等。其中并购资金是针对目标企业进行收购的基金，其模式为通过收购其他企业的股权，并获得控制权，然后对企业进行组合重造，并在某一个特定的时间进行出售。

四、片区开发融资模式中存在的问题

（一）内容界定不清晰

很多地区在开展项目融资的过程中存在内容界定不清晰的问题，举例来说，在开发新城区的过程中，很多项目存在比较复杂的问题。而很多政府只是对片区的功能定位、发展目标进行了分析，但是却缺乏对项目的具体规划、项目的具体资金来源等问题进行考虑。因此，这往往会给项目的开发建设带来一定的限制，而且在项目建设的过程中也无法保证充足的资金。

（二）合伙企业经验不足

片区建设的主体具备多样化的特点，政府往往在其中占据主导地位。但是，从实际情况看，其他参与主体在项目建设中存在重复建设、资源浪费、忽视资金管理的行为。这种情况往往阻碍了项目建设的进度，同时也造成了资金的浪费，导致政府发生融资损失。所以，无论采取哪一种融资模式，政府都应该加强监管的力度，提高和其他参与者的协调性，以促进片区开发的正常发展。

五、片区开发模式的框架设计

（一）明确动能定位

在片区开发的过程中，政府应该明确区域的功能定位，建设合理的综合开发方案，制定合理的项目规划。政府应该认识到针对不同的项目，应该采取针对性的融资方案，而且，要根据融资方案设计科学的预算管理方案。只有这样，才能够为项目的建设和融资模式的开展提供数据支持。

（二）细化融资指导策略

政府应该根据片区开发的特点，细化融资模式的策略。首先，应该明确片区开发的机制。政府应该对片区运行的逻辑以及具体的功能地位，明确各个项目的开发顺序。举例来说，在房地产项目的开发建设中，政府从资本成本的角度考虑，决定采取向银行借款的融资模式。如果，当地存在较为活跃的社会资本，那么政府可以采取和社会资本合作建立产业基金的融资模式。其次，联动开发的模式。联动开发指的是在片区开发的过程中，根据项目建设的特点，整合各项资源，联合各个建设主体，发挥特色化的优势，为片区开发提供保障。

（三）明确项目流程

政府在关于片区开发的项目规划中，应该联合其他部门认真总结经验，做好各项工作的准备。举例来说，在实际项目的规划中，应该明确总体目标，并且要根据市场的环境、价格的变动以及融资渠道的设定来规范项目的建设流程，避免后续工作中出现项目混乱的情况。

（四）明确运作模式

在片区开发的过程中，政府为了降低融资风险，提高融资的整体效率，应该结合融资理论和实践的发展，根据项目的实际需求，选择PPP模式、产业基金、股权基金、供应链等多种融资模式，保证融资模式在片区开发中具有较强的适应性。同时政府应该积极发挥主导作用，完善各种公司方案，推动项目建设的有序进行。

六、片区开发融资模式创新的策略

（一）确定融资方案

在片区开发的过程中，政府部门为了提高开发的效率，应该明确片区开发的融资模式。首先，应该明确融资的边界。政府应该根据城市建设的特点，在片区开发中要明确各个项目的分工和边界，比如要明确项目的开发类型、项目的内容、投资主体等。而且要在政府部门的领导下构建多种融资模式，降低综合资金成本，提高融资的整体效率。其次，还应该进行地方财力的评估，举例来说，政府可以引入PPP的融资模式。但是要考虑到地方政府的综合性财政能力，应对片区建设的实际情况进行评估，保证地方财力能够适应选定的融资模式。最后，要进行投入和产出的项目分析。政府在确定融资模式后，还应该对项目建设的预期收益率进行测算。要对借入资金的利息率同项目的预期收益率进行比较，如果差异较大则应该进行融资模式的调整。

（二）细化土地资源开发机制

城市片区开发应当突出重点，统筹兼顾，立足于片区开发的投资、融资现状，突出土地开发和房地产开发的重要性，明确片区开发期间的资金状况和使用效益，并且对预期效益进行全面评估，以此提升土地资源的使用效率，进而为开发项目的立项、规划设计和施工建设提供保障。城市片区开发关系到多方利益主体，容易受到多方面不确定性因素的影响，这就要求相关部门在资源开发利用期间立足于本地区经济发展的实际情况，关注土地资源的开发利用，明确片区开发思路，对土地资源的开发价值和预期收益进行准确评估，尽可能提升土地资源的使用效率和使用价值，为片区开发和相关行业发展提供有力支撑，避免出现资源闲置、资源利用率低、资源盲目开发的情况。

（三）构建资金平衡处理方案

城市片区开发项目的融资活动需要结合项目本身特点，在融资管理的过程中，需要重点关注资金平衡处理，构建合理的资金使用和规划方案，为接下来的各项工作做好准备。资金规划方案之中需要重点做好资金的平衡处理，需要关注以下两点：第一，资金平衡处理需要突出其公益性的特点，明确公益性项目管理费杠杆，做好资金、成本的收益平衡处理，从而尽可能提升资金的使用效益；第二，在片区开发期间，确定合理的资金投入和项目运营方案，做好各项资源的平衡处理，明确资金的具体来源，实现经济效益和社会效益的统一，关注片区融资需求，实现以需求为导向的资金管理。

（四）完善片区投融资规划措施

在城市片区开发中，公益性项目的建设周期长、建设规模大、投资收益慢，这就需要相关部门做好资金管理方面的工作，加强投资、融资活动的项目规划，推进相关体制机制的建立健全，推动制度的完善并发挥制度的保障性作用。在片区规划开发期间，会出现土地价格和基础设施建设成本相背离的情况，会对片区的开发造成一定的阻碍，针对这一问题，就需要强化投资和融资管理，争取上级政府和主管部门的意见指示，从而确保项目能够切实运行开发，提升区域经济的活力和发展效益。在片区开发以及接下来的融资活动之中，政府各部门应当切实发挥自身的职能，搭建信息共享平台，推动信息流通与共享，避免出现信息不对称问题，推动片区开发项目的合理发展，使得区域产业能够更快、更好的发展，并提升产业的市场竞争力。

七、结束语

总而言之，在社会经济运行以及持续发展的背景下，片区资源及项目开发需要抓住重点，实现资源的有效整合和优化配置，突出工作重点内容。结合以往的区域发展情况，构建完善的城市片区开发方案，并通过各项资源管理方案的确定、资源利用机制的调整，保证片区产业开发的有效性，为区域的经济发展提供保障。通常情况下，在城市片区开发的投融资中，需要改变单一性的管理方案，通过投融资方案的规划、土地资源开发机制的确定、资金平衡处理方案的协调以及投融资保障方案的规划等，保证各项工作的稳步进行，以满足区域的经济发展需求。文章对片区开发以及片区融资模式的概念进行了介绍，并且总结了片区融资模式中存在的问题，最后，从多个角度提出了片区融资模式创新的策略，期望文章的研究能为片区融资模式的创新提供一定的参考和借鉴。