文/本刊记者 康晨远

2021年12月8日，习近平总书记在中央经济工作会议上再次提到“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，决不能在吃饭这一基本生存问题上让别人卡住我们的脖子”，凸显粮食生产和粮食安全之于国家安全的重要地位。据农业农村部有关数据显示，作为重要的农业经营主体，农民合作社和种粮大户仅用全国10%的土地，产出全国20%的粮食，成为保障粮食安全的重要力量。随着市场经济环境下“什么挣钱种什么”的思想影响，合作社等规模种粮主体的“粮心”受到冲击，面临“非粮化”倾向，具体表现一般为流转过程中变更土地用途或在经营过程中由种植粮食作物改种经济作物。

针对规模农业经营主体种粮初衷漂移问题，笔者对全国145家粮食和服务类农民合作社开展问卷调查，面向部分合作社开展线上访谈，探析规模农业经营主体“非粮化”动因，试图提出应对策略。

一、种粮比较效益低，是规模农业经营主体“非粮化”的直接原因

问卷调查的145家种植（服务）粮食的合作社涵盖国家级、省级、地市级、县级示范社及非示范社，既有纯粮食类、粮食生产服务类合作社（如农机合作社、植保合作社等），也有以粮食类为主和以粮食类为辅的混合经营型合作社，生产（服务）的主要粮食品类为小麦、玉米和水稻。整体样本涉及25个省份，覆盖了13个粮食主产省份、65个产粮大县，具有较强的随机性、广泛性、代表性。

面向145家粮食类合作社的问卷数据显示，如果选择缩小粮食生产（服务）规模或者直接退出粮食生产（服务），主要原因是种粮比较效益低的有112家，居所有原因选项的第一。

以调研的贵州省湄潭县为例，从投入看，2015年以来，各种粮食投入成本上升速度明显加快。三种粮食（水稻、玉米和薯类）亩均投入由360元上升到700元，年均增长18.88%。其中：水稻由370元增加到710元，年均增长18.37%；玉米由360元增加到700元，年均增长18.8%；薯类由350元增加到680元，年均增长18.85%。

从比较效益看，2015—2020年，粮食作物与其他经济作物相比，亩均效益较低，如亩均纯收入水稻约为740元、玉米约为330元、马铃薯约为1100元，而同期亩均纯收入茶叶约为7400元、蔬菜约为1700元、鲜辣椒约为1500元、烤烟约为3300元，粮食与其他作物收益相差较大。种粮比较效益低，是规模农业经营主体“非粮化”的直接原因。

二、多种原因导致种粮比较效益低，严重影响规模农业经营主体种粮积极性

（一）土地流转价格高，占种粮总成本比例大，直接影响合作社种粮效益和种粮意愿

问卷调查的145家合作社中，66家反映土地流转价格逐步上升。贵州省湄潭县茅坝农产品专业合作社理事长王建明谈到，土地流转成本占种粮总成本的1/3，因合作社种植优质稻，流转土地价格也分为三等，一等地块（水源便利、机械化作业方便）流转费为1530元/亩，最便宜的三等地块（水源条件差、机械化作业不便）流转费也要500元/亩。据湄潭县洗马镇党委书记、西河镇党委书记、天秤镇皂角村党支部书记介绍，湄潭县稻田流转价格60%都在650元/亩左右，约占总成本的75%。据调查了解，一些地方为推进规模经营，通常采取对大户（土地转入方）实行土地流转补贴奖励的办法，但效果往往适得其反。小户（土地转出方）“眼红”对方不仅拿了地还能得奖补，于是坐地抬价，不断推高土地流转价格，期望也能从中分“一杯羹”，造成大户种粮成本越来越高，粮食积极性大减。这种现象在调研中绝非个例。

（二）合作社缺乏足够的人才来支撑现有生产规模，也是影响合作社种粮意愿的重要原因

以粮食为主业的合作社带头人文化素质整体偏低，年龄较大，大多是抱着对农村生活的眷恋、对家乡的热爱或怀着回报家乡的美好愿望，组织带动村民开展粮食种植，其自身现代农业知识较欠缺，新技术、新事物学习能力不强等，往往制约合作社进一步发展。问卷调查的145家合作社中，51家认为从事粮食生产（服务）面临缺劳力、年轻人少的困难。遵义市余庆县旭芳种植专业合作社的50多名成员中，除理事长胡支永已是78岁高龄之外，其他绝大多数成员都是留守村里的中老年妇女，文化程度普遍较低。胡支永感叹，尽管他在努力培养接班人，但还是十分艰难，想扩大种植规模也有些力不从心。

（三）农田水利等基础设施条件差、抗风险能力弱，也是影响合作社等规模经营主体种粮积极性的重要因素

一是基础设施薄弱。机耕道、耕种收机械、烘干、仓储等基础设施设备不完善，难以满足规模化发展需求。二是自然灾害频发。干旱、洪涝、低温冻害、病虫害等自然灾害，给规模经营主体生产运营造成较大影响，轻则减产减收，重则颗粒无收，加之保险理赔过程中勘灾定损不及时、赔付标准偏低、险种单一，种粮农民往往苦不堪言，严重挫伤种粮积极性。三是市场不确定性较大。遵义市余庆县大乌江镇石印村民组村民陈刚成立合作社，带动村民种植有机水稻，并开展加工，年产大米约100吨。2020年新冠肺炎疫情突如其来，市场销售遇紧，截至2020年12月中旬，销售量较常年少约17%，资金回笼难度加大。

尽管许多粮食类合作社凭借相对成熟的集成技术、优良的农机作业装备，采用良种良法，依托较强的加工营销能力等，带领广大小农户发展粮食生产，取得了明显成效，但生产过程中依然存在土地流转成本逐年攀升、缺劳力、缺人才、雇工成本高、基础设施差、抗风险能力弱等诸多突出困难和问题，造成少部分合作社产生了缩减种粮面积甚至退出种粮的想法。归根结底是种粮比较效益低，直接影响种粮积极性。

三、多措并举，遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”

（一）采取正向激励措施，使种粮农民和规模经营主体愿意种粮

一要完善种粮补贴。落实产粮大县奖励政策，保护调动各级政府重农抓粮、农民务农种粮的积极性。完善稻谷补贴、玉米大豆生产者补贴；完善耕地地力补贴发放机制，适时“调整”耕地地力补贴发放对象，坚持谁种粮补给谁；鼓励有条件的地方适当“调高”规模种粮补贴标准；解决土地流转补贴给大户（土地转入方）带来小户（土地转出方）“眼红”，抬高土地流转价格的矛盾。

二要调优产业结构。因地制宜，鼓励一田多用，推广稻鸭、稻渔、稻虾、稻蟹等“稻+N”综合立体种养模式，推动稻菜、稻油、稻肥等耕作制度改革，提高耕地单位面积产出值，提升耕地经济效益和生态效益，使粮食生产走向绿色兴农惠农、品牌强农富农道路。

三要调好保险政策。尝试推出政策性农业保险外的综合险试点。一是种养成本广覆盖，不仅包含生产过程中的种子、农药、化肥、机械作业等成本，还拓展到土地租金和人工成本。二是风险广覆盖，不仅涵盖生长过程中自然灾害风险，还增加收获过程中恶劣天气风险保障。三是保险产品品种广覆盖，把各个品种成本计算好，规模经营主体按固定费率对照清单点单投保。

四要练好“建”字功。要优化财政支出结构、创新投融资模式、提高项目投资补助标准，加大高标准农田和小微水利等基础设施建设力度。要避免“撒胡椒面”，把建设重点优先放在粮食生产功能区，着力完善田间机耕道路等农田基础设施，增强抗旱排涝防洪能力，持续改善农业生产条件，稳步连片提高粮食生产水平。同时加快丘陵山区农田宜机化改造，积极推动粮食生产薄弱环节机械化技术试验示范，着力解决水稻机插、玉米籽粒机收等瓶颈问题，支持建设粮食产后烘干、加工设施，提高粮食经营效益。

五要做好“培”字文。加强高素质农民培训，采取“学历与职业教育相结合”“课堂教学与田间实训相结合”“案例教学与交流互动相结合”等办法，为其量身定制培训课程，加大对规模经营主体和服务主体人才培养支持力度。鼓励广大有情怀、会技能、懂政策、善交往的乡贤、返乡务工人员、毕业大学生、退伍军人等优秀人才返乡创业，领办创办家庭农场、合作社，发展粮食生产，参与粮食生产功能区保护工作，对粮食生产和耕地保护有积极作为发挥示范带动作用的，给予资金奖励，对发挥典型引领作用的，给予荣誉表彰；充分借助社会力量，为各类规模经营主体和服务主体培育赋能。

（二）采取最严格的管护、最严肃的问责、最严厉的处罚措施，明确相关主体责任和义务

一要严格落实责任制。要实行粮食安全“党政首长同责制”，对粮食安全和耕地保护，不仅各级政府要切实负起责任，各级党委同样义不容辞，尤其是党政“一把手”要同责。

要将粮食生产目标任务分解到省、市、县、乡、村，科学划定建设粮食生产功能区，确保粮食功能区数量足、质量好。要摸清粮田“非粮化”存量问题情况，分类分批清退占用永久基本农田特别是粮食生产功能区内的草皮、苗木、鱼池及一些低效或有损耕地质量的果蔬作物，减少粮田“非粮化”存量，遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”增量。

二要落实好防控保护。可借鉴“河长制”“湖长制”等做法，充分发挥村“两委”、村集体经济组织和县乡两级党委政府身处基层一线的优势，实行县乡村三级“田长制”。由县级党政主要领导担任本辖区的“田长”，每年至少组织开展一次抽查检查督导，协调解决重大问题；分管党政领导担任“副田长”，不定期组织开展检査巡查，及时发现查处违法违规问题；县级农业农村部门主要负责同志、乡镇党政主要负责同志和分管负责同志、村“两委”和村集体经济组织主要负责同志担任“执行田长”，负责日常检查巡查，发现违法违规问题快速反映报告，实现保护责任全覆盖。

三要建立科学考核奖惩体系。要尽快建立起基本农田、粮食生产功能区年度种植情况信息化监测体系，鼓励有条件的地区采用无人机航拍监测，并分季分年对比，详细精准掌握每个村每个区块耕地种植动态变化情况，建立数据库，并以此作为对乡、村两级粮食生产、耕地保护工作精准考核的依据。坚持“考核”与“奖罚”相结合，完善对村耕地保护奖励资金管理办法，明确耕保奖励资金发放与种粮面积挂钩，与村土地流转备案管理情况挂钩，切实强化村一级管好耕地和稳定粮食生产的责任。反之，对在耕地保护和粮食生产上不作为、慢作为的，给予通报批评、扣减奖励资金乃至依法惩处。