张博文

（大连市自然资源事务服务中心，大连 116011）

1996年，我国第一个土地储备机构——上海市土地发展中心成立，标志着我国正式实施土地储备制度。20余年来，土地储备制度在解决土地供需矛盾、盘活存量建设用地等方面起到了积极作用，但在土地收储后，由于规划调整、配套措施和制度不完善等原因，导致部分土地短期内难以供应。在这种情况下，就必然需要土地储备机构实施管护或者加以临时利用。虽然2018年原国土资源部等四部委联合出台的《土地储备管理办法》（以下简称《办法》）中对储备土地管护和临时利用明确了相关要求，但是分析汇总公开的资料、论文后，不难发现各地储备土地管护和临时利用仍存在不少问题。

一、储备土地管护与临时利用现状

在储备土地管护方面，《办法》中明确，“对储备土地的管护，可以由土地储备机构的内设机构负责，也可由土地储备机构按照相关规定选择管护单位。”在实际操作中，受限于土地储备机构人员编制和数量，多数城市土地储备机构采取的都是委托管护模式，如深圳、上海、苏州、大连等地均采取公开招标的方式确定管护单位。这种做法的好处是在公平的竞争前提下优中选优，能够节约财政资金，有助于提升储备土地管护质量。

在临时利用方面，从公开的资料看，各个城市的做法基本相同，即根据城市规划和土地开发利用时序，通过第三方机构进行评估，确定租金标准后，对暂时不能供应的储备土地进行临时利用，从而提高储备土地利用效率和政府收益。

二、存在问题及其原因

1.侵害储备土地权益现象仍有发生

导致这一问题的原因主要有两个方面。

一是确定管护单位的效率不高。以政府采购方式确定储备土地管护单位的做法，虽然能够在最大程度上保证公开公平，但在实际操作过程中，由于各储备地块管护难度不一、储备土地管护单价的确定缺乏依据等原因，导致招标周期长、中标方工作积极性不高、新增入库储备土地需要重新招标等一系列问题，难以保证储备土地管护的效率和质量。

二是土地储备机构职能有限。土地储备机构作为政府批准成立的事业单位，其主要职能是土地的收储和前期开发整理，并无行政执法职能，加之部分储备地块面积大周边环境复杂、管护难度大、管护手段单一、一线管护的人员流动性大等客观因素，导致各城市的储备土地均不同程度的存在垃圾排放、违规停放车辆等侵犯储备土地权益的现象，而土地储备机构因缺乏强制手段，只能采取现场劝阻、留存证据等有限的措施，事后以函件的形式向行政执法、公安等相关部门反映情况。这种做法带有明显的滞后性，又因缺乏明确的处罚标准和依据，致使违法成本较低，难以对非法侵害储备土地的行为形成震慑，最终导致维护储备土地权益存在困难。

2.储备土地临时利用制度尚不完善

目前，多数城市在储备土地临时利用方面采取的是“一事一议”的方式，即用地单位提出申请和用地方案后，土地储备机构对租金等评估，报请主管部门同意后签订用地合同。在实践中，由于土地储备机构对承租方的监督手段单一、未制定储备土地临时利用计划、未与公安及综合执法等相关职能部门建立联动机制等原因，使得合同条款对承租方约束力较弱，一旦出现承租方擅自改变租赁用途、合同期满拒不腾退等情况，土地储备机构仅能采取按合同约定采取扣减、不予退还履约保证金或终止合同等有限的几种方式进行处理。虽然可以诉诸于司法途径，但是仍然存在诉讼时间长、程序复杂、强制执行困难等问题。这就容易引发临时利用储备土地被非法占用，甚至影响土地供应。

3.基础设施用地移交机制尚未建立

在储备土地收储环节，依据的是规划部门出具的规划收储红线，而出让环节则按照城市规划扣除规划道路、城市绿地、配套学校、医疗等基础设施用地后，组织土地挂牌出让。上述基础设施用地应该由城建、教育、医疗等相关部门建设或管理，但由于这部分土地尚未供应，也未建立移交机制，导致储备机构需要投入人力物力进行管护，这不符合《办法》的关于储备土地前期开发的要求，更在一定程度上增大了财政资金压力。

三、对策建议

1.落实管护主体责任，建立管护联动机制

（1）土地储备机构作为收储、管护的主体，应充分落实主体责任

一是科学确定管护单价。应充分考虑各储备地块实际情况，结合已有采购方案，选取距离、面积、水电供应、围挡围墙设施等作为约束条件，采用层次分析法、Delphi等方法，科学确定基准管护单价以及不同片区的管护难度系数，从而确定不同片区的管护单价，并以此为依据进行政府采购，使储备土地的管护更具灵活性，达到合理使用财政资金、入库与管护无缝衔接、保证管护质量的目的。

二是强化收储净地。在收储和供应方面，在制定土地储备三年滚动计划，以及年度土地储备、供应计划时，应充分发挥国土空间规划、国民经济与社会发展规划等相关规划的指导性、前瞻性作用，在保证土地市场稳定的前提下，确保储备土地达到《办法》的净地标准，能够及时出库，从而减少在库储备土地数量，减小管护压力。

三是完善管护制度，强化新技术应用。土地储备机构在按照《办法》的要求完善入库储备土地围挡等基础设施设备的同时，也应加强制度建设。无论是委托管护还是直接管护，土地储备机构都应制定年度管护计划，并建立和完善日常管护制度，加强日常监督和巡察，并将无线视频监控、无人机巡察、GIS等新技术引入储备土地日常管护，实现储备土地管护的信息化、实时化、动态化。

（2）建立健全联动机制

建议建立由自然资源、规划、公安、城管执法部门等相关部门共同参与联动管护机制，对侵害储备土地权益的现象做到快速及时取证报案、快速追责办理，同时建议将储备土地临时管护工作纳入各相关部门的考核范畴，一旦发生管护不利的情况，应追究相关部门责任[1]。

2.完善临时利用制度，提升临时利用效能

建议从强化计划制定和履约监管两个方面来加强临时利用储备土地的管理。储备土地的临时利用可以视为管护一种形式，因此，土地储备机构应结合年度管护计划、年度储备计划等制定年度储备土地临时利用计划，统一组织评估，明确拟临时利用土地的四至位置、用途、面积、租金等详细信息后，通过政府公共资源交易平台向社会公开发布，并采用招标等方式引入市场竞争，以此来提高储备土地临时利用的透明度和政府收益。而在履约监管方面，除收取履约保证金外，应结合前文相关管护手段、制度，对各储备地块进行实时监督，及时制止违约行为的发生，并可通过管护联动机制，及时向相关职能部门反映情况，采取行政处罚等措施，从而提高承租方违约成本，保证临时利用储备土地的安全与完备。

3.加强前期整理开发，强化基础设施建设

为保障储备土地供应，《办法》中规定，“土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发， ……并进行土地平整，满足必要的‘通平’要求”。因此，土地储备机构做好储备土地收储前工业遗产、文物、保护性建筑等方面调查工作外，应通过政府采购等方式确定储备土地前期开发主体，专门负责推进储备土地前期开发整理工作，保证储备土地达到通平要求，从而为储备土地供应打下基础。此外，建议土地储备机构牵头建立联动机制，在储备土地供应的同时将道路、绿地、管道等尽快向市政、城建等部门移交，教育、医疗等配套基础设施用地在周边地块出让后也应尽快供应，在保证上述配套设施的开发建设进度的同时，也减小了储备土地管护的压力。