周飞扬

广州市城市规划勘测设计研究院 广东 广州 510060

1 前言

作为改革开放的前沿阵地，广东省经济发展常年位居全国首位，与此同时，珠三角地区与其他地区经济差距持续扩大，2021年珠三角地区总产值超10万亿元，占全省经济总量的80%以上。区域经济发展失衡仍将长期成为制约广东高质量可持续发展的主要瓶颈[1]。

2005年广东省开始设立产业转移园区，2008年广东省出台实施产业和劳动力“双转移”战略，粤东西北地区逐步建设众多省级产业转移园区，成为承接珠三角地区产业转移的主要载体。2013年广东省出台《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》，明确提出将产业园区扩能增效作为推进粤东西北地区振兴发展的三大抓手之一，进一步加快各类产业转移园区建设发展，对地区经济发展起到显著带动作用。

产业转移园区在促进区域协调发展方面取得了一定成效，但各类园区在建设发展中逐渐暴露出规划衔接不充分、配套设施不完善、发展定位不清晰、区域同质化严重、土地利用低效等问题[2-3]。在新时期高质量发展要求下，区域融合发展成为当前社会经济发展的重点方向，如何推动传统的产业转移园区向功能复合的城乡空间转型将成为加快推进区域协调发展的重要课题。本文以位于广东省清远市英德市的广德（英德）产业园为例，探讨产业转移园区转型发展的新路径。

2 区域融合发展背景

2.1 区域融合发展新格局

2.1.1 广东省“一核一带一区” 区域发展新格局

2018年广东省提出构建由珠三角地区、沿海经济带、北部生态发展区构成的“一核一带一区”区域发展新格局，目标将粤港澳大湾区建成世界级城市群，东西两翼地区和北部生态发展区成为各自功能“引领者”，推动各区域优势互补。英德市是粤北地区重要经济增长极，地处“一区”和“一核”的结合部，在落实地区生态绿色发展要求，围绕重大产业功能平台发展生态型产业的同时，可充分接受广州等珠三角城市经济辐射，增强对珠三角地区和周边地区的服务能力，为地区实现产业转型高质量发展提供了良好机遇。

2.1.2 粤港澳大湾区上升为国家战略

2019年国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出发挥大湾区辐射引领作用，统筹珠三角九市与粤东西北地区生产力布局，带动周边地区加快发展，有序发展“飞地经济”，促进泛珠三角区域要素流动和产业转移，形成梯度发展、分工合理、优势互补的产业协作体系。同期广东省印发了实施意见，明确推动全省全域参与大湾区建设，以广清一体化为示范，推动环珠三角地区与大湾区一体化融合发展，推进区域合作平台建设，开展高水平对口帮扶，共享改革发展成果。英德市作为环大湾区北缘城市，处于大湾区城市扩散的第一梯队，充分发挥服务大湾区发展的资源环境优势，积极利用跨地区合作开发推动区域产业及设施一体化建设，借助大湾区政策、技术、资金、人才等核心要素集聚辐射，构建大湾区企业开拓内地市场和内地企业进军大湾区市场的双向绿色经济桥梁通道。

2.1.3 广清一体化战略深入推进

2012年《广州清远市合作框架协议》首次提出“广清一体化”概念，2013年广州清远开展对口帮扶，以产业转移园区为载体推动两地一体化建设。2019年广清两市签署《深化广清一体化高质量发展战略合作框架》，提出推动交通设施一体化、产业一体化、营商环境一体化，以广清经济特别合作区建设作为高质量推进广清一体化发展的核心载体，共同建设“三园一城”。广清一体化逐步从单向的扶贫开发、产业转移向扩大合作、融合发展阶段转变，广清之间产业合作由产业功能疏解正向产业转型升级、生产优化布局转变，形成更紧密的产业共建关系。英德市作为广清一体化和清远加快融入大湾区的纵深腹地，将以“三园一城”中的广德（英德）产业园合作建设为契机，充分利用大湾区科技、人才、资本、企业等中高端产业要素，依托合作区战略新平台在在政策、资金等方面的扶持和倾斜，加快推进产业发展和城乡融合建设，加快建成广清高质量发展核心引擎。

2.2 城乡融合发展试验区先试先行

2019年国家发改委等十八部门联合发布《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，广东广清接合片区列入11个国家城乡融合发展试验区之一，将搭建城乡产业协同发展平台作为试验重点任务，包括选择一批产业园或功能区作为载体，打造城乡产业协同发展先行区，重点优化提升特色小镇、特色小城镇、美丽乡村和各类农业园区，创建一批城乡融合发展典型项目，实现城乡生产要素的跨界流动和高效配置。广德（英德）产业园处于广东广清接合片区辐射范围，作为英德市重大产城平台，产业园将积极主动融入国家城乡融合发展试验区建设，创新发展模式，在率先打破城乡二元结构、推动城乡产业协同发展、优化提升特色小镇建设、打造特色乡村旅游等方面起到示范作用。

3 广德（英德）产业园发展概况

3.1 发展历程

为全面贯彻落实广东省“双转移”战略，2010年佛山市顺德区与清远市英德市签订了《区域经济合作协议》，共建“顺德-英德”（“两德”） 产业园[4]。2011年成立广东顺德清远（英德）经济合作区，是广东省重点产业转移园区。2013年根据省委、省政府统一部署，明确广州市对口帮扶清远市，两市审议通过《广州——清远对口帮扶总体工作方案（2013-2020）》。2017年根据省委批示，广东顺德清远（英德）经济合作区移交广州市对口共建，广州市承接主导合作区各项工作。2019年签署黄埔与顺德、英德三方移交协议，由黄埔区（广州开发区）全面承接园区开发建设工作，广东顺德清远（英德）经济合作区更名为广清经济特别合作区广德（英德）产业园。

3.2 现状产业与资源

广德（英德）产业园重点发展装备制造、精细化工及新材料，打造粤港澳大湾区智能制造产业标杆区。截至2022年3月，广德园累计引入项目共262个，计划总投资约542.9亿元，主要覆盖汽车零部件、新型建材、生物科技（日化）和新材料等行业。2021年广德园累计全社会固定资产投资26.0564亿元，其中工业项目固定资产投资14.1733亿元，完成规模以上工业总产值20.3998亿元，同比增长169.5%。

文旅产业方面，广德（英德）产业园内拥有秀才山及秀才山水库等山水景观，生态自然环境优越，同时也是中国国家地理标志产品英德红茶的发源地，拥有英德市县级文物保护单位红旗茶厂等特色红茶文化资源，目前园区围绕特色山水资源和文化资源，重点打造文化旅游城和科创小镇项目，全方位带动地方旅游、文化、餐饮、商业等行业的发展，同时围绕茶产业打造加工、研发、服务平台，推动地区工农互促、城乡融合协调发展。

3.3 规划定位

随着区域发展格局变化以及产业园建设主体的调整，在新一轮国土空间规划背景下，广德（英德）产业园将打造国家城乡融合示范区样板、粤港澳大湾区科创基地、广清高质量发展核心引擎，推动产业效益、创新活力、管理体制、基础设施、公共服务等全面升级，成为清远市经济发展与公共服务的区域新中心，通过以工补农、以城带乡破解城乡二元结构，形成大湾区带动粤北地区振兴发展的有效示范。

3.4 发展困境

3.4.1 产业体系不完善，规模效益不显著

广德（英德）产业园内现有企业较少，且大部分是承接广州、佛山产业转移的外来企业，本地企业培育能力不强，且多数企业处于初级产品加工和组装的生产中游，主导产业不清晰，园区各产业之间关联性弱，不能满足原材料供应以及终端成品组装，无法形成完整产业链和产业集群发展，产品附加值不高。

3.4.2 土地利用低效，开发建设混杂

广德（英德）产业园现状建设以产业项目为主，然而目前现有产业项目的单位投资强度、预期产值、预期税收均相对较低，且存在部分企业停产、建设停滞、用地闲置等问题，同时园区启动区缺乏规划引领，工业项目与居住混杂，无法发挥规模集聚效应，土地利用效率不高。

3.4.3 人口持续流失，劳动力紧张

根据英德市历年常住人口与户籍人口数据，2010年常住人口与户籍人口差距仅为13万左右，而到2019年差距已经突破了20万，人口外流趋势不断扩大。广德（英德）产业园及周边现状人口较少，主要为当地村民，随着青壮年人口不断流出，地区整体劳动力不足，此外由于英德市缺乏高等教育和职业院校，本地人才流失严重，相关产业高素质人才欠缺，难以满足各类产业发展需求，企业普遍存在用工难、用工缺问题。

3.4.4 各项设施建设滞后，人居环境品质不高

广德（英德）产业园现状居民点以村庄为主，核心区文化旅游城居住区尚在建设，园区内就业人口生活配套主要于依赖于周边镇区及内部宿舍，幼儿园、中小学、文化体育设施、医疗设施等公共配套设施建设滞后，城市路网、市政管网等基础设施体系尚不完善，难以满足未来产业发展和人口集聚的需求。

3.4.5 周边园区同质化，市场竞争激烈

随着广东省积极推进“双转移”战略，在粤北、粤西、粤东的韶关、河源、梅州等城市纷纷建设与珠三角洲经济发达城市的对口产业转移园，这些产业转移园的建设时间、外部条件和政策背景等大致相同，虽有对口城市的大力支持，但也不可避免地在资金、招商项目、人才引进、技术等方面存在竞争。此外，清远市和英德市也规划建设大量工业园区，包括英德市内的英红镇工业园、望埠工业园、英城工业园等。广德（英德）产业园的建设面临着珠江三角洲发展成熟的工业园区、广东边远地区产业转移园和本地工业园的竞争，市场竞争日趋激烈。

4 转型发展路径

4.1 明确发展定位，以产业协同融入区域发展格局

从区域发展格局的角度考虑园区发展定位，充分考虑区位交通、土地资源、生态环境、文化特色等优势条件，按高标准、高要求、高起点进行规划，借助“广清一体化高质量发展”的契机，优化招商引资方向，明确地区产业功能，以产业协调发展为目标，全面融入珠三角区域产业链，深度对接、积极参与粤港澳大湾区的分工合作，以产业链的全面合作为基础，不断推动产业、交通、旅游、人才等方面的全面融合。积极探索“广州总部+清远基地”、“广州总装+清远配套”、“广州前端+清远后台”、“广州研发+清远制造”和“广州孵化+清远产业化”等合作模式，重点对接广州市黄埔区的优势产业，形成各有特色、错位发展、融为一体的产业分工格局，共同打造具有强大竞争力的全产业链集群，推动广德（英德）产业园建设成为粤北地区全面融入粤港澳大湾区先行区。

4.2 优化开发模式，以共建共享推动区域一体化发展

强化政府在园区合作开发过程中的主导地位，采用“政府主导，整体开发，滚动建设”的开发模式，坚持共建共享的原则，强化产业帮扶、共担建设责任、共享产业利益。以重点项目和重大基础设施建设等公共投入推动园区开发建设，提升园区土地利用效益。以区域基础设施衔接为重点，强化两地政府合作，围绕广清强化互通，构建高效互通的区域交通网络，加快建设辐射大湾区北部及粤北地区的高速路网体系，同时兼顾城市快速路、主干路建设转变，推进公、铁、港一体化发展，共同打造多式联运、无缝衔接、立体高效的综合交通体系，加快推进区域交通一体化。

4.3 三产联动发展，以特色产业促进城乡融合

立足地区本底特色资源，形成特色发展产业，综合考虑区域保护与发展的新趋势与要求，按照“错位发展、二一三产联动、山水城园”的发展思路，以文化旅游城和科创小镇的建设为契机，充分发挥自然生态景观优势，大力挖掘特色红茶文化资源，打造地区产业专属名片，培育生态文旅+茶文化体验特色产业集群，构建以茶种植、茶生产加工、品种研发、生态观光、田园康养度假、茶文化旅游等为链条的集产学研一体的特色产业生态圈，推动红茶产业“大品牌培育、大产业打造、大融合发展”，营造高效融合的城乡产业空间布局，破解城乡二元结构，促进城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置。

4.4 基础设施先行，以人为本打造产城融合

以高标准、高要求、高起点规划引领，坚持以人文本，全面提升优化各类公共服务设施和市政基础设施，为园区的产业、人居、商务、休闲等营造良好的氛围，合理布局产业服务配套，促进产业集聚化、技术高端化，逐渐形成产业集聚平台，突出产业发展与生态城市建设的互动，实现从园到城的转化。

4.5 保护自然格局，以生态融合塑造精品空间风貌

保持地区自然生态特征，依托自然景观打造山水相融的空间格局，结合地形规划构建生态廊道，串联山、水、林、田等自然生态资源斑块，整合生态动力，以维护地区最基本的生态骨架，同时结合生态格局塑造与自然相容的城乡产业空间风貌，突出产业园生态绿色发展理念。

5 结论

在区域融合发展背景下，传统的产业转移园区应把握机遇，积极融入区域发展格局，立足自身特色优势，打造地区特色产业体系，更深层次地参与区域产业分工，探索高效共享的开发建设模式，推动产业融合、产城融合、城乡融合发展，实现区域社会经济整体协调发展。