任宁宁

（郑州大学 法学院，郑州 450001）

20世纪90年代初，制定黄河法的建议第一次被提出，其后20余年黄河立法的呼声不断。2019年9月黄河流域生态保护和高质量发展座谈会的召开使黄河立法的讨论高潮再起。当然，黄河立法不是一蹴而就的，需要通过立法规制的问题复杂且由来已久，法学界专家学者的理论研究要先行一步，以便为全国人大和地方各级人大立法调研提供理论参考。本文基于黄河保护立法现状，分析了黄河保护立法存在的问题，提出了黄河保护立法的若干建议。

1 黄河保护立法现状及存在的主要问题

与黄河有关的法律法规主要为涉水法律法规和地方性法规规章，黄河专门法暂时缺失。总体来看，黄河保护立法的系统性不强，法律位阶较低。

1.1 综合性的法律

我国先后颁布了若干适用于黄河保护的流域水资源保护管理法律，如1997年的《防洪法》、2002年新修订的《水法》、2008年的《水污染防治法》以及2010年的《水土保持法》等。

1.2 与黄河相关的法规规章

与黄河相关的法规规章主要有国务院2006年制定的《黄河水量调度条例》，财政部、国家发改委、水利部2012年制定的《黄河下游滩区运用财政补偿资金管理办法》，水利部2019年制定的《关于河道采砂管理工作的指导意见》等，此外还有《关于授予黄河水利委员会取水许可管理权限的通知》《黄河河口管理办法》《黄河下游引黄灌溉管理规定》《关于黄河水利委员会审查河道管理范围内建设项目权限的通知》《关于授予黄河水利委员会取水许可管理权限的通知》《黄河河口管理办法》《黄河干流水量调度管理办法》《黄河下游引黄灌溉管理规定》《黄河水量调度条例实施细则》《黄河取水许可管理实施细则》《黄河水量调度突发事件应急处置规定》《黄河流域省际边界水事协调工作规约》《黄河河道整治工程管理标准》《黄河水权转换管理实施办法》《黄河重大污染事件报告办法》《黄河下游滩区运用财政补偿资金管理办法》《黄河下游河道清障管理办法》等。

1.3 黄河现行法律法规中存在的问题

黄河立法主要存在综合性立法缺失、黄河流域各行政区缺少合作协调机制、黄河生态保护力度有待增强等问题。早在1993年，水利部在向全国人大常委会报送的立法规划中，第一次建议制定黄河法。但是，此后黄河法的立法工作进展缓慢，全国人大代表、政协委员多次建议、调研，但是始终没有成法。上位法缺失，下位法就很难有大的突破。黄河流经9个省份，每个省份针对当地的具体情况制定有相应的法规，但是缺少全流域治理协调机制。各省份在进行项目建设时，也许每个项目都能达到环境保护要求，但是当这些项目累加在一起时可能就超出了生态保护标准。这就需要通过立法协调地区、行业间的关系，以促进黄河流域生态保护和高质量发展。目前，黄河流域生态保护力度与黄河流域生态保护要求不相适应。同为我国大江大河，与长江流域生态保护相比，黄河流域生态保护确有滞后，长江保护立法成效显著，长江流域“搞大保护，不搞大开发”理念更加深入人心。

2 黄河保护立法的现实基础

黄河保护立法建议由来已久，但是经历专家讨论及争议之后，有一种观点认为制定黄河法并不迫切，黄河保护立法进程被搁置。黄河流域生态保护与高质量发展上升为国家战略后，启动黄河保护立法直至成法条件已经具备，应当提上议事日程。

2.1 黄河保护立法过程回顾

1993年水利部向全国人大常委会秘书处报送的立法规划中，首次提出了制定黄河法的立法建议。在随后的多年中，水利部、黄河水利委员会以及社会相关机构在黄河法的立法问题上作了大量的工作。1995年黄委会将黄河法立法列入工作日程，拨付专项经费支持。1998年，有全国人大代表建议尽快制定黄河法。1998年5月，黄委会专门成立立法工作机构负责调研、论证、规划。2001年11月国务院第116次总理办公会审议并原则同意了水利部上报的《关于加快黄河治理开发若干重大问题的意见》，黄委会依照《意见》精神对有关黄河立法的内容作出了修改。2005年十届全国人大三次会议上有人大代表再次提出制定黄河法的立法议案。2006年，国务院颁布《黄河水量调度条例》，这是国务院对流域水量调度管理的第一部行政法规，也是关于黄河流域管理的第一部行政法规，地位仅次于法律，为黄河法的制定奠定了很好的基础。2008年，黄委会再次将黄河法纳入立法规划。但是，2009年之后，黄河法的立法工作基本处于搁置状态。

2.2 黄河流域生态保护和高质量发展国家战略为黄河保护立法创造了条件

2019年9月18日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，对加强黄河治理保护、推动黄河流域高质量发展作出重大部署，指出“要完善流域管理体系，完善跨区域管理协调机制，完善河长制湖长制组织体系，加强流域内水生态环境保护修复联合防治、联合执法”[1]。座谈会结束之后，有关省份、部门采取积极措施，相继出台了针对黄河生态保护与高质量发展的相关文件。黄河生态保护与高质量发展上升为国家战略后，黄河保护立法进程加快。

3 黄河保护立法建议

实现黄河流域生态保护和高质量发展目标，就要有一部涉及全流域全要素的综合性立法。这部黄河法不是一部单纯的黄河水流域的环境保护法，更不是只针对黄河水流域经济发展的法律，它应该是一部刑法、行政法、环境法等多个法律部门交叉融合的综合性法律。综合性立法涉及方方面面，例如水资源开发利用、水污染治理、流域监管机构的设置以及承担何种法律责任等，立法任务繁重。

黄河流经省份多，水系复杂，问题突出，治理难度大。黄河保护立法要考虑黄河立法的原则，黄河流域管理体制机制，黄河流域高质量发展，严格的法律责任监督等。

3.1 确立立法的理念、原则等

立法的原则、理念是立法的基础。第一，生态环境保护理念应该贯穿于整个立法过程，能够促进绿色发展[2]。第二，要通过立法保障黄河流域安全，能够促进水土保持和防洪防汛等。第三，要能有效规制黄河流域水资源的开发与利用，促进节约利用、集约利用。第四，要能推动黄河流域高质量发展。第五，要重视黄河文化的传播传承，明确破坏黄河文化行为 的法律责任。

3.2 促进构建黄河流域监管管理体系

主要包括流域管理体制、流域水开发利用体系、流域水污染防治体系、流域生态保护与修复体系等。黄河水利委员会是黄河主管部门，但黄委会的职权有待强化。黄河流经的地区之间缺少沟通协调机制，要通过立法建立这样一个机制，调解各地区间的利益冲突。要明确水开发利用主体的权利与义务。为从源头上解决水资源的问题，水资源的利用与开发就显得尤为重要。法律要规定各主体的权利和义务要明确污染物的排放标准以及管理体制。要明确生态保护红线。根据保障和维护生态功能的需要，依法规定生态保护红线。对于在生态保护红线区内不符合要求的活动，要逐步退出[3]。黄河流域的特殊性要求必须格外注重水土保持。应该统一黄河流域生态补偿机制，在此基础上，各省根据当地的实际的情况制定适宜的方案[4]。

3.3 建立流域内各区域协作机制、纠纷解决机制和公众参与机制

黄河流域跨越9个省份，各区域的协作至关重要。要通过立法解决流域内各区域碎片化管理问题。要通过立法化解各地区、各行业间的利益纠纷，建立有利于黄河流域生态保护和高质量发展的综合协调机制[5]。黄河流域保护和高质量发展涉及公众多方面环境权益，例要通过听证会等形式，充分听取公众意见。

3.4 能够促进黄河流域高质量发展

黄河流域经济社会发展遇到了很多问题，如经济社会发展布局与水资源水环境承载能力不匹配[6]，经济发展方式比较粗放，基础设施不完善等。要结合黄河上、中、下游的经济社会发展状况，通过立法推进建立黄河流域利益补偿机制[7]，促进黄河流域高质量发展。

3.5 确立严格的法律责任

规定违法行为以及违法行为人应该承担的法律责任是立法的重要内容。黄河保护立法要明确规定什么样的行为是违法行为，特定违法行为应该承担怎样的法律责任，承担法律责任的形式是什么等。

4 结语

未来的黄河法是一部综合性法律，涉及方方面面。黄河保护立法需要各方面力量参与，在调研、立法乃至实施后都要贯彻思维法治化，方式法治化，推动黄河生态保护和高质量发展。