国家社科基金重点项目

2022-11-23

安全 2022年3期

“新兴风险与公共安全体系的适应能力研究”(13AGL009)项目介绍

1 研究意义价值

本研究尝试为中国当前防范化解重大风险战略提供新的政策启示。本研究的理论意义在于：完整地提出了“适应性应急管理”的概念框架、理论命题和政策框架，系统地探索了应对新兴风险挑战的新机制。

本研究的应用价值在于：在总体国家安全观下，“适应性应急管理”的概念框架和内在逻辑为预判中国应急管理体系发展变革的走向提供了理论参照；在防范化解重大风险的背景下，发展适应性管理的整合性政策框架可为解决实践中“应急失灵”问题提供政策工具，为探索防范化解重大公共安全风险的新机制提供理论支持。

2 研究主要观点

研究通过对适应性应急管理的概念框架与理论内涵、中国情境中适应性应急管理的理论命题、适应性应急管理的整合性政策框架的阐述形成以下观点：

(1)“应急失灵”是应急管理实践中存在的普遍现象。从过去15年的实践来看，应急管理经常遭遇“失灵”，既有局部性“失灵”，也有整体性“失灵”，尤其是在 2008年“南方雪灾”、2011 年“动车事故”、2015 年“天津爆炸”等极端自然灾害或重大事故灾难中，应急管理几乎遭遇整体性“失灵”。

(2)中国应急管理频繁遭遇“失灵”，既与中国的应急管理体系够成不熟有关，但更根本的原因在于新兴风险带来的挑战。新兴风险是新的风险或在陌生情境中显现的熟悉风险，与主要为应对熟悉风险而设计的应急管理体系存在着内在的张力。

(3)新兴风险在本质上是风险社会的产物。随着风险社会的不断演化，新兴风险的挑战将长期存在。要应对和化解新兴风险的挑战，不能总靠“急事特办”，而是要发现新兴风险治理的一般原理，建立长效制度，最务实的做法就是以现有应急管理体系为基础，加强应急管理体系的适应能力，发展适应性应急管理。

(4)从总体上看，中国当前同时面临三大类风险——社会安全风险、公共安全风险、国家安全风险——的挑战。防范化解重大风险既要有系统性，以避免三大类风险的叠加、耦合与共振；也要有针对性，面向不同类别的风险精准施策。

(5)“适应性应急管理”作为概念框架既是对“综合化应急管理”概念框架的发展，也是对“应急响应复杂适应系统”概念框架的扩展，是基于中国应急管理实践的理论创新。

(6)综合化应急管理主要解决的是整合性问题，在应对常规风险的挑战上有优势；适应性应急管理主要强调应急管理对于外部复杂环境的适应，以应对新兴风险的挑战。2003 年“非典”之后，中国发展的“一案三制”体系在本质上就是综合化应急管理。2018 年，应急管理部成立之后，虽然应急管理的组织结构和功能定位发生了变化，但仍然在综合化应急管理的范畴之内。在防范化解重大风险的背景下，要应对新兴风险的挑战，避免“应急失灵”，中国应急管理的总体发展走向是从综合化应急管理到适应性应急管理。

(7)适应性应急管理在理论上包括目标、结构、过程、功能4个维度。其中，目标是主观动机，功能是客观后果，二者是一对范畴；过程是行动路径，结构是主体关系，二者是一对范畴。适应性应急管理的逻辑预设是：要应对和化解新兴风险的挑战，避免“应急失灵”，实现目标和结果的有机统一，主要依靠应急管理过程与结构2种适应机制。在过程上，适应性应急管理涵盖基于响应的适应和基于恢复的适应，以及以应急准备提升应急响应、以灾后恢复推动风险减缓/预防。在结构上，适应性应急管理强调基于多主体交互的相互适应、协同行动和整体绩效。从“过程—结构”这一对范畴的共生关系来看，无论是基于响应的适应，还是基于恢复的适应，或者以应急准备提升应急响应、以灾后恢复推动风险减缓/预防，都是基于多主体交互的相互适应、协同行动和集体绩效。

(8)在中国情境中，应急适应是普遍存在的现象。基于 2008 年“汶川地震”、2011 年“动车事故”、2013 年“芦山地震”、2014 年“鲁甸地震”、2015 年“天津爆炸”、2016 年“阜宁龙卷风”的案例研究显示，在中国情境中，应急响应都或多或少存在以“一案三制”为基础的适应。

(9)在中国情境中，以“一案三制”为基础的应急管理主要存在2种适应机制：一是突生机制，即主要通过社会力量的参与提升应急响应的适应能力；二是动员机制，即主要通过政治体系的介入提升应急响应的适应能力。与之相应，应急响应在理论上主要存在3种选择：一是“制度模式”；二是“制度模式”+“突生模式”；三是“制度模式”+“突生模式”+“动员模式”。

(10)2007 年发布的《突发事件应对法》将“一案三制”体系限定在行政管理的范畴之内，这虽然约束了应急管理的制度空间，但也为“一案三制”体系主要向社会体系、政治体系扩展留下了弹性空间。