李 林，宋具兰*，潘伯娟

（1 遵义市自然资源局，563000，贵州遵义；2 贵州科学院山地资源研究所，550000，贵州贵阳）

农村集体建设用地流转是市场经济体制下生产要素合理流动与土地配置优化的必然要求，是唤醒农村“沉睡”资产的重要手段[1]。党的十九大报告指出：“必须把解决好关系国计民生的‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。”随着我国新型城镇化、工业化不断推进和加快，以及乡村振兴战略的实施，集体土地市场价值飙升，农村集体建设用地有着极为强烈的流转市场需求，同时流转愈发普遍[2]。同时农村集体建设用地的流转存在流转秩序混乱、产权不清、缺乏法律保障等诸多问题[3]。为有效规范并推动农村集体建设用地流转，盘活农村土地资产，提高土地利用率，巩固和拓展脱贫攻坚成果，实现与乡村振兴的有效衔接，本文以贵州省桐梓县为例，通过实地调研，分析农村集体建设用地流转现状、流转模式、流转主体、流转形式、流转收益分配等内容，对存在的问题提出对策建议，为盘活农村闲置土地，优化资源配置，提高土地利用率，助力乡村振兴，使农村集体建设用地向着健康化、有序化发展提供参考和借鉴。

1 桐梓县概况

桐梓县位于贵州省北部，北与重庆接壤，交通区位优势明显，素有“黔北门户”“川黔锁钥”之称。地形地貌独特，山地、丘陵居多，为黔北中山峡谷区，平均海拔1 100 m，冬暖夏凉，属亚热带高原季风湿润性气候区。生态环境优美，旅游资源丰富，为黔川渝结合部红色文化旅游创新区和国家乡村度假目的地，是重庆避暑的“后花园”，分别入选“2020 中国避暑名县榜”“2020 年和2021 年全国县域旅游发展潜力百佳县”。土地总面积为3 202 km2，下辖25 个乡镇，2021 年常住人口为54.95 万，地区生产总值达176.98 亿元。截至2021 年，桐梓县乡村旅游点达36 个（其中：4A 级景区2 个，3A级景区9 个，高端旅游度假区11 个），有乡村旅馆（含农家乐）1 917 家、宾馆酒店130 家，床位达8.41 万张，每年可接待避暑游客20 余万人，直接从业人员约4.5万人，间接从业人员约15 万人。

2 调研情况

为深入了解桐梓县农村集体建设用地流转情况，2021 年4 月6 日按乡镇经济发展水平的不同等级，即县城（娄山关街道娄山社区、九坝镇山堡社区）、重点城镇（夜郎镇夜郎社区、高桥镇高桥社区、楚米镇八一村）、一般城镇（花秋镇花秋村、官仓镇太平村）、集镇（大河镇龙坪村、水坝镇二坪村）4 个等级共9 个地区，采取现场咨询、采访、座谈、入户调查、问卷调查等方式，对集体建设用地流转形式、流转特征、收益分配、流转用途等方面进行调研。共发放调研问卷236 份，收回有效问卷217 份，调研问卷有效率为92.1%。

3 农村集体建设用地流转现状

3.1 流转形式

集体建设用地流转是指集体建设用地使用权的流转，流转形式多样，主要有转让、出让、出租、作价入股或作价出资、抵押、联营联建等[5]，流转形式的多样化满足了不同流转主体的需求。研究区有以下几种流转形式。

一是出让，以出让的形式流转约占13%。如九坝镇山堡社区村民组将村里的闲置集体建设用地通过出让转给农商公司发展电商产业，收取出让费用，以发展村集体经济。二是转让，以转让的形式流转约占11%。如官仓镇、九坝镇等乡镇通过转让农村集体建设用地，用来启动建设和打造官仓朱天、九坝山堡等14 个乡村旅游精品点，并建成乡村旅游精品示范点。三是出租，以出租的形式流转约占72%。大多数集体建设用地流转都是自家民宅出租，租期不定，将民宅开发成农家乐或者小旅馆。该流转形式是研究区集体建设用地流转的一个突出形式，调研发现所有乡镇都有民宅出租的行为。四是抵押，以抵押的形式流转约占3%。比如楚米镇八一村秋二组村民将自己的土地承包经营权用以抵押融资。五是其他形式，包括作价入股或作价出资、联营联建等。调研发现，研究区这种形式比较少，约占1%。

3.2 流转主体

农村集体建设用地流转包括土地使用权、经营权等在不同主体之间发生流转。调研发现，研究区流转主体也呈现多元化发展态势，常见的有农民、村集体、政府、企业等多方主体，农民约占75%，村集体约占15%，其他主体约占10%。这是因为研究区最具特色的流转是“间歇性民宅出租”模式，该模式是指当地村民在条件允许的情况下，翻新农村民宅，装修成农家乐、客栈、宾馆，集餐饮、住宿为一体，租客多数为重庆避暑游客，集中在每年的6—9 月承租。娄山关景区附近和城乡结合部的民宅常年出租较为明显，此景区为红色旅游胜地，常年有旅客，需求较多。这种模式被称为“间歇性民宅出租”，有关学者对此模式有过简单研究[6]。民宅的主体就是农民，因此农民在流转主体中占据主导地位，大多为自发性隐性流转。

3.3 流转目的和功能

研究区的集体建设用地流转大多属于自发流转、无序流转。集体建设用地流转的最终目的在于把分散、存量、闲置的土地进行有效使用，为流转主体双方共同带来土地收益。流转功能不仅体现在提高了土地利用率，还体现在提高了土地收益，更好地发挥了土地的资产功能，促进农民增收致富，助推乡村振兴。

3.4 流转用途

研究区最突出的流转用途是“间歇性民宅出租”，该模式为研究区最主要的流转模式，以九坝镇为主，通过这种模式发展乡村旅游、建设新农村，对盘活农村土地资源、提高土地利用率、增加农民收入起到一定的作用，也为集体建设用地的流转奠定了一定的基础。桐梓县从2013 年开始大力打造“全国休闲农业与乡村旅游示范县”，并且成功举办了多届乡村旅游节，向重庆、贵州打出了乡村旅游的知名度和美誉度，也得到了一定的称赞。重点景区乡村振兴与乡村旅游业的发展带来正面效应，也推进了集体建设用地的流转。旅游度假项目的有序推进、乡村旅游业的快速发展，成为推动集体建设用地流转的关键因素。

3.5 收益分配

研究区“四在农家，美丽乡村”建设和乡村旅游发展较好，已具有一定规模，旅游管理部门对经营农家乐的农户进行了统一管理和登记，政府也对间歇性民宅出租模式给予鼓励和支持。九坝镇每年都要接待避暑游客，农户通过民宅开发，以每个床位每月1 000～1 800 元不等的价格出租，每个床位每月可净赚500～900 元不等，带来丰厚收入，且收益都属于农户自己。同时政府和管理部门对“间歇性民宅出租”的农户，不仅不收取任何税收，还给予每户2 000 元奖金，鼓励农民发展乡村旅游、带动经济发展，巩固和拓展脱贫攻坚成果，实现与乡村振兴的有效衔接，促进农民稳定就业增收。对于研究区其他形式的公开流转，政府及相关部门没有公开土地流转的收益分配比例，也未能找到相关的政策文件，可以借鉴其他地区土地流转收益分配做法，来进行土地流转的收益分配。

4 农村集体建设用地流转的问题

4.1 缺乏法律、制度上的保障

研究区农村集体建设用地流转的主要模式为“间歇性民宅出租”，在发展乡村旅游的同时，也盘活大量空闲民宅，带动了农村集体建设用地的流转。但并未出台政府性文件、管理条例和规章制度来保护农户“间歇性民宅出租”，也未对其他的土地流转行为制定政策或者规范，缺乏法律、制度上的保障，导致农村集体建设用地使用权会以隐形流转的方式，以获得更多土地收益为目的而进行流转。又由于对集体经济组织主体地位的规定不明确，其流转过程不完善、不规范，导致问题和矛盾多发，农民权益无法得到保障。因此，急需出台相应的管理政策来合理、科学地管理和规范农村集体建设用地流转。

4.2 土地流转秩序混乱

研究区“间歇性民宅出租”流转模式最初是应市场需求而自发形成的，后来为了“四在农家，美丽乡村”建设、壮大乡村旅游，地方政府大力鼓励和支持，并在利益的驱使下该模式不断壮大，形成了一定规模。该农村集体建设用地流转模式在带来经济效益和促进农民增收的同时，也带来了一系列问题：一是有些农户随意扩建房屋，在没有办理合法建房手续的情况下，私自占用农用地建房，且房屋结构不合理、不统一、不规范，随意建设，经营管理模式粗放；二是在一定程度上损害了村容村貌，也给游客带来不好印象；三是地方政府没有出台相应的规章制度来规范和管理民宅出租，也没有政策来维持农村集体建设用地流转秩序，没有统一的流转指导价格，导致流转秩序混乱，不利于“间歇性民宅出租”模式的健康有序发展。

4.3 土地收益分配关系不明确

研究区农村集体建设用地流转收益分配分为以下几方面。一是土地使用权主体获得隐形流转全部收益。鉴于特殊的“间歇性民宅出租”模式，为促进乡村旅游和遵义红色旅游系列娄山关遗址旅游业的发展，政府鼓励支持该模式的发展，对于该模式的土地流转收益金，政府不收取任何费用，全部流转资金都属于土地使用权主体（农户）。二是流转价格偏低，缺乏定价机制。土地流转价格由双方自行协商，有些签订了流转合同，有些则是口头约定，风险凸显。同区位、同优势、同条件的农村集体建设用地价格明显低于国有建设用地流转价格。在城郊地区，以出租方式流转的农村集体建设用地流转交易价格与公开流转几乎持平，而由于没有得到法律法规的认可，私下宅基地转让价格则明显低于邻近区位国有建设用地价格。在娄山关镇城郊租用一间约100 m2的商品经营房，其年价格为6 000～9000元，出租同等面积的“门面房”的年价格为2～4.5 万元，存在明显的差异，未与国有建设用地同等入市，也未同价同酬。

4.4 产权关系模糊不清

在农村集体建设用地流转中，备受关注的是土地的产权关系。农村集体建设用地产权不明确、产权关系混乱在流转市场中一直是常见的问题，进而在流转的过程中产生一系列的问题和矛盾。产权关系模糊不清晰是由流转双方的流转行为不合理、不规范、不公平和土地收益分配不公平、不合理等多方面因素造成的。土地的产权关系存在隐患，损害农民的集体利益，不利于优化配置土地资源，一定程度上阻碍了农村集体建设用地流转市场的正常运行，造成了土地使用率、经济效益的损失。调研发现很多农村集体建设用地使用权产权关系复杂，有些有历史遗留因素无法明晰，产权关系模糊，严重制约了集体建设用地的入市流转。

5 对策建议

5.1 加强政府引导，健全制度建设

研究区关于农村集体建设用地流转的相关政策、文件、资料很少，独特的“间歇性民宅出租”模式起初也是自发隐形形成的，后随着乡村旅游业的发展和市场需求的提升，该模式才逐渐壮大并具有一定规模，但在流转过程中缺乏正确引导和制度规范，导致出现管理条件差、流转秩序混乱等一系列问题。因此，一是加强政府、职能部门的引导，尊重农户流转意愿，引导农户合理流转，健全和完善农村集体建设用地流转制度建设。二是构建土地市场中介服务体系，建立土地市场信息提供、咨询、评估和预测等平台和系统。

5.2 加强流转条件与用途管制

农村集体建设用地流转用途需加以管制。农村集体建设用地的流转入市必须满足以下条件，才可依法进行流转。一是符合该地区的土地空间规划，符合土地利用用途管制；二是流转主体在双方自愿流转的情况下，共同签订书面协议进行有效约定，要对流转后的用途加以限制和约束；三是结合城乡建设用地“增减挂钩”“增存挂钩”政策，消化存量，促进农村集体建设用地有效流转，尊重农民意愿，腾出多余建设用地指标，用于满足城镇建设指标需求，并适当提高流转补偿标准，切实保障农民合法利益。

5.3 完善土地收益分配制度

为促进乡村旅游业发展，巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，建设“黔北花园”和重庆“后花园”，对于“间歇性的民宅出租”模式，土地收益金全部归出租户所有。其余的土地流转利益分配可以借鉴成都市、重庆市等邻近试点的流转分配方案。根据不同的流转形式制定科学合理的分配比例，包括政府、村集体、农户分配比例，甚至包括企业等，但集体建设用地流转土地收益应多应用于“三农”建设，助力乡村振兴。

5.4 健全并完善农村集体建设用地产权制度

农村集体建设用地流转的前提是土地产权清晰明确，依法获得土地使用权证。从以下三个方面进行完善。一是明晰农村集体建设用地所有权归属。实事求是地进行分类调查和处置，明确并处理好产权问题。二是完善农村集体建设用地产权结构。一方面，在明确农村集体经济组织土地所有权的基础上，明晰农村集体建设用地的使用权、占有权、处置权、收益权等权利。另一方面，进行两权分离，允许权利人在使用期限内自愿、有偿流转。三是推进农村集体建设用地产权登记并发证，做好农村宅基地确权登记，深化农村产权制度改革。

6 结语

农村集体建设用地流转入市是一个长期的、综合的土地市场改革创新。明确土地产权，唤醒农村“沉睡”资产，让农民在农村集体建设用地流转中获取最大利益；推行“三变”改革（资源变股权、资金变股金、农民变股民），让群众分享更多改革红利。如此才能更好地推进农村集体建设用地流转健康化、有序化、科学化发展，助力乡村振兴。