黄锡生 尚 睿

（1.2.重庆大学 法学院，重庆 400045）

一、问题的提出

2021 年3 月1 日，我国首部流域性立法《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）正式施行，标志着我国流域治理迈入新阶段。 《长江保护法》从理念转型、制度搭建、机制设计、责任明确等多个方面为长江流域的保护和开发筑牢了法治根基。 该法提出，国家要加强长江流域司法保障建设，将司法置于法治运行的关键环节。 司法是将“纸面上的法”转化为“生活中的法”的重要途径，构建长江流域环境司法协作机制对于遏制长江生态破坏行为、保障流域环境健康、推动长江生态文明建设具有重要的意义。 事实上，早在《长江保护法》出台前，最高人民法院就一直在探索长江流域环境司法制度创新的可能性。 2016 年，最高人民法院出台《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》，提出推动建立区域内法院执行协作机制；翌年，又发布《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》（以下简称法发〔2017〕30 号），指出不仅要全面加强长江流域环境资源审判工作，还要加强与长江流域内政府法制部门、行政执法机关、流域管理机构之间的协调联动，形成合力，共同维护长江经济带的生态安全。 《长江保护法》出台后，最高人民法院适时制定了《关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》（以下简称《长江保护法实施意见》），强调要充分发挥审判职能作用，妥善审理各类环境资源案件，为长江流域生态环境保护和高质量发展提供司法服务和保障。 在一系列司法解释和司法意见的推动下，长江流域各地法院开始逐步加大流域环境司法协作的广度和深度，尝试建立一套系统性的流域环境司法协作体系。

然而，长江流域环境司法协作的模式规则仍然受到理论与实践的双重围困。 在理论层面，长江流域司法缺乏扎实的法治根基。 流域法治面向流域整体空间，以空间价值理念为基本遵循，通过法律对流域诸要素的配置，建构起新的流域治理结构，最终实现流域开发与生态保护的协调。 《长江保护法》的出台是长江流域治理在立法方面的突破，表征了流域治理在法治话语中的回归。 长江流域立法问题一经解决，流域整体性与治理碎片化的矛盾便会从立法转至司法。 因此，长江流域司法问题将会是未来司法工作的重点。 在实践层面，环境司法协作的模式尚未形成。 一方面，法发〔2017〕30 号要求各级人民法院进行管辖权制度改革，以集中管辖的方式替代当前以行政区划确定管辖的传统模式。 然而，考虑到司法成本和事权划分，集中管辖的落地并非一朝一夕，而地域管辖与集中管辖的内在张力也表明集中管辖并非长江流域环境司法的“最终答案”。 另一方面，尽管环境资源类案件管辖权制度改革已经有所突破，但就长江流域环境司法而言，各地改革步调不一，尤其是对协作主体、形式、程序的探索纷繁多样，致使长江流域环境司法协作未能形成统一、固定的模式。 基于此，在《长江保护法》正式实施的背景下，如何构建长江流域环境司法协作机制，提高流域治理能力，值得进一步思考。

二、长江流域环境司法协作的现状检视

（一）长江流域环境司法协作的现实样态

在《长江保护法》出台之前，长江流域环境司法协作已初具雏形。 2018 年，由最高人民法院牵头，长江经济带11 省市及青海省高级人民法院共同签署了《长江经济带11＋1 省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》。 随后，长江上中下游地区各级法院相继以签署框架协议的形式，建立区域环境司法协作工作机制①上海、江苏、浙江、安徽四省市高级人民法院以《长江三角洲地区人民法院环境资源司法协作框架协议》为基础，通过组建联合办案团队、建立跨域专业法官会议、人才交流培养共享等机制，具象协作内容。 重庆、四川、贵州、云南四省市高级人民法院会签《长江上游环境资源审判协作框架协议》，共建跨区域环境资源审判协作机制。 四川、重庆两省市高级人民法院更以国家重大发展战略为契机，达成《成渝地区双城经济圈环境资源审判协作框架协议》，辖区内基层法院发布典型案例、通报协作保护长江工作情况。。 2019 年，最高人民检察院出台了《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》，要求推动建立跨省案件办理司法协作机制和检察机关日常工作协作机制。 此后，长江上中下游分头探索检察机关内部的跨区域协作模式②重庆、四川、贵州、云南、西藏、青海省级人民检察院发布《关于建立长江上游生态环境保护跨区域检察协作机制的意见》，对长江流域水污染问题开展联合专项监督。 成渝地区双城经济圈检察机关建立检察协作机制，推动队伍共建，联合开展跨区域生态司法保护。湖北、湖南、江西三省人民检察院发布《关于加强新时代区域检察协作服务和保障长江经济带高质量发展的意见》，将长江流域公益诉讼作为协作的重要内容。 上海、江苏、浙江、安徽四地检察机关在《沪苏浙皖检察机关关于依法全面充分履行检察职能 为扎实推进长三角一体化发展提供司法保障的意见》中提出在渔业资源保护领域加强与审判机关、行政执法机关、公安机关和海警机构配合联动。。 在司法机关与行政机关协作方面，继最高人民法院与长江经济带发展领导小组办公室联合发布《关于建立推动长江经济带发展司法合作协同机制的合作框架协议》后，个别省份也发布了有关跨部门环境保护协调与配合的文件③青海省人民检察院、省林业和草原局、三江源国家公园管理局推出《关于建立三江源生态公益司法保护和发展研究协作机制的意见（试行）》，探索行政执法与刑事司法、公益诉讼检察相衔接的生态保护运作模式。 湖北省高级人民法院与长江流域管理机构联合发布《关于贯彻实施〈长江保护法〉构建长江流域（湖北段）生态环境保护行政执法与司法协调联动机制的实施意见》，要求建立信息共享，加强执法协调联动。 贵州省高级人民法院与省生态环境厅发布《关于建立全省各级人民法院与生态环境部门衔接配合工作五项机制的意见》，横向衔接行政执法与环境司法工作。。另外，司法机关还从专门管辖模式革新中推进环境司法专门化，助力长江流域环境保护④以湖北、江苏、重庆为例：湖北省确定由武汉海事法院管辖省内涉及长江流域的环境民事公益诉讼案件；江苏省建立环境资源“9＋1”审判机制，即南京环境资源法庭与9 个生态功能区环境资源法庭集中管辖全省环境资源案件；重庆市两江地区人民检察院负责管辖长江流域在其境内发生的跨区域和不适宜地方检察机关管辖的环境行政公益诉讼案件，此为全国首创。。

长江流域环境司法协作在形式、主体、范围、内容上具有鲜明特点。 从形式上看，长江流域环境司法协作以框架性协议为主，并辅之以实施细则、典型案例等形式。 从主体上看，长江流域环境司法协作以审判机关为主，上至最高人民法院和高级人民法院，下至管辖一审环境资源案件的中级人民法院及专门设立的环境资源法庭，均在积极探索不同层面的环境司法协作。 而检察机关、行政机关关于长江流域环境司法协作的探索相对较少。 从范围上看，长江流域环境司法协作以区域性协作为主，主要以长三角城市群、成渝地区双城经济圈为“圆心”，以此展开多样化的环境司法协作，而长江源头及中游地区则成了流域司法协作的“空白地带”。 从内容上看，审判机关、检察机关及行政机关对环境司法协作的侧重点有所不同。 审判机关重点关注跨区域环境资源审判协作，并围绕这一中心建立起信息共享、联动办案、案件会商、执行合作、人才交流等机制。 检察机关则将检察监督、公益诉讼、队伍共建作为司法协作的重点。 而行政机关则着力于行政执法与刑事司法、公益诉讼等衔接问题。

（二）长江流域环境司法协作的实践困境

“问题在水里，根子在岸上”。 长江流域环境治理受制于经济效益优先、地方主义和部门主义等固有观念，呈现出利益牵扯广、治理难度大等特点。 流域环境司法协作作为新时代长江生态保护的制度手段，被赋予诸多期待。 然而，由于开展时间较短、相关体制机制不完善，长江流域环境司法协作存在协作范围不全面、协作形式不统一、协作主体不明确、协作规则不协调等问题。

其一，全流域司法协作机制尚未建立。 通过上文分析可以发现，长江流域环境司法协作仍具有区域性，没有真正理顺流域自然属性与环境司法协作的关系，尚未形成全流域的环境司法协作体系。 其区域性主要体现在两个方面。 一是块状环境司法协作割裂了全流域环境司法协作的整体性。 尽管长江流域环境司法协作正在竭力破除行政区划分割治理的僵局，但是新的区域性协作格局也在同时生成。 长江上下游地区已初步形成了环境司法协作圈，而长江源头及中游地区环境司法协作的发展则稍显滞后，这就产生了与流域系统整体性相悖的环境司法协作断层。 当多个环境司法协作圈的紧密程度、发展进程及水平不一致时，全流域的改革步调就无法实现齐头并进，实施效果便会大打折扣。 二是多个环境司法协作圈之间存在断裂地带。 以国家重大区域发展战略为内核，长江流域内形成了多个环境司法协作圈，长江成了串联这些区块的纽带。 环境司法协作圈在汇聚其区域内协作动能的同时，也具有一定的排他性，即不同协作圈之间由于缺乏交流协作，无法在涉及多河段环境法律问题上形成有效衔接。 例如，长江上游产生的环境问题严重影响到中游地区，却因上游和中游之间没有环境司法协作协议而使环境问题游离于法律约束之外，这与司法协作制度设计的初衷是相悖的。

其二，协作主体及职责有待明确。 协作主体是长江流域环境司法协作的基本要素。 实践中，长江流域环境司法协作的主体和职责不明确导致协作效果不彰。 首先，协作主体具有一定的封闭性。 具体而言，在审判机关、检察机关内部，长江流域环境司法协作机制已初具规模，但是跨部门环境司法协作的实践较少。 即使在司法机关内部，审判机关与检察机关之间的协作也较为少见，毋庸说司法机关与行政机关之间的协作。 协作主体的封闭性导致事权划分无法回应长江流域的整体性保护。 其次，协作主体范围受局限。 目前，长江流域环境司法协作的主体大多是公权力机关，作为社会主体的企业、社会组织及公民等并不在协作主体范围之内。 事实上，社会主体的参与对案件具有十分重要的意义，例如在案件定性、调查取证、配合执行等方面，社会主体都能给予足够的支持。 最后，协作主体职责不明确。由于长江流域各地环境司法协作的进程不一致，协作主体的职责也未明确。 此外，由于协议内容不具体，也可能引发协作主体职能交叉或真空等情况。 例如，如果不能清晰划分跨区域环境资源案件的管辖权，那么案件管辖权互相争抢或推诿现象将成为常态。

其三，协作形式和内容有待落实。 在实践中，长江流域环境司法协作的形式多表现为“框架协议”“意见”“备忘录”等，其内容往往是原则性规定，缺乏具体的实践规范，导致落地困难。 这种协作形式在初期能够促进各地达成合作共识，但随着协作的不断深化，其缺陷也将逐渐显现。 协作协议是基于各地对长江流域生态环境治理与保护的共识而协商一致的产物，很可能因情势变更在具体落实过程中发生变化，最终导致协议缺乏执行力而无法达到预期效果。 另外，由于协议内容的原则性和框架性，其并不具备明确的可操作性。 不仅如此，如果没有法律的强制力作为支撑，长江流域环境司法协作的诸多机制创新只能是“空中楼阁”。 目前，跨区域集中管辖主要通过指定管辖的方式实现［1］。 尽管《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第二款对集中管辖有所规定，但《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国刑事诉讼法》却没有规定。 由于法律依据不足，各地审判机关在司法实践中不得不“一案一指定”，这就可能会耗费过多的司法资源，增加司法成本。

其四，协作程序及运行难以统一。 在司法协作协议的推动下，长江流域形成了以区域协作为主的环境司法协作模式。 然而，由于协作区域割裂、部门职能交叉，司法机关内部、司法机关与行政机关之间的协调联动缺乏制度指引，长江流域环境司法协作在具体实施过程中难以形成统一的治理方式、标准及规则。 虽然大多数框架协议都要求长江流域内各级审判机关在审判协作上保持裁量标准的一致性，但现实中长江流域生态环境案件在进入司法环节之前就已出现行政执法机关“依法打架”问题。 行政执法往往先于司法处理水事纠纷、惩治流域环境违法行为，可是由于各地行政机关在流域治理中重本地利益、轻横向协同，流域环境管理部门权责不够明确，流域环境执法与司法衔接机制不够健全，流域环境违法案件的司法移送制度不够完善等原因，导致区域割据式执法在面对跨行政区域的流域环境违法行为时力不能及［2］。 这些问题再进一步传导至司法，环境资源审判在证据认定、法律依据、裁判结果上出现分歧，最终影响长江流域环境司法协作的整体效能。 归根结底，以河流流经的各行政区域管理为主的长江流域管理状态，使流域层级管理屈从于区域管理，流域治理和流域司法难免陷入地方主义和部门主义的泥沼，导致流域治理权力失衡［3］。

三、长江流域环境司法协作的理论证成

长江流域不仅具有丰富的自然资源、生物资源等经济价值，也具有重要的文化价值和社会价值。长江流域环境司法协作的构建需要立足于长江的自然属性和社会属性，并尝试做出理念上的革新。

（一）长江流域生态环境与流域环境司法的特殊性

长江流域的自然特殊性及其生态问题在各河段均有独特呈现。 长江上游地势落差大，水力资源丰富，但是水利开发、城镇建设、航道整治等致使流域生态环境发生改变，故上游最大的生态问题是鱼类资源衰减；而中下游地势平坦，河湖密布，除了过度捕捞使得生物多样性锐减之外，筑堤建闸等人为活动切断了长江与河湖的天然联系，导致江湖连通性减弱、有害污染物富集、水库湖泊富营养化；人类活动区域的扩大亦导致长江河口湿地生态退化［4］。 总体而言，人类对长江过度地开发和利用是长江生态弱化的直接原因。另外，长江流域旱涝灾害的地域分布差异也为流域防洪防旱带来难题。 在地形、降水等自然原因和围湖造田、滥砍滥伐等人为原因的双重作用下，长江中下游地区旱涝发生频率普遍高于上游地区，治理难度相对更大。 长江流域生态环境问题区段性、多样化的复合态势对流域治理和区域发展产生全局性影响，亦对长江流域环境司法提出了新的挑战。 长江流域除了具备特殊的自然属性外，也具有独特的人文社会属性。在文化上，长江是中华民族的母亲河，孕育了五千年的华夏文明。 长江流经的十几个省区市形成了一条独特的文化聚集带，多种文化形态交汇融合、互联互补［5］。 因此，传承长江文明成为长江保护的重要内容。在经济上，自唐宋以来，长江流域就是我国重要粮产区和经济发达地区，推动着长江流域乃至全国的经济发展。 2016 年发布的《长江经济带发展规划纲要》提出建立长江经济带“一轴、两翼、三极、多点”的发展新格局，其中“三极”指的是长江三角洲城市群、长江中游城市群和成渝城市群，这三大城市群是我国经济发展的重要力量。 长江的自然特性与文化社会特性决定了长江在我国传统文化传承和经济发展中的重要地位，而长江的双重特性也对流域治理提出了更高的要求。

长江除了具备自身的特殊性之外，也具有流域的普遍性特征，即整体性和关联性。 流域的整体性意味着流域诸要素之间是相互联系、相互影响的，各要素共同构成流域这一整体。 流域是自然要素与社会要素相互融合的综合体，涉及多元利益关系。 这些利益关系围绕资源利用与生态保护而产生，总体上分别代表了经济效益最大化与生态环境损害最小化两种不同的价值追求，需要从整体上进行协调平衡［6］。 流域的关联性指组成流域的诸要素之间具有密切的联系，不可分割。 流域诸要素并非是简单的排列组合，而是相互依存的有机体。 这种极强的关联性与协同治理理念相耦合，要求流域治理克服分割式、碎片化的单一要素管理模式，形成协调、有序、运转一体的管理机制。

具体到长江流域，“共抓大保护，不搞大开发”是对长江生态环境普遍性、特殊性及其环境法律问题的理念回应。 当前，长江流域的整体性、关联性与其流域环境司法的区域性之间存在罅隙。 长江流域面积广，存在多种区域划分，长江流域面临整体性保护与区域性保护的内在张力。 在司法层面，以行政区划作为管辖权分配依据的传统司法模式在一定程度上割裂了长江流域生态系统的完整性。 当某一环境违法行为可能影响到流域上中下游等不同区域的不同主体时，分割性司法管辖体制无法回应全流域的整体性保护。 从宏观上看，各省区市、多部门分块治理长江，将有可能导致各种矛盾与冲突在司法实践中被放大，无法发挥司法实效。 从微观上看，各地司法理念和水平参差不齐，裁判尺度难以协调，容易出现“类案不同判”现象，削弱了司法公信力。 总之，流域的普遍性和长江流域的特殊性对传统司法模式的冲击是巨大的，对长江全流域实行有效、有序的司法保护亟须打破现有的行政区划限制司法管辖的僵局。

（二）流域环境司法的理念革新

近年来，全国法院着力构建的审判机构、审判机制、审判程序、审判队伍、审判理论“五位一体”的环境司法专门化体系已基本形成［7］。 从环境司法专门化改革中可以看出，环境司法理念已从部门司法、区域司法转向为整体性、专门性司法。 环境司法的理念革新也加速了长江流域环境司法的转型，环境司法协作是长江流域环境司法的“理想答案”。

其一，环境司法协作有利于打破地方主义和部门主义，促进长江流域环境协同治理。 长江流域是典型的“生态一体、行政多元、经济互通”的复合体，流域内不同发展阶段、不同环境状况的地区对长江流域有着不同的生态保护需求［8］。 长江流域发展不平衡、不协调等问题在一定程度上阻碍长江流域的开发和保护。 加之地方主义和部门主义，长江流域治理的难度被进一步放大。 地方主义在司法层面主要表现在管辖、裁判与司法协助上。 受行政区域的限制，司法机关与地方政府关联仍然紧密，其对地方政府多方面的依赖必然会影响环境纠纷的公正解决，尤其是跨区域环境纠纷。 部门主义则体现为各司法机关之间内部协作不畅通、各行政机关之间内部权责不明晰等。 实践表明，地方主义和部门主义引致的碎片式治理不符合长江流域的整体性需求。 只有建立一套适应全流域的、系统完善的环境司法协作规则，才有可能改变当下“九龙治水”的现象。

其二，环境司法协作有利于弥合分割性司法体制，促进环境司法专门化发展。 我国司法地域管辖与行政区划的一致性造成了区域司法与流域整体性保护的分离，区域司法理念显然不适合全流域司法保护。 在此背景下，推进环境司法专门化是环境司法改革的大势所趋。 目前，我国环境司法专门化的主要着力点在于推进审判机构专门化，即成立专门的环境审判机构，如环境法庭、巡回法庭等，对环境资源案件实行集中管辖。 然而，环境审判机构的专门化并不意味真正意义上的环境司法专门化［9］。 集中管辖固然有益于集聚有效审判资源，针对流域环境治理需求进行专业化审判，但其本质上是一种具有试验意义的临时机制，并非固定化的程式安排，仍存在不确定性和不便之处。 进一步思考，仅在审判机关设立专门审判机构，而没有设置相对应的专门检察机关和专门公安机关予以配合，整个环境司法“链条”并没有很好地衔接起来。 因此，为纾解分割性司法体制的困境，迫切需要进行环境司法协作，助推环境司法专门化向纵深发展。

其三，环境司法协作有利于填补长江流域司法合作环节的空白，促进长江流域法治体系的完善。流域法治是流域治理的进阶概念，其要求将流域治理政策转化为法律法规，促进立法、司法、执法的有效衔接，进一步提升治理能力［10］。 健全的流域法治体系必然是国家法治体系的重要组成部分，而流域司法是其中不可或缺的一环。 长江水情复杂，流域面积大，各河段所面临的资源利用与环境保护的难题迫切需要一部特别法和配套的法律制度予以纾困。 目前，《长江保护法》的实施标志着长江流域立法任务基本完成，长江流域司法应当紧跟其后，尽快根据立法填补司法环节上的空白。 环境司法协作是健全长江流域法治的必由之路和内生要求。 创新环境司法协作规则和制度，实际上是为长江流域内各主体开展协同治理搭建法治平台，在多元对话中探索建立共同认可并接受的协作规则，通过法律制度构建和司法实践检验，逐步推进流域法治体系的完善，从而提高国家流域治理能力。

（三）长江流域环境司法协作的理论基础

治理理念是构建“制度大厦”的基石，理论观念的更新对筑牢制度根基具有重要意义。 生态整体主义和协同治理理论是长江流域环境司法协作的理论基础，也是推进长江流域环境司法协作的出发点。

恩格斯主张的“自然报复论”强调“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。 对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复”，这段论述引发了人类对人与自然关系的省思［11］。 随着人类中心主义弊端的显现，生态哲学的发展逐渐转向生态整体主义。 生态整体主义的核心思想是把生态系统的整体利益作为最高价值，把是否有利于维持和保护生态系统的完整、和谐、稳定、平衡和持续存在作为衡量一切事物的根本尺度，作为评判人类生活方式、科技进步、经济增长和社会发展的终极标准［12］。生态整体主义跳脱出人本位观念，超越了人类中心主义，要求以全新的生态价值观认识世界、认知生态系统的承载能力。 在流域治理视角下，生态整体主义的内涵与流域系统的整体性是相吻合的。 生态整体主义的法律意蕴强调的是整体与部分之间的内在联系，重视治理主体整体化运行，并通过法律手段约束人类超越生态系统承载力的欲望和行为。 当前，长江流域整体性生态利益被属地管理模式切割，无法得到现行法律调整机制的有效救济，造成上中下游地区环境问题差异化，凸显出长江流域环境司法的特殊性。 “共抓大保护”实际上是从整体性思维出发，要求长江流域治理以生态保护为优先，实行最严格的制度和最严密的法治。 这既是治理长江的现实需要，也是推动长江流域高质量发展的理念核心。 以生态整体主义为导向的长江流域环境司法有助于破解流域治理碎片化的难题，促进各治理主体从分散走向聚合，推动长江流域环境司法协作。

协同治理理论源于物理学中的协同学，后被引介至公共管理学领域，主要指的是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程［13］。 为实现从理论到实践、从行政管理到法律治理的跨越，协同治理理论还应添附司法内涵。 司法自身的独立性和消极性在一定程度上是与协作理念相悖的，但严重的流域环境问题以及行政手段的局限性促使着司法的角色融入，并成为协同治理的环节之一。 同时，协同治理正视竞争促进系统内部各要素协同的积极作用。 我国经济的快速发展有赖于地方的绩效竞争，即使区域或流域治理从宏观上强调统筹与协同，也无法消除客观存在的地方竞争。 司法的质效或多或少与发展目标、地方竞争挂钩，跨区域司法协作已然成为竞争的外化形式之一，但这种协作终将由竞争导向协同［14］。环境司法协作所产生的耦合效应决定了其必然是司法参与协同治理的关键领域。 流域环境司法中的协同治理具体表现为司法机关及行政机关在流域治理过程中明确各自职责和权力边界，依据协作规则和分工，相互配合、相互制约，共同参与流域治理的全过程。 在协同治理的过程中，流域环境司法内部建设和外部衔接的共同作用，决定了司法功能的现实发挥和司法活动的实际效果［15］。 总之，协同治理理论为长江流域司法注入新的活力，通过环境司法协作增强司法在长江流域协同治理中的参与感，并以理念更新促进司法治理体系和治理能力现代化。

四、长江流域环境司法协作的制度回应

长江流域的特殊性以及流域司法的理念转型使得长江流域环境司法协作具有坚实的理论和现实基础。 然而，作为一项新的制度尝试，长江流域环境司法协作在机制设计上仍然存在较大的问题。 长江流域环境司法协作应当以模式创新和制度搭建为抓手，以流域整体性为基础，建构一套完备的环境司法协作体系。

（一）模式创新：构建长江“全流域”环境司法“大协作”体系

长江流域环境司法协作应当考虑到长江流域生态环境的整体性和特殊性，协调好经济发展与环境保护、生态整体与治理分散的双重矛盾，以生态整体主义和协同治理理论为理论基石，整合现有司法资源和实践经验，探索建立长江“全流域”环境司法“大协作”模式。

1.环境司法协作范围是“全流域”。 构建“全流域”环境司法协作体系要求协作范围的广泛性，形成以长江为纽带并覆盖全流域的“整体＋串联＋块状”的多层次环境司法协作体系。

第一层次是整体环境司法协作，即把长江流域视为一个整体，通过长江的自然属性将其流经地域串联起来，实现环境司法协作从源头到入海口的无缝衔接。 这一层次的司法协作与流域整体性相适应，解决的是环境司法协作的覆盖面问题，这也正是当前环境司法协作所面临的难题。 事实上，《长江经济带11＋1 省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》为长江流域19 省区市开展环境司法协作奠定了良好的基础。 然而，各地的实践并没有依循此逻辑展开，而是直接寻求块状协作。 实际上，要想完全理顺长江流域环境司法协作的脉络，必须紧紧把握整体性、系统性的观念。 因此，可以尝试将该协议升级为“长江流域19 省区市高级人民法院环境资源审判协作框架协议”，并据此制定统一的实施方案，指导长江流域各地各级审判机关的司法协作工作。

第二层次是串联状环境司法协作，这与国家重大区域发展战略相耦合，在重点区域的城市群中形成司法合力，旨在强化长江流域环境司法协作的深度和广度。 不同地域的人文属性所形成的凝结力能够将协作圈范围内的司法资源整合起来，有针对性地解决长江流域生态环境问题。 申言之，在新的协作体系下，仍可以继续保持现有的多个环境司法协作圈，这样既可以增强协作深度，也可以避免协作成果浪费。 需要注意的是，目前各环境司法协作圈的发展进程有先后之分，应着重鼓励和促进协作薄弱地带集聚司法资源，加快开展环境司法协作。 长江流域环境司法协作圈发展水平相当，对统一裁量尺度、维护法律权威、保护生态环境等大有裨益。

第三层次是块状环境司法协作，要求辩证地沿袭传统的省域管理模式，利用地方事权加强流域治理，以期加大环境司法协作的执行力。 虽然构建长江流域环境司法协作体系的目的在于打破区域管理的自利化、封闭化，但是我国单一制的国家结构意味着行政区域单位将会是我国基本的组织形式［16］。正如国家授予地方权力并通过地方执行国家意志一样，长江流域环境司法协作亦需要逐级展开立体化协作，这就意味着流域各省区市作为最小单元负责具体落实协作事宜。 因此，行政区域的协作力量不容忽视，各省区市仍应积极配合全流域环境司法协作的框架协议和实施方案的落实。

2.环境司法协作主体是“大协作”。 构建长江流域环境司法“大协作”需要厘清司法协作的主体及其职责范围，进一步夯实司法协作的根基。

第一，扩大协作主体范围。 实践表明，当前长江流域环境司法协作主要由司法机关推动，其中以审判机关为主。 各司法机关之间基于组织专业性，在司法活动中关系紧密。 然而，这种基于司法机关的合作范围有限，我们称之为“小协作”。 实践中大多是各机关内部进行协作，各司法机关之间、司法机关与行政机关之间的协作机制仍不健全，即外部协作机制缺失。 “小协作”与“大协作”、“内部协作”与“外部协作”这两对概念并不是相对的，“大协作”包含“小协作”，而“内部协作”与“外部协作”则是并列关系，这也正是环境司法“大协作”内涵的体现。 具体而言，“大协作”框架下，应扩大解释协作主体范围，强化环境司法与行政执法的衔接，并建立健全内部协作机制和外部协作机制。 从协同治理的视角来看，长江流域环境司法协作的主体应包括司法机关、行政机关和社会主体。

第二，明晰协作主体职责。 在重新界定长江流域环境司法协作主体后，需要进一步明晰各协作主体的职责。 在环境司法专门化改革的大背景下，审判机关应遵循长江流域自然规律，明确主管和管辖问题。 在案件范围上，根据《长江保护法实施意见》的规定，长江流域各地法院负责审理涉及长江的资源开发利用、生态保护、水污染防治、生态环境治理与服务等案件。 在机构设置上，长江流域可以跨行政区划设立专门法院，以替代临时性集中指定管辖。 根据长江流域的自然特性，分别在上中下游设立相当于高级人民法院的流域环境法院，参照行使高级人民法院职能，受理流域内跨区划的环境资源案件不受传统地域管辖的限制；流域各省市中级人民法院环境资源审判庭及基层人民法院或巡回环境法庭仍按其职能管辖本行政区域内的涉江环境资源案件；最高人民法院环境资源审判庭负责指导并监督上述法院的流域环境审判工作。 检察机关既定的部门分工，即公诉部门负责环境刑事案件、民事行政部门负责环境公益诉讼案件，致使其不能同审判机关一样建立专门法院或法庭，实行集中管辖和归口审理，故设立专门检察院的做法不具有可行性。 一方面，检察机关应把协作重心放在环境公益诉讼上，负责起诉、调查取证等；另一方面，作为监督主体，检察机关仍须重视对环境司法协作各环节的监督。 由于公安机关主要负责环境刑事犯罪的立案侦查，亦没有必要对其内部机构设置进行调整。 在长江流域环境司法协作过程中，公安机关应重点加强案件线索共享与移送工作。 行政机关要充分发挥执法权的主动性、专业性优势，应做好日常监管，运用行政强制、行政处罚等手段惩治长江流域环境违法行为，并及时向司法机关移送案件、转化证据、提供鉴定、共享信息等。 社会主体也可以在案件取证方面积极参与和配合，给予专业支持。 各协作主体各尽其职的同时，还应注重与其他相关主体在协作工作上的衔接。

（二）制度完善：长江流域环境司法协作的机制续造

构建环境司法协作体系是一项系统工程，在对长江流域环境司法协作的范围与主体进行充分阐释后，还需要根据长江流域生态环境的特殊性，制定长江流域环境司法协作的具体规则。

1.明确长江流域环境司法协作的法律内涵。 长江流域环境司法协作机制的建立和运行首先需要明确环境司法协作的内涵。 现行法律中只规定了司法协助及其内容，并未对司法协作作出定义。 传统的司法协助与本文所探讨的司法协作并不是同一概念。 司法协助仅限于委托送达、代为调查、协助执行等内容，而司法协作的内涵更为丰富，是指协作主体之间相互配合、合力完成某项司法活动的过程［17］。长江流域环境司法协作是长江流域内司法机关、行政机关、社会主体为长江生态保护而开展的内部协作、外部协作等协同机制的统称。 其次，集中管辖亦不是诉讼法上的专有名词，不具有固定性。 结合上文对审判机关协作职责的界定，集中管辖已被分解为专门管辖和专属管辖。 对此，最高人民法院应通过司法解释对流域环境法院的管辖问题作出规定，司法解释规定由专门法院管辖的案件，普通法院就不再受理。 其他相关法律和司法解释需明确专属管辖的内容，增加规定“因涉长江流域环境资源纠纷提起的诉讼由损害结果发生地法院管辖”，以此发挥专属管辖优先性、排他性与强制性的优势。 专门管辖与专属管辖相结合，能够避免长江流域内环境资源案件管辖权的争夺与推诿。 最后，在长江流域环境司法协作具体实施过程中达成的共识性规则、疑难案件的处理方式等，应该及时通过司法解释、司法意见或典型案例的方式确定下来，流域内的司法裁量标准才能真正趋于统一。

2.完善长江流域环境司法内部协作制度。 尽管长江流域环境司法内部协作机制已经初具雏形，但是为了应对长江流域治理的新挑战，内部协作机制还应拓展协作形式、丰富协作内容。 其一，细化联席会议规则，完善重大疑难案件会商制度。 虽然流域内已有地区建立联席会议、案件会商、专业法官会议等机制，并取得了一些成果，但是要将其推广至全流域，还需要根据流域全局完善具体规则。 例如，保证联席会议定期召开、确定重大疑难案件标准、通报重大疑难案件处理依据和结果、发布典型案例等，有助于长江流域内司法机关统一裁量标准。 其二，利用信息化和大数据技术，建立长江流域环境司法协作信息共享平台。 由于长江流域面积广，流经行政区划多，实现环境信息、案件信息等资源快速传输的最好办法就是建立信息共享平台。 其三，加强办案经验交流，推动审判队伍专门化。 长江流域各司法机关还可以通过组织经验交流座谈、专业知识培训等形式培养人才，提高审判队伍办案质量和水平，推进环境司法专门化。 拓展内部协作形式，并对协作机制的各种形式及制度性问题予以规范和明确，有利于实现长江流域环境司法协作的专业化、实质化、智能化、常态化［18］。

3.强化长江流域环境司法外部协作制度。 外部协作面临的最大问题是环境司法与行政执法协作不紧密，强化外部协作要从诉讼活动的不同阶段分别着手［19］。 在诉前阶段，行政机关的主动性和司法机关的消极性决定了环境司法协作应以行政机关加强环境监管为主。 在日益重视良好生态环境的社会形势下，行政机关的环境监管职责有所扩张，即要求行政机关及时预防潜在环境风险，遏制环境问题发生。 那么，行政机关在执法过程中发现污染环境行为有可能转化为犯罪行为时，应及时收集相关证据并移送至司法机关。 这就需要法律对行政执法与司法衔接的基本规定予以明确，长江流域行政机关与司法机关要统一案件移送标准与程序。 在诉讼过程中，主要是公检法机关之间及其内部进行司法协作，行政机关、社会主体参与较少，但是，二者可以在证据转化和司法鉴定上对司法工作予以支持。 环保部门、专门鉴定机构相对于司法机关而言，在环境科学知识、鉴定技术手段上更具专业性，其作出司法鉴定有助于司法机关认定违法行为、赔偿范围等。 在诉后执行环节中，司法协作的重心转移至司法成果的转化，主要体现在两方面：一方面，敦促执行生效裁判，离不开审判机关与行政机关联动协作；另一方面，检察机关对行政机关提出的司法建议，需要行政机关及时反思和改正。

五、结论

流域是各要素融合的复杂生态整体，其自然要素和社会要素相互作用、相互影响，增加了流域管理的难度，也使得传统的管理体制和司法模式难以发挥效用。 我国流域管理体制历经多次蜕变，已向流域治理体制转型，而司法领域才刚进入环境司法时代，还未真正融入流域司法的法治观念。 构建长江流域环境司法协作制度成为环境司法观向流域司法观转变的契机，需要以生态整体主义和协同治理理论为基础。 长江流域环境司法协作跨越诸多行政区域，不能依靠单一的职能部门或某一地方政府解决流域内所有环境问题，建立“全流域”环境司法“大协作”体系是环境司法协作和流域协同治理实效化的关键。 在体系构建过程中，需要不断规范和完善环境司法协作内容，为协作机制有效、长久运行提供动力。