张茂聪 董 倩

(1.山东师范大学教育政策与管理研究中心,山东 济南 250014;2.山东师范大学公共管理学院,山东 济南 250014)

针对我国校外培训市场存在的突出问题，2021年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“双减”政策)，提出“全面规范校外培训机构”的政策要求，明确应当“坚持政府主导、多方联动，强化政府统筹，落实部门职责”。“双减”政策实施已有一年，各地政府在中央领导下积极推进校外培训治理，并已取得阶段性成效。数据显示，义务教育阶段线下学科类培训机构的压减率已高达92.14%，线上校外培训机构的压减率也达到87.07%，“营转非”“备改审”工作也已全部完成。但从各地排查实际情况来看，由于综合监管机制较为薄弱，学科类“隐形变异”违规培训、非学科类培训恶意涨价等衍生问题层出不穷，巩固治理成果、深化治理成效的任务依然艰巨。与此同时，随着“双减”政策的推进与落实，政府强制权威作用逐渐受限、单一主体的缺陷日益凸显，亟须重新定义校外培训市场治理中的政府角色。本文着眼于元治理视域，系统阐述校外培训市场治理中的政府责任，探讨政府与其他治理主体之间的相互作用与关系，试图建构“一核多元”政府主导型的校外培训市场治理责任系统，以期增强政府责任的主导效能、营造健康的教育生态、实现家校社共进育人的可持续发展。

一、元治理视域下校外培训市场治理的政府责任界定

由于我国仍是政府主导型社会，市场经济还不够完善，公民社会还未完全建立，我国校外培训市场治理依然会受政府与社会(市场)“中心—边缘”结构的影响。在这类结构尚未完全解体的当下，元治理是我国校外培训市场治理的不二选择，而政府在其中承担着“一核主导、多元协同”的特殊责任。

(一)元治理的内涵与迁移

元治理是对治理的治理，是对不同形式治理的协调。不同于一般治理强调政府分权与社会自治，元治理明确保证政府在治理制度中的影响力、指挥力和控制力。在元治理中，政府置于国家治理的中心地位，“保留政府自身对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力”(王诗宗，2008)[1]，实现元治的同时保障自治，克服多元共治必然会引发的谁来负责的问题，更好地为多元共治保驾护航。

政府之所以能够作为元治理者，发挥其在社会治理中的重要作用，是由政府的权威地位、政治影响力、组织职权以及所拥有的政策文件、财政出入、数据信息等行政资源所决定的。除政府拥有的各类特殊资源，元治理对政府责任的认定，还体现在政府的治理手段、关系处理上。与传统官僚制的治理方式不同，元治理虽然强调政府在治理网络中的首要位置，但并非进行直接命令与强制控制，而是优先使用间接的、柔性的治理手段(孙珠峰、胡近，2016)[2]。政府对治理失灵及时纠偏，尤其在处理主体间目标冲突、责任不清与效率低下等关系问题时，更像是杰索普所说的“同辈中的长者”，既与其他治理主体保持平等，又在多元共治中发挥主导作用。总之，在元治理理论中，政府不仅主导、制定社会治理规则，还能与其他社会力量保持充分的信息交换、协商合作，并通过执行其平衡器功能以有效避免主体冲突、维护协作效能。

元治理理论对于明确政府角色定位、深化校外培训市场治理具有重要的理论意义与实践意义。在校外培训市场治理中，政府作为治理的发起者，既是治理行动的权威参与者，还统领治理系统功能的整体发挥，有责任激发并平衡市场部门、社会组织以及普通公众等主体参与治理的自主性与协调性。由此，对于校外培训市场的治理要以政府责任为主导，通过行使法制建设、能力建设、奖惩激励及服务供给等职权，解决好政府组织内部的冲突与合作以实现内部元治理，同时处理好政府与市场部门、社会组织、普通公众之间的冲突与合作以实现外部元治理，构建起“一核主导、多元协同”的新型共治关系，促使“双减”政策朝向预定目标迈进。

(二)校外培训市场治理的政府责任界定

现有研究立于多元主体对校外培训市场治理展开讨论，但最终都会指向政府这一治理主体，回答同一问题——政府在校外培训市场治理中应当承担何种责任。校外培训机构自治并不意味着政府责任的削弱与退出，反而强化了政府责任(宋海生、薛海平，2018)[3]。与此同时，社会组织参与校外培训市场治理，离不开政府的制度保障与资源支持，尤其是行政资源(方芳、李剑萍，2021)[4]。另外，政府有权力、有责任协调各方努力，不仅要完善校外培训机构监管机制(杨婷、黄文贵，2020)[5]，更要以公共性为导向实现价值、主体和制度三个层面的协同共治(张茂聪等，2022)[6]。元治理视域下，政府在校外培训市场治理的核心地位不可取代，强调政府主导下的上下互动和协同治理。从目前看，政府不仅是校外培训市场公益属性的维护者和多元治理体系的构建者，而且应是培训机构参与校外培训市场治理的扶持者、社会组织参与的支持者和社会公众参与的引导者。

1.校外培训市场多元治理体系的构建者

政府之所以成为校外培训市场元治理的责任主体，是由校外培训的公共产品属性和政府的公共性所决定的(孙苗苗，2021)[7]。政府不仅要维护校外培训市场竞争的合法性与公平性，更要保障以教育为代表的社会公共利益的公平正义性，维护好校外培训市场的公益属性，激发基础教育的革新动力和办学活力。这就要求，政府应以一种服务型的教育管理模式，身兼裁判者与服务者双重职能，推动政府元治理责任的有效发挥。借助裁判者之“领”，政府在制度安排、规划引导中组织市场、社会领域主体的自治与共治，起到“提领而顿，百毛皆顺”的效果。另外，作为服务者，政府从监督反馈、职责纠偏出发，有序开展校外培训市场治理的协调与监管工作，从而成为校外培训市场多元治理体系的构建者。由此，作为主导者政府的责任明确应首当其冲，政府不仅要做划桨者，而且要做总舵手，在多元共治中发挥一种不同于过去的新主导作用。

2.培训机构自治参与的扶持者

培训机构作为校外培训市场的治理对象，也是不可忽视的治理主体，旨在实现有效自治。自治指治理主体在一定治理结构中依据治理规则、自主意识进行自组织治理，自内而外地促使法治有序、德治有效(侯宏伟、马培衢，2018)[8]。校外培训的自治单元是一个责任集合体，要求在微观个体层面提高自治成效的同时，实现培训产品或服务在宏观层面供给与需求的动态平衡。然而，长期的计划体制使市场发育相对不成熟，导致我国市场组织的自主管理、自主发展能力相对较弱。由此，政府行政权力介入培训机构有其必要性和合法性，同时还应秉持最大程度的保障和规范精神，鼓励与扶持培训机构提高自治能力与水平，以有效统一治理目标与利益、提高治理活动的可持续性，最终推动其向优质培训机构的方向转化与发展(王军，2017)[9]。因此，政府成为培训机构参与校外培训市场治理的积极扶持者。

3.社会组织自主参与的支持者

作为除政府部门和私人部门外的第三方部门，社会组织在教育治理中亦可大有作为，是校外培训市场治理的中坚力量(褚宏启，2014)[10]。但社会组织也会因偏离公共利益宗旨而失灵，这就需要政府严格开展资质审查、审计监督、评估反馈。与此同时，就目前我国“强政府、小社会”的政社关系，社会组织的资质认定、经费来源、发展空间等都需要政府支持，尤其是在教育类社会组织发展并不完善的当下。反观教育类社会组织，若想提高自身参与教育治理的能力，必须要与政府进行良性合作，为校外培训市场治理提供专业支持并衔接配合。相应的，政府应尊重教育类社会组织的独立性与专业性，保持其规范发展与积极培育相一致，充分发挥政府与社会组织合力。因此，政府有着不可替代的社会功能，应成为社会组织参与校外培训市场治理的支持者。

4.社会公众自愿参与的引导者

由于校外培训市场治理是一项社会公共事务，公众参与治理的自主性与积极性会极大地影响治理成效。其中，家庭方面的外在强制力是影响学生参加校外培训最主要的因素(袁倩、肖伟颜，2016)[11]，有关社会舆论的不良走向催生校外培训“阳奉阴违”等负面效应。政府引导社会公众协同互补，首先需要调动家长群体的积极性，家长的理解与配合是校外培训机构治理政策执行到位的重要支撑。然而，在校外培训市场治理中，家长既是治理的直接受益者，又是治理的隐性抗拒者，不少家长选择帮助违规培训机构逃避政府监管(张薇，2020)[12]。但当面对培训机构的违规违约行为时，家长的权利受到侵害却只能求助于政府。因此，政府应当通过制度安排、组织统筹与宣传指导等，全方位培育家长健康育儿观念、科学辨析能力与理性消费行为，并对家长的监督与反馈行为进行激发引导，共同营造阳光健康的校外培训市场治理的社会整体氛围。

二、元治理视域下校外培训市场治理的政府责任现状

校外培训市场的产生与发展源自社会需求，这就决定了政府规范其发展是必然要求。“双减”政策实施以来，学科类校外培训市场治理取得卓越成效，但在治理层面未能突破政府治理的传统桎梏，在治理精度、治理范围和治理机制等方面还有待细致规划和健全落实。依据元治理角色行为要求，全面分析政府内部元治理中心责任的欠缺，以及政府在外部元治理中与市场部门、社会组织、民众主体协同互补的不足，为实现校外培训分类管理的标本兼治、形成共建共治共享的校外培训市场治理格局提供了可能性。

(一)政府主导下的校外培训市场综合治理有待深化

由于治理起步较晚、时间较短，政府在采取规范与控制的强力措施中，逐渐出现制度衔接不畅、执行模糊分立及长效监管欠佳等治理问题(薛二勇等，2022)[13]，推进校外培训市场在政府主导下的综合治理迫在眉睫。

制度本地化属性缺失与更新的相对滞后，极易造成制度衔接不畅。一般来说，地方政府作为中央制度的执行主体，应适应社情民情、教育状况和部门设置，制定实施校外培训市场治理的“本地化”意见。但实践表明，不仅地方性制度与中央有关制度存在高度同质性，地市级制度间也存在照搬照抄、相互借鉴的情况，制度本地化属性缺失(倪亚红等，2018)[14]。另外，由于校外培训市场“暗流涌动”，政府难以掌握即时信息对制度安排进行常态化更新，致使校外培训“上天(违规线上培训)、入地(违规场所培训)、穿马甲(违规名义培训)”等隐形变异行为的出现，背离了校外培训市场治理的育人初衷。

在校外培训市场的行政执法过程中，部门协同机制流于表面，部分职责规定较为模糊。目前，以教育行政部门为主的部门协同机制仅局限于现场执法，还未能将校外培训机构的审批、监管和处罚工作有效衔接，极大地制约了执行部门间的合作互助与互督互查。另外，对比学科类校外培训机构的审批规定，非学科类校外培训机构的审批权限仍模糊不定。绝大部分省市均未正式明确非学科类校外培训机构准入的行政审批主体和流程形式，仅有上海、温州及长沙等地率先试行相应的审批要求，根据机构类别不同实行分类准入与部门联合的审批机制，涵盖教育、科技、体育及民政等多部门，其审批复杂性与执行难度不言而喻，为政策落地、后续管理埋下风险与隐患。

监管是制度落地的重要保证，常态化监管是制度持续与深化的强力推手。校外培训的长效监管机制作用欠佳，体现在平台监管不力、教育督导缺失两方面。由“全国中小学校外培训机构管理服务平台”与“全国校外线上培训管理服务平台”合二为一形成的“全国校外教育培训监管与服务综合平台”，其“投诉举报”的服务功能仍未启用，“曝光台”已近一年未有更新，监管平台未能起到监督反馈的本体作用。另外，教育政策的落实到位需要诸多力量，教育督导部门的监督与指导必不可少。目前，责任督学仅将中小学作为“责任田”，监督指导中小学校的“双减”成效，未涉及校外培训治理领域，未对校外培训机构的教育教学工作提供专业化指导与服务。

(二)政府对培训机构参与治理的扶持缺位

从学习型社会建设需求来看，校外培训机构作为整个社会教育系统的一个有机组成部分，其自治参与所应遵循的制度规则、秉持的行动意识以及主导的价值理念，还需要在政府的规范与扶持中予以明确并不断发展。

校外培训机构的合法地位还未明确，难以保证自治参与的规范有序。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要“规范校外培训”以“推动基本公共教育均等化”，“更加注重学生爱国情怀、创新精神和健康人格培养”。但是，关于校外培训机构的立法建设还处于缺位状态，此时若对培养学生综合素质的非学科类培训机构也一刀切，不符合“培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”的教育目标(都晓，2022)[15]。

自治不是“单枪匹马”，而是要秉持取长补短、相辅相成的行动意识。校外培训机构与学校协同合作的内容范围狭窄、规范机制缺失，难以发挥自身优势以弥补学校教育不足，推动校外教育回归社会主义方向。目前，“双减”政策通过系统化举措，统一让学科教学和素质教育回归到中小学校，难免存在场所受限、师资不足、能力受限等问题。作为学校教育的有益补充，校外培训仅在部分学校的课后服务中以素质类课程的形式被引入，其专业能力支撑和知识服务功能仍未得到正式的开发与利用(周洪宇、齐彦磊，2022)[16]。另外，大部分省市缺失培训机构入校提供课后服务的准入和退出机制，有关机构资质规范、审核评估行为和各方权责关系等引进要求亟须完善，保障校外培训合法合理地弥补学校教育不足。

校外培训机构的自治参与须以公共教育核心价值为主导，但校外培训治理加剧了薄弱学校与弱势群体的资源劣势，湮没其公益性与志愿性。尽管“双减”政策让学科类校外培训市场大幅收缩，但校外培训对于薄弱学校学生的学业补偿效应也相应降低，拉低学校的整体教育教学质量，放大了薄弱学校的资源劣势(余晖，2021)[17]。另外，随着学科培训日益减少，高额私人家教逐渐有地下化发展的趋势，不仅会放大高收入与低收入群体的教育差距，而且会扩大中小城市、城乡之间的补习资源差距，带来群体、区域和城乡之间的新型补习鸿沟，这与机构自治参与的“公益、开放、共享”核心价值背道而驰。

(三)政府对社会组织参与治理的支持有限

建立良好的社会治理格局，离不开社会组织的积极参与。在校外培训市场治理中，教育类社会组织既具社会组织的固有弊端，也深陷教育治理的特殊困境，主要体现在合法地位、参与规范与资源保障等方面。

社会组织参与校外培训机构治理的合法地位有待加强，部分重要职能受限。在我国，多项制度规范已对社会组织参与教育事务奠定了法律基础，但并未就社会组织参与培训机构治理具体事务的标准、程序及保障措施进行明确规定，难以发挥社会组织的规范与自律作用。目前，校外培训市场监管仍以行政监管为主，教育类社会组织需得到教育部门的认可与委托才可介入，使得其专业性较强的监测评估、咨询建议等职能被忽视，实际上限制其独立行走与创新发展。

除了外部合法性缺失，社会组织参与校外培训机构治理的内部专业性也受到一定质疑，准入程序仍需规范。我国教育类社会组织及工作人员的资质标准、操作规范并无细化要求，致使组织自身业务能力落后、自主筹资能力弱化、信息透明度较差(吴磊、冯晖，2017)[18]，只有少数参与校外培训市场的社会组织能够获得民政部的评级资格，社会口碑堪忧。另外，教育类社会组织参与校外培训机构治理的准入程序并不完善，缺失对所委托社会组织的能力资源与评估质量的严格核验，引发政府与组织“委托—代理”关系的错位混乱，为后续校外培训市场治理提供不当依据。

资源即动力。但因社会组织参与校外培训机构治理的赋能资源缺口较大，共治动力不足。数据显示，在近五年中，全国社会服务事业费逐年减少，中央财政转移支付社会服务事业费占社会服务事业费的比重逐年下降(见表1)。除财政资源外，教育类社会组织与各地政府协同互动的方式途径少，获取外部支持的被动性强，推动内部转型的限制性大，只有极少省市通过成立培训协会引导培训机构转型发展。如作为全国首批校外培训机构治理试点单位，上海市成立了校外培训机构行业协会，依托教育、财务、法律等专业机构力量，构建形成社会共治机制。但在绝大多数省份，社会组织参与校外培训市场治理的程度和水平亟待提升，需要政府提供良性支持。

表1 2016-2020年社会服务事业费的数额及比重

(四)政府对社会公众参与治理的引导不足

校外培训市场治理是一项系统性工程，是政府和教育系统内外主体寻求共识、一致行动的持续性过程。然而，家庭教育缺失、家校社共育力量的失衡以及各类平台功能的失效，对社会公众参与治理行动的民主监管意识与桥梁约束职能形成一定障碍。

教育政策具有双面性，反向固化错误的教育理念，加剧家庭教育缺失的不利现状。调查表明，由于“双减”政策的实施可能会降低学生考试竞争力，让部分家长对孩子的学业忧患感更加凸显(宁本涛、杨柳，2022)[19]。对比之下，政策变迁仅是问题诱因，根本在于家长错误的教育理念以及家庭教育的缺失。大部分家长选择校外培训的理由不外有三：“望子成龙”“望女成凤”的过高期望；“别人学我们也学”的盲目攀比；“不进步就是落后”的不良焦虑，走入“没有进步是因为培训不够的逻辑盲区”(王红、陈陟，2021)[20]。家长成为子女课余生活世界的“经纪人”，规划并奔波于各型各色的校外培训机构，构成了“忙碌而焦虑的家长”与“累并快乐的儿童”并行的一种流行的家长文化。

不仅是家庭资源错置，社会资源也未得到充分利用，家校社育人共同体机制仍未完善，致使陷落“校内减负、校外增负”治理困境。由于家长群体素质能力的分层，现有家庭教育达不到“双减”预计水平，家校共同体仍“残缺不全”，甚至会割裂校内校外教育、恶化整体教育环境。另外，随着“双减”工作循序渐进，课后服务质量掣肘于学校各类资源的不足，使得课后时间变为作业时间、服务课程流于形式、教师深陷服务压力(李广海、李海龙，2022)[21]，特别是科普教育、体育锻炼等素质服务。除此之外，社会监督和宣传引导的形式与功能有待进一步挖掘。目前，“双减”监管缺少社会力量参与，多以学校汇报工作以及提交工作报告的形式完成(刘复兴、董昕怡，2022)[22]，其中社会监督队伍难成气候、媒体宣传引导责任隐没是影响社会参与失效的主要因素。

三、元治理视域下校外培训市场治理的政府责任优化

目前，对于校外培训的监督和治理主体主要是行政部门，行政部门执法的行为方式有鲜明的刚性特点。与之相反，教育善治强调协商、民主与合作的价值元素，政府作为治理的发起者应从行政型角色转变为服务型角色，助推多元主体在教育治理中展现各自效用。依据元治理理论，政府充分尊重市场主体、社会组织和社会公众等多元主体的治理效用，更要承担起校外培训市场治理的中心责任，不断推进多元博弈、协商共治、鼓励自治，逐步形成政府整体统筹、部门多方联动、家校社协同育人的校外培训市场“一核多元”治理格局。

(一)深化治理：统筹内外创新以构建政府主导下的系统化机制

目前，我国尚未建立规范校外培训市场的系统化机制，政府应坚持“疏堵结合、分类引导”的治理思路，审视并完善治理的制度安排、执行流程、监管机制和多元合作，扮演好校外培训市场治理的裁判者与服务者。

从2018年《关于规范校外培训机构发展的意见》到2022年《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》，国家立足不同层面逐步细化校外培训市场治理工作。地方政府应结合当地校外培训的突出问题、特殊成因与治理现状，凝练具备本土特色、实用性的校外培训市场治理方案(顾秀林、佘林茂，2020)[23]，避免出现中央政府强力“一刀切”和地方政府“照本宣科”等情况。另外，若要保证制度常态化更新，关键在于监管盲点的系统排查与快速部署。现行地方制度仍以“规范与控制”为导向，还需增加“规划与预防”的力度。针对隐形变异培训、非学科类培训等新的培训热，各地政府应建立健全维稳应急处置机制，定期对这类潜在风险大、群众反映强烈的突出问题开展系统调研、灵活部署方案，以此采取一系列问题指向明确的治理制度。

各地教育行政执法应正视立德树人的制度初衷，在部门协同、权责划分方面实现集体行动利益最大化。各级教育行政部门组织牵头组织、协调联动校外培训综合执法，创新上下级、同级间、跨地域的综合执法方式，健全“审批—监管—处罚”衔接机制。就权责配置而言，为解决当下非学科类校外培训机构审批权限的堵点问题，各地政府在赋予相关主管部门行政许可权的同时统筹审核审批协作机制，标准化设计一整套分类审批登记流程，推动校外培训分类管理真正落地。到2022年底，教育行政部门对校外培训监管行政执法制度基本建立，各级各有关部门之间的统筹协调机制基本理顺，执法力量得到明显加强，执法质量和效能大幅提高。

另外，长效化监管机制能够通过建立监测体系、透明平台监管、严格督导问责，有力保障校外培训市场治理的顺畅运转与巩固深化。校外培训市场监测指标体系本身作为关键切入点，应从机构设立规范、运营合规、社会效应三个层级予以预警、规范和引导(张茂聪、李玉真，2022)[24]。相较全国监管平台，部分省市校外培训监管平台已然实现信息查询、检查公示和网上投诉等监管反馈功能，如江苏省、浙江省金华市。其中金华市的“金信培”平台，既能查询机构办学资质、信用等级、教师资质等具体信息，还能实现自主购课、付费退费等全流程上链存证，有效融合监管与服务的平台功能。对于培训机构违法违规行为，各地严格执行《教育督导问责办法》，组建专项督导员队伍，探索建立相应信息工作平台，实现日常督导问责与交叉实地督查的常态化。

(二)尊重扶持：优化激励工具以发挥培训机构育人功能

校外培训市场的失序现象并非光靠外部因素就能解决，还是要落脚于培训机构自身的内部治理。这就需要政府优化内外双重激励工具，以扶持促治理、以引导促发展，保障培训机构育人功能的有效发挥。

首先，应尽快制定并出台有关校外培训机构的法律法规，明确其合法地位与管理规定，打破功利性的应试误区，凸显公益内里的教育特性。面对校外培训机构合法性缺失的问题，政府应尽快出台校外培训机构管理条例，从法律层面赋予业务主管部门行政审批权限，明确“培训许可证”的审批类型和形式，进一步理清业务主管部门和登记管理部门的管理职责(蔺海沣等，2022)[25]。校外培训机构要认真对标“双减”政策要求，积极从工具理性向价值理性转变，摒弃应试教育的急功近利，秉持公共教育的公益价值，开拓创新创业精神，拓展领导力、抗挫折能力、团队合作技能等培训的新领域。

其次，要强化培训机构与中小学校的协同合作，延展双方合作范围，建立健全课后服务第三方机构准入和退出机制。除了引入非学科类机构的素质类课程，教育部门还可以针对各地课后服务的普遍缺陷，以部分学校为“学培合作”改革试点，探索中小学校与培训机构在“双师课堂”、教材教具提供、教学方法引进，教师研修培训等合作领域的实践模式，实现学校教育与校外培训的优势互补。更为关键的是，各省市要建立非学科类机构入校提供课后服务的遴选、评估和退出机制，严格审核机构和人员资质、服务内容、参与人员道德品质和健康状况等，适当引进资质齐全、行为规范、信誉度高的非学科类机构参与课后服务，有效满足学生发展兴趣特长等多样化需求。

最后，要鼓励与扶持培训机构建构教育公平性，做优做强线上学习平台，建立家教志愿服务机制，平衡校内校外的课外补习资源。2022年3月28日，“国家中小学智慧教育平台”已上线运行，在原有专题教育和课程教学两个资源版块基础上，专门新增了课后服务版块，进一步提高了教育教学质量。但必须承认，部分大型培训机构的线上课程资源具有较高的成熟度与趣味性，能够弥补现有资源的框架搭建、内容设计和画质音效等方面的不足。因此，可以向优质培训机构购买高质量课程充实平台资源，加快课堂教学、课外辅导数字应用场景建设，为更多农村边远地区免费送去优质教育资源。此外，依托各级教育部门探索设立新样态家教服务机构，引导和鼓励机构组织志愿服务力量，倡导和增强企业的社会责任意识，充分保障弱势群体的课后辅导权益。比如，上海市建立跨界公益互助机制，由被动的机构停业应对转为主动地提前储备公益资源，已形成超过14亿元的公益互助课程库，为弱势群体提供课后补习的自主条件。

(三)保障支持：重视规范赋能以提升社会组织发展能力

“十四五”时期构建基层社会治理新格局的任务与举措之一，就是“发挥群团组织和社会组织在基层社会治理中的作用”。社会组织参与校外培训市场治理，需要政府从规范立法、登记管理以及资源赋能等方面予以重视和保障。

完善社会组织参与的法规制度，保障其合法性与独立性。“没有法治，就没有秩序和效率，善治就无从谈起”(褚宏启、贾继娥，2014)[26]。对比其他发达国家的成果经验，我国社会组织参与校外培训市场治理仍处于新兴阶段。比如，日本、美国和韩国均已就“放学后”教育服务制定相应政策法规与支持计划，强化政府和非营利机构的惠民性、公益性参与力量(马早明、胡雅婷，2021)[27]。因此，政府有必要对社会组织参与校外培训市场治理的权利责任、标准程序、监督奖惩等方面进行明确和细化。此外，教育主管部门要逐步创建新型的权威体系，将监测评估、咨询建议职能以合同或外包形式交予社会组织，深化管办评分离的现代化治理(张茂聪等，2022)[28]。

严格社会组织的认证与准入，提升其规范性与公信力。“通向真正参与的障碍是由行政过程本身造成的”(王巍、牛美丽，2009)[29]，在我国双重管理体制下，民政部门和教育部门应放宽教育类社会组织的登记管理制度，严格资质要求、组织管理和操作行为等方面的认证标准与参与准则，高水平保障社会组织参与的基础条件。另外，为避免政府转移权力的潜在问题，政府应建立健全社会组织参与的准入程序，研究构建评估筛选机制，规范社会组织受委托的评估行为，增强其社会公信力。

丰富社会组织参与的赋能资源，引导其及时转型与自主培育。资金是社会组织参与的动力之源。政府应加大财政支持力度，并可以通过购买服务、委托中介等形式鼓励和支持教育类社会组织参与校外培训市场治理。另外，赋权后的专业参与是协同共治的行动关键。政府应将社会组织纳入政策咨询机制以反映校外培训市场的特定诉求；支持社会组织制定推广反映行业规律和特色要求的合同示范文本；传达先进理念并引导其适时转型以提升职业化水平；督促其完善信息披露制度、品牌项目设计机制以规范内部管理、提升筹资能力；组织培训交流、经验推广活动以培育其自我评估与自主改进的专业能力，在一定程度上提示引导社会组织在校外培训市场治理中的有效参与自主发展。

(四)强化引导：丰富指导服务以推动社会场域积极协同

校外培训市场作为一个复杂场域，应当由政府主导治理行动，同时推动家庭、学校、教育场馆、社区等多元力量共担责任，建构社会化监督制约的“双减”秩序，营造协同育人的良好教育环境。

1.尊重家庭教育的基础地位，细化法律规范、提供服务指导

自2022年1月1日起施行的《中华人民共和国家庭教育促进法》，虽就家庭教育相关主体进行责任界定，但大多采用“可以”“合理运用”“创造条件”等倡导性的方式手段，对于“父母或其他监护人拒绝、怠于履行家庭教育责任，或者非法阻碍其他监护人实施家庭教育的”，也只是要求“予以批评教育、劝诫制止”，缺乏一定的权威性、警示性与操作性。因此，政府有必要制订相关实施条例与指导章程，继续完善家庭教育参与的配套法规政策。此外，教育部门应根据新修订的全国家庭教育指导大纲，组织编写符合本地实际的指导读本，并统筹制定相应指导服务工作规范与评估规范，办好家长学校或网上家庭教育指导平台，推动社区家庭教育指导中心、服务站点建设。

2.继续完善家校社共育机制，增强家校互动、整合社会资源

中小学校作为育人主阵地，各地政府应指导学校加强家校沟通，通过宣传解读“双减”政策、合理制定“双减”家长责任清单、组织“双减”主题家长会和教师家访、开发家校共育指导手册和课程、定期开展家校一体化亲子团体活动，正面引导家长树立健康教育理念，营造健康良好的教育氛围。教育部2022年工作要点明确要“建立利用社会资源支持学校教育教学和课后服务有效机制”。各地应积极探索学校教育与教育基地、专家资源、能工巧匠、社区服务等相结合的课后服务新模式。比如，浙江省台州市推进“科普大篷车”进校园和“流动科技馆”服务，全面服务学生6万人次；四川省天府新区成立了全国首个体育教师共享中心，由政府主导，构建以体育冠军为引领、体育教师为主体、专业人才为特色的多元化师资队伍；山东省潍坊市建立教育惠民服务区，创设社区教育服务岗，培育融合创新的家校社共育模式。

3.拓展社会监督渠道，做强新媒体服务矩阵

除政界代表和专家学者外，适当扩大社会监督队伍规模，拓展参与人员领域分布，切实保障社会公众在校外培训市场治理中的知情权、表达权与监督权，营造全社会参与监管并广泛支持校外培训治理的良好氛围。另外，各地教育部门强化网络舆情管理，丰富宣传引导、典型借鉴的信息形式，进一步完善“发布+公开+服务”平台，保障社会公众在线反馈、办事服务的可用性与便捷性，帮助社会大众领会“双减”政策的本质及减负理念的内涵。

四、小结

2022年《政府工作报告》指出，要“推进社会治理共建共治共享”，探索构建“一核多元”的政府主导型社会治理模式。社会公共事务本身的复杂性和综合性，使得政府难以单独实现校外培训市场治理的重任。因而，应充分发挥私人部门、社会组织以及普通公众等多元主体作用，这是完善校外培训市场多元共治体系的内在要求。然而，由于政府的公共性、校外培训的教育公益性决定了政府应当承担起校外培训市场元治理的中心责任。在发挥主导作用的同时，政府应保证多元主体的独立性与合作治理的协调性，引导和支持部门多方联动、家校社协同育人，推动有效市场和有为政府更好结合，最终实现校外培训市场的多元善治。