王 宇（湖北经济学院法商学院，湖北 武汉 430205）

一、相关概念及相关理论分析

（一）相关理论分析

“三权”分置理论最开始是由管理学、经济学领域提出的，现行江苏省试点也是根据“三权”分置理论来推行的示范区，总结多地经验，从而开始制定、修改农地相关的政策、法律。在新制度经济学领域中认为，农地的权利分置是在长期坚持中国特色家庭联产承包经营前提条件下，将用地权利分解为三种权利，如图1[1]。

图1 “三权”分置

经济学家们仅仅从经济的思维、产权分配角度来考虑“三权”问题，这对农地问题的考虑尚不是周全的，农村土地改革因为涉及“二次飞跃”所以更需要法律来开展、推动，同时部分法学家对农地承包经营权与农地经营权的分离的法律属性问题仍然表示质疑。首先我们不得不认清农地的承包经营权是一种不可分离的民事法律权利，其实质为农户获得承包资格的认可，仅仅是一种权利能力，并没有权利属性，土地上同时存在类似的相益物权会让法律处置这类问题变得复杂。

综合来说，以上对“三权”分置很多观点有着自己的合理之处，但是不能不承认承包权与经营权分离的必然性、必要性。我们必须明确将其分离不是简单机械分解，而是承包权衍生出经营权，他们是同一个范畴之内的。再者承包权、经营权虽然在法律上无法分辨的更清楚一些了，但是在各个实践之中，他们都区分的较为清晰，承包权依然承担着原本承包土地的经营权，只不过将经营的利益部分让渡出去了。最后，在“三权”分置后，农地承包权主要集中体现在对所承包土地的一种占有权、处置权、继承权，而农地经营权体现在农地自主经营者的一种收益权、使用权上[2]。

农地“三权”分置本质工作在于对农地承包经营权的再次抽离。首先始终坚持联产承包责任制的大前提，将农地承包经营权分离出农地经营权，成为一种单独的权利。经营权、承包权在土地流转的进程中，分属不同人所有。

（二）现状：承包经营权细化

新时期条件下，随着社会发展需要，土地流转问题也出现了相应变化。在不断深化农地承包经营权改革大背景下，农地的“三权”分置的趋势已经是农地流转的必然产物。农地的流转收益对于农地使用效率有着重要作用，如何进一步“盘活”土地承包经营权是关键。农户分得承包地之后，拥有了承包经营权，先拥有承包经营权之后方可对土地进行使用，换言之承包权是使用权的基础。以往的流转过程中，农村土地的流转多以默认的承包权、经营权一起流转，会让许多农户失去关键的生产资料，针对此项问题承包权、经营权开始逐渐分离，开展实行农地“三权”分置。如图2，国家、集体依然面向农户发放承包经营权，农户承包土地之后，再流转经营权给对应的经营者，获取对应的流转权益，同时负责监督经营者的农地使用，这样专业的经营克服小农出现的诸多外部性，尤其是对生产效益、农村环境问题的负外部性[3]。

图2 我国农地承包经营流转结构

为了推动农村土地流转，习近平总书记在前些年武汉农地综合交易所考察时就提出了农地承包、经营的分置思想，后中央政治局集中学习研讨的时候强调家庭经营是我国未来农地经营的最主要方式，进而鼓励新建公开的流转市场，为土地流转提供更坚定信心。2014年出台的农村“一号文件”也正式对农村土地“三权”做出了更进一步阐述，强调赋予更多经营权给农户，同时保证农户用承包经营权向金融机构贷款、抵押的各项合法权利，同时制定地方政府引导城镇化农户有偿合理退出“三权”，进一步推动土地经营权的流转。

（三）流转问题对环境影响

农村环境承载力和自净能力远不如城市，一旦出现环境问题便具有经久难治的特点，农地“三权”分置改革条件下首先出现的是生产的效率问题，频繁变更承包权带来农村生产关系的不稳定性，缺乏农地利用的监督，盲目种植高耗地力的作物、盲目扩大农地面积、承包流转不良带来土地荒废屡见不鲜，村集体同时承担着完成“十八亿亩”红线的政治任务条件下让农村植被覆盖率不断下降，农村植被恢复不易，私开“四荒”也让农村环境承载力不断下降。以湖北黄冈某县为例，多村植被覆盖率不足国家标准线。

集体所有权强势条件下，为实现带动经济的任务，很多地区强制征收土地用于流转给工商企业作为厂矿用地、度假村用地。在不做环境评估之下引进大型工业、商业企业会对农村环境造成不可逆危害，以孝感某县市级某乡镇为引进广东某企业投资兴建的旅游度假村为例，村集体集中农户承包经营权进行强制流转，全镇近半土地流转交易新建，其对环境的整体危害不言而喻。

“三权”分置条件下我国推进农业现代化道路长且巨艰，根据公开资料显示我国机械化率、专业化率、生态化立体化率在主要粮食产区增长一直较为缓慢。我国小农经营种植面积小，要想提高农机水平、建设多样化绿色农业就需要家家户户购置机械、改良作物种子，这显然是不太现实，农地大面积割裂经营是一个阻碍环境改善的重要问题。

二、实证结论与分析

本文选取江苏省2007—2014年部分地区面板数据来实证检验土地流转对环境污染的影响，其中各变量的主要数据来源主要是《中国区域统计年报》《中国国土资源年检》《中国农村统计年鉴》。离散型Logistic模型可以对试点“三权”分置地区进行定量的统计计量分析，描述权属改革对于环境污染扭转的作用。选定“生态环境状态指数”作为试点地区环境污染变化参考指数，这个集生物丰度指数、植被覆盖指数、水网密集指数、土地退化指数、环境质量指数于一身的环境参考系数的前后对比可以十分有效的得出环境污染情况变化。

（一）模型选择与设定

将“环境污染变化参考指数”设置为江苏农地“三权”分置试点地区影响因素的因变量，利用二元Logistic回归模型构建函数：

其中将Z设定为自变量X1，X2，X3，X4，X5；

Xj线性组合设定：Z=A0+A1X1+A2X2+.....+AnXn；

本文将“环境污染变化参考指数”定义为“1=指数降低”“0=指数上升”，构建具体使用函数如下：

Pi是第i地区环境污染变化参考指数降低概率。

X1i为农业生产技术变量，其中包括单位化肥农药使用量、良种使用率、立体生态农业普及率等；

X2i为“三权”分置政策变量，其中包括“三权”分置推行力度、流转市场组建程度等；

X3i为农地经营变量，其中包括农地熟制、水利基础设施、自然灾害情况等；

X4i为环境保护意识与措施，其中包括政府宣传力度、农户保护意识、环境保护基础设施等；

X5i为家庭收入变量，其中包括人均可支配收入、家庭人均收入等

A0、A1、A2、A3、A4、A5是等待估计参数，ε1为随机干扰项。

（二）变量阐述

以试点“三权”分置地区环境污染变化参考指数为因变量，设定1=污染变化指数下降，0=污染变化指数上升。

自变量农业生产技术变量、“三权”分置政策变量、农地经营变量、环境保护意识与措施。

其中农业生产技术的解释因子包含诸多项，例如化肥农药的单位面积使用、生物良种的使用率、科学的农业搭配种植方式等，农业生产技术是农业生产效率的重要支撑点，对农村环境生态更产生十分重要的影响作用，拥有稳定的农业生产技术进步，是扭转农村环境污染的重要方式，以上量化评分指数采用1-5，3为“三权”改革前基准使用数值，每减少一个数值便代表着评价指数下降、优化度下降。

“三权”分置政策变量，是本文讨论的影响因子，因为短期政策的稳定性，单独的“三权”分置改革作为政策评价因子通过计量可以反映出“三权”分置对提升农业效率、扭转农村环境污染起到的作用，同样采取量化评分指数1-5，3为未“三权”改革前基准使用数值，每减少一个数值便代表着评价指数下降、优化度下降。

农地经营变量决定着农业生产的客观条件，作为考核的影响因素是保证客观条件在稳定情况下，囊括客观条件作为环境污染的评价因子，以1-3作为量化评分数值，2为改革前基准数值，由于农地经营客观条件短期内的稳定性，量化评分指数空间设定较小，以保护整体检验的客观性。

环境保护意识是主观意识上的环境污染影响因素，其不断提升进步同样对改善环境污染有着重要影响作用，赋值1=环境保护意识增强，0=环境保护意识未增强[4]。

家庭收入是决定农业生产的重要经济要素，低的农业效益导致低家庭收入，低家庭收入加速对“竭泽而渔”农业生产，恶性循环模式对环境产生多种影响，相反较高家庭收入足以让农户考虑农业可持续发展问题，同样采取量化评分指数1-5，3为未“三权”改革前基准使用数值，每减少一个数值便代表着评价指数下降、优化度下降。

根据江苏省生态环境厅发布216村共有177地发生环境污染变化参考指数降低，占81.9%，39村未出现环境污染变化参考指数降低占比18.1%[5]。

（三）变量特征、影响因素分析

二元Logistic模型主要利用最大化效用来进行选择行为因素分析，对模型进行合理的拟合度检验和模型检验，其模型检验越有效，则自变量与因变量更好的相互支持；拟合优度检验则显示模型与数据的相拟合。

本文采用SPSS2.0对以上评估数据进行计量分析，对所有影响环境污染因素进行Logistic二元模型回归处理，使用通用回归方法，收纳所有的自变量、因变量进入回归方程，进行显著性检验（回归系数）。SPSS.20的输出结果显示，Hosmer and Lemeshow的检验输出P值大于数值0.1，这显示模型拟合效果较好。模型检验的输出P值小于数值0.01，说明因变量被自变量很好的解释了。结果如下：江苏省“三权”分置改革试点地区环境污染受以上几种显著因素影响，这些显著因素包括家庭收入、“三权”分置政策、农地经营变量。

表1 环境污染变化参考指数的变量特征分析

表2 环境污染变化参考指数检验结果

（四）回归结果分析

从输出结果来看农业生产技术因素对环境污染指数变化影响不太显著，而家庭收入、“三权”分置对环境污染指数变化影响较为显著，由此上可知家庭收入、“三权”分置在江苏试点地区对环境污染变化产生较为显著作用。

从回归结果来看化肥农药的单位面积使用、生物良种使用率、科学农业种植方式这5个因素对环境污染指数变化影响都不显著，从而认定农业生产技术因素对环境污染指数变化影响不太显著。因为选取的是短期的变化数据，在短期内农业生产技术常是稳定不变的，较难取得实质性突破而促进环境污染的改善治理，从而较难与环境污染变化产生较强相关变化。

回归结果显示家庭收入变量对环境污染指数变化影响是显著的，其中家庭人均收入对环境污染指数变化影响较为显著，显著水平为0.012，其影响效果为正向，反映出家庭人均收入较高对改善环境污染指数起到积极的作用。家庭可支配收入对环境污染指数改变影响也较为显著，其显著水平为0.018显示出家庭可支配收入较高对改善环境污染指数起到了积极作用。近年来“脱贫攻坚”“建设社会主义新农村”的过程当中实现了农村区域发展、农户收入增加从而使农村各方面得到了改善，对增强环境保护力度起到了实质作用。

回归结果显示“三权”分置政策对环境污染指数变化是显著的，其中政策执行范围、政策执行力度均显示出较强的影响，显著水平分别为0.012、0.019，反映出在短期内政策的推行对环境改善起到了很好的作用。在此界定是家庭收入还是“三权”分置起到了环境污染改变“最大作用”是无法得出准确结论的，因为家庭收入因素的作用时间长、作用力多方面，是一种根本的农村发展推动力，单纯比较家庭收入与“三权”分置因素是对比上的对象选择不当。在此只需明确，在短期内“三权”分置政策推行对环境污染指数改善确实起到了积极正向作用。

三、政策建议

（一）巩固农村土地承包权长期不变，推行农地承包自主退出机制，转变流转方式

农地只有承包经营权和承包关系长期稳定，土地流转、经营权方能更好地进行下去，这样农地资源配置效率才能提高。承包关系长期稳定是问题的关键所在。

首先需要确定的是农地承包权分配的公平，在分配的起点阶段，大部分地区采用以人头核算，在实行过程中增加的人口不增加土地，户口迁出的需要减少土地，调整节奏上一般是五年、十年分别进行小调整、大调整。对此问题，在登记过程中应该充分结合当地实际情况，尊重当地经营的社会关系确立承包权，维护好承包经营权的“起点稳定”。

其次在于承包期限问题，对于农户给出承包权益长期不变是稳定生产重要因素，但是这并不是意味着承包经营权是无限期的，只有集体所有权才是一种无限期权利，承包权、经营权都不是无限期权利。如果一旦承包权、经营权成为永久（或者事实上永久）所有权将受到侵犯，但是设立一定期限的保障是有必要的，诸如城市土地使用权期限，到期根据情况可以允许续约。

最后是建立健全承包经营权流转退出机制，打破既有固化的分配经营模式。承包权作为农村农户成员象征，一旦当农户身份转变承包经营权就须收回集体以维持对继续维持农户身份的居民公平，承包经营权对农民有生存保障作用，对维护社会稳定具有重要作用。对农户身份转变的情况应该充分考虑建立承包经营权流转退出机制，同时要给予农户合理价格补偿，土地日后由集体另作安排利用。

（二）培育农地承包经营流转市场，发展中介组织

农地承包经营流转涉及方方面面诸多问题，单靠农户自身发展流转无法实现，对此发展中介组织，由中介组织构建交易市场，给交易双方提供平台，作为市场担保可以极大降低交易成本、交易风险。并利用中介组织内部数据可以分析市场运行情况，结合市场实际需求对农地承包经营权进行合理流转，促进集约化生产。中介组织在为双方提供正确市场信息同时，还能针对流转权利作价格合理评估。此外，中介组织作为专业机构可以为处于社会关系弱势的农户提供法律援助，维护其权益。

在发展中介组织时，政府起着创建良好市场环境作用，除了鼓励民间自由发展，政府可以自建“流转服务中心”，其重点工作在于市场监管，不在于负责具体的交易问题而在于信息引导、搭建平台、服务大众，如图3[6]。

图3 农村土地流转服务中心