雷墨

据韩国媒体报道，当地时间10月6日上午6时许，朝鲜向半岛东部海域发射了两枚短程弹道导弹。当天下午2时许，12架朝鲜战机飞入韩国特别监视区附近，进行空对地射击演练。韩国出动30多架战机予以回应，双方对峙约一小时。

朝鲜半岛上空一天之内飞跃导弹和战机，这种情况并不多见。即便如此，也没多少人会觉得朝鲜半岛战火在迫近。真正的问题在于，朝鲜与美国之间的“互动”，意味着什么？

射导弹与谈判

在美国的对朝政策逻辑中，朝鲜的核导试验活动，向来都具有技术改进与外交施压的双重功能。正因为如此，有美国学者预测，朝鲜有可能在今年11月美国中期选举前，进行2017年以来的首次，也是朝鲜史上第七次核试验。

且不论这种预测是否靠谱，事实的另一面是，近年来朝鲜核导试验的活跃度，与美韩尤其是美国对朝政策之间，呈现极强的正相关性。

根据美国非政府组织“核威胁倡议”（NTI）的数据，2016年朝鲜共计试射导弹24次，进行核试验2次，均创下其1984年首次试射导弹、2006年首次进行核试验以来的年度纪录。当时美朝对峙气氛相当紧张。据相关文献记载，在特朗普于宣誓就职前拜访白宫期间，奥巴马告诉他，朝鲜是最为紧迫的安全威胁。

特朗普入主白宫后，向朝鲜半岛附近海域派遣航母、搞“火与怒”外交。那一年，朝鲜进行了迄今为止其当量最大的核试验，以及21次导弹试射。

到了2017年底，美朝开始间接、私下沟通。关系缓和的结果是，2018年特朗普与金正恩上演新加坡峰会。整个2018年，朝鲜没有进行任何核导试验。

然而，2019年2月美朝河内峰会谈判破裂，特朗普的“大交易”政策（一次性全面弃核换一次性大补偿）失败。从河内峰会后到2019年底，朝鲜进行了27次导弹试射，频率再次创下历史纪录。

2020年和2021年，朝鲜导弹试射次数有所降低，分别是9次和6次。但是所试射导弹的类型和方式却发生了变化：潜射、轨道发射、多点齐射、高超音速导弹试验等。从军事角度看，这样的导弹试验显然是在提升导弹的生存能力、多样化打击方式，从而强化导弹威慑能力。

而截至10月6日，今年朝鲜导弹试射24次，超过前两年的总和，逼近历史最高纪录，而且依然是“多样化”试射。

尽管近年来朝鲜的导弹能力在稳步提升，但美朝互动的历史也多次证明，在双方接触和沟通期间，朝方的行为都相对克制。朝鲜核导试验的活跃期，几乎都发生在美朝脱离外交接触的时期。

至少从公开报道来看，拜登入主白宫以来，美朝还没有任何形式的接触。不仅如此，对于朝鲜试射导弹，拜登政府的回应除了“依惯例”祭出经济制裁，军事威慑的级别明显在提升。

特朗普政府时期，曾暂停了美韩大规模军事演习，改为小规模或計算机模拟的形式。去年8月起，拜登政府把美韩军演恢复到此前的规模和状态。今年6月5日，有美国航母参与的美韩联合军演结束第二天，朝鲜从4个不同地点试射了8枚导弹。当天，美韩“对等”地试射了8枚导弹，还出动了20架战机在韩国西部空域武力示威。

今年9月26日美韩大规模军演开始后，“对等试射”的一幕再次上演。那么，拜登政府的对朝政策，是否就是单一的军事施压呢？不尽然，而且也不止于此。

政策风向在变

解读拜登的对朝政策，不得不提及他的两位前任。

拜登执政的一年多里，朝鲜已进行了24次导弹试射，但朝鲜半岛并未因此而出现“危机”，拜登政府的“淡定”是重要原因之一。

奥巴马的对朝政策是“战略耐心”，即通过经济制裁施压朝鲜主动回到弃核的谈判桌。但这个“战略耐心”却变成了朝鲜的“战略机遇”。朝鲜截至目前的6次核试验中，4次是在奥巴马执政期间。而且这8年里，朝鲜进行了74次导弹试射，核导能力大幅提升。这也是奥巴马在政权交接时，告知特朗普“朝鲜是紧迫安全威胁”的重要原因。在目前美国政策圈，“战略耐心”几乎成了“战略失策”的同义语。

在发出“火与怒”后，特朗普转向“大交易”。2019年2月河内峰会的失败，宣告了“大交易”破产。尽管当年6月，特朗普与金正恩在朝韩非军事区见面，还象征性地进入了朝鲜境内，但那样的外交动作，更像是特朗普的个人表演。2020年美国新冠危机期间，对朝外交从特朗普的外交日程中“消失”了。事实上从那时起，华盛顿对于解决朝核问题显得“漠不关心”。

拜登当政后，这种“漠不关心”表现得更加明显。小布什政府时期以来，每位美国新总统就任后，都会任命一位对朝事务特别代表，并且就对朝政策做评估。这两点是外界判断美国对朝政策走向的关键。2021年5月，拜登任命美国前驻韩大使、曾参与朝核谈判的金成为美国对朝事务特别代表。但是，金成的这项工作只是“兼职”，他的另一个身份是美国驻印尼大使。这样的任命，在美国对朝外交中还未曾有过。

此外，美国新任政府完成对朝政策评估后，都会有个正式发布。但拜登政府完成政策评估的消息，是2021年4月30日白宫发言人普萨基在陪同拜登出访的空军一号上，回答记者提问时透露的。而且，对于拜登政府的对朝政策，普萨基几乎只是给出了一个概念，即“经校准的、切实可行的方式”，并称其介于“战略耐心”与“大交易”之间。至于是什么方式，普萨基并没有透露。

真实的情况，很可能是根本就没有什么“切实可行”的方式可透露。当时正值时任韩国总统文在寅即将访美，拜登政府需要在对朝政策上有个表态，来与热衷对朝外交的文在寅互动，所以就拿出一个“介于之间”的模糊表态来应付。正如美国外交关系协会朝鲜半岛问题学者斯科特·斯奈德所说，拜登可能从未对与朝鲜接触产生过兴趣，这反映了他的政府内广泛存在的对朝鲜弃核的怀疑态度。

美国乔治敦大学学者车维德（Victor Cha）也持类似观点。他在《外交事务》的文章中表示，拜登政府的对朝政策模糊不清，对朝外交既没有紧迫性也没有热情。车维德认为，主要的原因在于：拜登政府的国安政策团队，几乎所有人都在奥巴马政府时期，对朝核问题有切身经历；他们都深度怀疑朝鲜弃核的意图，而且眼下又有太多其他事情需要处理。

从相关的官方文件中也可以看出，在拜登政府的外交优先排序中，解决朝核问题的意愿已大幅降低。特朗普离开白宫前解密的《美国印太战略框架》有四处提到朝鲜，在所列的三个“国家安全挑战”中，把朝鲜与中国并列，而且有专门的部分谈及朝鲜半岛政策。但拜登政府今年2月公布的《美国的印太战略》，仅提及朝鲜一次，而且仅有的一小段文字，也只是在复述已有的外交表态，甚至都没有“朝鲜是美国安全威胁”的暗示。

拜登政府对朝政策诉求，已经不再是解决朝核问题。拜登执政的一年多里，朝鲜已进行了24次导弹试射，但朝鲜半岛并未因此而出现“危机”，拜登政府的“淡定”是重要原因之一。淡定的逻辑在于，无论朝鲜如何提升核导能力，都不可能打破美国视角下的战略平衡。如今美国的战略视角已经扩展为印太，朝鲜核导能力对其印太战略布局的影响，基本可以忽略不计。

不过，朝鲜核导能力的提升，对韩国和日本的影响，无论在心理还是现实层面，都远超对美国的影响。10月4日朝鲜导弹飞跃日本上空，就曾引发恐慌。所以，拜登政府也需要做危机管控。但危机管控的主要方式，不是设法与朝鲜沟通或谈判以缓和关系，而是通过强化延伸威慑，给韩日以安全感。

从另一个角度看，美国强化延伸威慑、提高对朝外交中的“军事权重”，主要目的也不再是施压平壤回到谈判桌，而是以联合应对的名义升级同盟，从而服务于其印太战略。

负面后果隐现

美国的对朝政策，正在从“解决”朝核问题，转向“利用”朝核问题谋取地缘战略利益。这种变化意味着，拜登政府对该地区危机的处理，将在相当程度上让位给针对战略竞争的布局。这让危机本身没有受到舆论过多关注，但后果更严重的是，美国正在弱化核不扩散、国际军控机制。

从目前的情况来看，拜登政府对朝政策的调整，很大程度上带有不可逆性。这是由以下两个“趋势”决定的：

一个是美国外交的重点转向战略竞争。在可预见的未来，这种趋势都不会改变。在这个趋势下，美国不会再投入过多的外交资源去解决朝核问题。尽管拜登本人及其内阁官员，都做出了愿意不设前提地与朝鲜谈判的表态，但国际社会绝不可能再看到美国外交官为此展开积极穿梭外交的场景。

美英澳三边安全合作中的核潜艇协议，事实上在打违背核不扩散机制的擦边球。而解除对韩国导弹开发的限制，触及的是国际军控机制。

另一个是韩美同盟的变化。早在小布什政府时期，美国就有把美韩同盟功能拓展到应对朝鲜威胁之外的想法，但因首尔的“不配合”而作罢。这种不配合将止于尹锡悦政府时期。尹锡悦认为“与朝鲜打交道不应代表首尔外交的全部”，与美国“拓展美韩同盟功能”的意图不谋而合。他参加6月底北约马德里峰会，不只是开创了一个先例（此前韩国总统从未参加过北约峰会），也是美韩同盟“质变”的注脚。

这种不可逆，对朝鲜半岛及其周边局势，绝非好消息，至少在短期内，可能造成难以预料的负面后果。

首先，朝鲜半岛局势将更加不稳定。美国视角下的战略平衡不被打破，与朝鲜半岛是否会出现危机，两者之间没有必然联系。2006年朝鲜首次核试验后，半岛出现的如天安舰事件、延坪岛炮击事件等重大危机，与战略平衡问题没有任何关系。对美国来说，不朝着“解决问题”的方向走，就很难做到危机管控。无论首尔把外交目光投多远，任何一次眼前的危机都会伤及韩国的国家利益，而不是相反。

不仅如此，拜登政府对朝政策的转变，客观上在推动东北亚阵营化。1999年，克林顿政府成立“美日韩三边对朝政策协调与监督小组”，意在为应对朝鲜导弹开发问题做政策协调、情报交换。但这个合作机制因日韩关系阴晴不定而处于间歇性运作状态。拜登政府在緩和日韩矛盾、提升美日韩三边合作上投入了巨大精力。但与当年不同的是，拜登政府的意图绝非局限于应对朝鲜威胁，而是借朝鲜威胁将东北亚阵营化。

拜登政府对解决朝核问题“不上心”，与其把全球治理工具“私有化”，存在正相关性。虽然拜登没有像特朗普那样“退群”，但他对国际机制的态度，带有明显的“私心”。美英澳三边安全合作中的核潜艇协议，事实上在打违背核不扩散机制的擦边球。而解除对韩国导弹开发的限制，触及的是国际军控机制。但从美国的角度看，这些都“符合”其战略利益。