PPP投融资模式下公共投资项目绩效审计初探

2022-11-14赵翠红

大众投资指南 2022年8期

赵翠红

（山西建设投资集团有限公司，山西太原 030032）

一、PPP投融资模式下公共投资项目的特征

首先，由于投融资不确定因素过多且波动幅度较大。当运用此种投融资模式具体开展公共投资项目时，本身所包含的整体投资规模就较大，涉及的设计、施工流程更加复杂，建设周期较长，当项目建设完成后，后续所需要的运营以及维护成本也过高，存在着诸多的不确定风险因素，主要包含市场、政策以及财务等各类风险因素。再加上风险概率以及发生的时间也有所不同，最终产生的影响效果也自然不同。因此，风险共同承担已然成了风险最优化处理方式，倘若风险出现不均匀状况，投资方所获得利益不仅无法达到预期目标，还会严重影响整个项目的最终收益。

其次，补助政策并没有根据实际情况给予相应的资金支持，严重约束了社会资本参与的积极性。此种投融资模式主要参与方为相关政府部门以及社会投资方，二者所呈现的关系不仅要求资源同等配置，还要进一步确保最终的公共产品以及服务效率达到相关标准，从多方面、多角度实现最优化管理工作以及服务水平。而社会投资方的参与程度以及热情完全取决于最终的利益收益，同时也是投资方决定是否投资的核心因素。现如今，公共投资项目本身所包含的公益性决定了项目的盈利能力，虽然相关政府部门会根据相应标准制定补助政策，但显然补助政策的制定并没有以实际情况为基准，这就导致社会投资方参与程度较低。

最后，部分投融资模式整体运作的资金成本过高，时常发生融资违规现象。造成这种情况发生的主要原因在于投融资环境较差，相应的法律法规以及政策也并没有在第一时间内进行完善。例如，部分区域的相关政府受到《预算法》条款的约束，并不能通过发行地方债券的方式进一步提升融资的整体规模，但是为了跟紧城市化建设的脚步，部分区域的政府部门运用《预算法》的漏洞，将本地企业、证券企业以及基金管理公司等各类金融机构实施资产证券化，致使政府部门每年的实际财政收入与投资支出出现不匹配状况，在以这种状况为背景，相关政府部门会运用各种违法违规的筹资方式筹集资金，严重导致违规融资的状况逐渐恶化。

二、公共投资项目应用PPP投融资模式对审计工作的影响

我国所发布的投融资改革方案中曾明确说明了此种投融资模式应用的主要领域，其中包含交通、市政公用事业以及经营性社会事业设施等。近些年来，随着各类政策文件的颁布，不仅优化了重点推进领域的范围，还间接补充了运用范围，例如，农业、生态环保以及信息基础设施等各个领域。最终目标强烈要求区域实现统一规划，引导更多的社会资本主动参与到公共投资项目的建设中，不断优化市场化的改革方向，充分保证市场在资源分配工作中起到决定性作用，从多方面、多角度合理发挥出政府宏观调控的作用价值。另外，在具体开展探索工作时，市场的准入标准、规则以及机遇等也在持续完善。由此可见，应用领域的增加、更加复杂的市场环境，都将会对审计工作的顺利开展产生一定程度的影响，因此，从事相关工作的人员应根据实际情况，合理构建PPP投融资模式公共投资项目绩效的审计方式以及思路，不断开拓审计工作的视野，从多方面、多角度充分发挥出相应的作用价值。

首先，应根据实际情况，合理降低审计范畴，我国所颁布的审计法中曾明确提出审计机关应详细分析相应政府部门或以政府部门投资为主的公共项目的具体预算执行情况以及决算，而审计法实施条例中也曾详细说明，倘若未使用全部的财政资金，财政资金应占项目总投资的比例应超出50%，而总投资比例若低于50%，相关政府部门所拥有的项目建设以及实际运营控制权应符合相关标准。在运用此种投融资模式所成立的公共投资项目，财政资金的整体范围以及投资比例都在持续减少，而审计机关对已实施的审计法律以及法规也逐渐开始动摇。现如今，交通以及市政公共设施领域等公共投资项目涉及的特许经营范畴，在此种投融资模式的影响下，相关政府部门的投资比例明显低于50%，严重时，部分公共项目都由社会成本全部投资，导致社会投资方对项目有着相应的运营控制权，并且拥有相应时间限制的特许经营权。致使国家审计机关对公共投资项目的审计工作无法顺利开展，也没有更加科学合理的法律文件作为审计工作的评判标准。

其次，审计工作方向的转移。当从事审计工作的相关人员在具体对公共投资项目开展工作时，主要以事后审计以及后续审计的方式，对项目整体的生命周期具体开展审计工作。而运用此种投融资模式时，会将部分风险转移给社会投资方，倘若风险转移的方式明显不合理时，就会导致市场环境无法盘活，各类优秀企业也无法主动参与到公共投资项目中。而此种投融资方式的合理运用，打破了传统投资项目审计的重点，而社会资本的介入就会促使项目变得更为复杂。并出现了股权、债权等各个渠道的融资，同时各项优惠政策的实施以及简政放权等一系列措施，根据不同的参与角色，制定更加科学合理的管理方式以及支出，传统形式的审计工作所彰显的审计内容并不能充分满足如今的项目环境，这就促使相关人员应寻找全新的审计方向。进一步促使相关人员能够向全新的审计方向转移。在以保证利益为基准的背景下，重视各个流程中监管工作的作用价值，了解并掌握具体的产业政策以及更加完善的发展战略，并对最终的项目绩效做出合理的评价，从多方面、多角度为公共项目管理制度以及体系的建立奠定良好基础。

最后，还应该学习西方发达国家的PFI或PPP模式的绩效管理理念以及方式，其中包含绩效监管以及更加科学合理的支付机制。绩效考核工作主要由相关政府部门或政府委任相关事业单位具体实施，根据绩效指标的定性以及定量化具体开展赋分考量，并对项目实施的整体流程进行实时监管。而支付机制应以先服务后付款的方式为主要标准，并于绩效考核标准挂钩，不仅要确保各类工作更加公开透明，还要从多方面、多角度保证市场价格机制更加科学合理。

三、PPP投融资模式背景下公共投资项目绩效审计思考

第一，应优化相应的法律法规，进一步确保重新制定的审计范围更加科学合理。在具体实施此种投融资模式时，主要面对的困难为相应的法律法规以及政策之间的不协调。纵观比较成熟的西方发达国家，从孵化期至迭代期，相关政府部门都在根据国家的实际情况不断优化相应的法律体系，确保相关工作人员能够了解并掌握政府与社会资本的权力义务以及风险承担等相应的法律制度，进一步保证各类项目能够稳定运营。现如今，关于此种投融资模式的法律体系仍然处于空白阶段，主要体现在以下几点内容中，例如，项目审查审批工作、招投标管理工作以及评价体系不完善等具体内容。因此，应不断提升此种投融资项目的立法水平，促使项目能够在具体开展的过程中有着更加科学合理的依据，充分降低政策以及投资风险发生的频率。与此同时，所颁布《审计法》以及相应的法律法规应逐渐优化，不断提升覆盖的范围，从而保证的审计工作的法定范围更加清晰。

第二，要敢于打破较为传统的审计模式，根据具体情况，不断优化审计规则。部分相关人员在具体开展审计工作时，主要以较为传统的审计模式为主要审计方式，这就间接导致审计工作的实施时间只能在项目竣工决算后。倘若单独运用事后审计模式，就会导致事前以及事中控制工作的缺失，所产生的监督效果也无法达到预期目标，项目的整体质量并不能符合相关标准。再加上工程建设的经济、社会以及生态所产生的综合效益并不是具体的财务指标。例如，在2016年，半山明挖段贝雷梁拆除时发生高空坠落事故，严重导致3个工作人员直接死亡，经济损失高达390万余元，根据调查显示，经营者在具体开展拆除工作出现违规作业，并没有按照工作规定合理佩戴安全带。由此可见，造成事故发生的主要原因在于管理工作的不善，员工在出现违章作业时，从事管理工作的相关人员并没有在第一时间内组织员工整改。而传统形式的审计监督工作并不能在事前以及事中施工时进行实时监管，权力的变更并没有在审计工作的范围内，这就导致公共工程的不确定因素过多，波动频率也较为混乱。因此，应根据项目绩效的实际情况，不断完善审计工作的具体细节，从多方面、多角度进一步保证工程的整体质量以及管理水平都能够达到预期目标。

第三，合作伙伴的自然选择，逐渐优化审计监督的各类功能。以此种投融资模式所建立的公共项目合同周期明显较长，这就导致相关政府部门的合作风险会得到进一步提升，而合同中的具体细节应通过后续会议进行详谈。根据传统形式的建设经验来讲，首先压低建设价格，其次在后续谈判中完善价格，这种方式的运用，就会持续提升投资的风险隐患。所以，在项目具体建设前，应选择信誉程度更优、管理以及技术水平更高的合作伙伴。根据相关数据得知，影响合作伙伴选择的主要因素在于部分竞标人对项目过高的成本望而却步，再加上部分公共项目有着更为严格的规范，致使公共项目的经济收益并不能达到预期目标，投标人也因此对公共项目的竞标失去兴趣。除此之外，政府部门早期都会在新项目中设立包装广告宣传新项目的具体内容，这就导致在选择合伙人时将部分合伙人排除在外，严重致使部分公共项目缺失了相应的竞争性。合伙人的选择过程是否公平公正、竞争流程是否科学合理这些问题都是审计监督工作的核心内容。因此，在具体开展管理审计工作时，应根据行业发展的具体情况以及净收益实际情况，判断合作伙伴的选取是否可行，防止在选择初期阶段出现潜规则现象的发生。并实时了解并掌握项目建设的实时状况，进一步提升贪污腐败的监管力度。

第四，建立更加科学合理的价格形成机制，重新规划项目审计的最终目标。运用此种投融资模式建设的公共项目，在价值机制方面主要以定价以及调价两种部分组成，由于价格调整机制作为项目投资控制重点内容，而合作双方的利益分配同时也是判断项目绩效的基准之一。国家所颁布的文件中曾明确提出，应不断完善价格管理工作，并根据补偿成本以及最终收益等各类数据信息，进一步提升投资以及服务成本的管控，从而保证价格水平的提升符合相关标准。从另一种角度而言，监督收费的定价机制应根据工作的实际情况合理优化。现如今，随着经济的蓬勃发展，公共投资项目的定价也在逐渐发生变化，如何能在正确的时间内调整价位已然成了相关人员所重视的方向点。因此，相关工作人员应进一步深化特许经营的价格机制，并根据实际情况建立更加科学合理的监审制度以及成本规章制度，从而保证最终的结果更加精准可靠。除此之外，还要按时公布收费的运营成本，并将最终的运营成果当成调价工作的依据，提升绩效管理的最终水平，实时主动接受各方的监管，了解并掌握自身应履行的义务以及应对之策，重视经营者的合法权益。审计人员还要履行政府部门监督方的职责，积极学习并引进更加先进的监管技术，构建更加科学合理的监管平台，从而保证成本监审能力达到预期目标。

第五，提升项目最终的经济效益以及服务质量，优化审计绩效控制。运用此种投资模式建设的公共项目，成败完全取决于项目运行的最终效率以及服务质量，合理运用此种投融资模式既能合理解决部分区域融资产生的各类难题，还可以引进更加科学合理的建设以及管理等各类理念，从而保证工程建设的整体质量以及运营整体的效率都能够达到预期标准，为后续服务工作的顺利开展奠定良好基础。相关政府部门在提升经济收益方面有着更加优秀的激励动力。例如，社会投资方主要负责的工作为融资、设计、建设、运营等，并通过运营期可用性服务费和运维收入方式获取投资收益，刚开始投入资金成本，为企业创造效益，并在各类管理工作实现精细化管理，从根本上防止了外部矛盾，内部人员之间也会产生更加优秀的协同效应。此种模式不仅能够提升项目最终的经济收益，还能进一步保证服务质量以及社会效益达到预期标准。