肖 义，王 轩

（梧州学院， 广西 梧州 543002）

2013年“一带一路”倡议设想提出以来，随着有关工作的深入推进，国内各区域、省份根据“一带一路”的发展愿景和方案，在相互之间形成了彼此衔接、分工协调的合作框架。与此同时，国内外学术界就“一带一路”倡议背景下的区域合作和布局等方面开展了大量讨论。广西作为21 世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户，全力构建“南向、北联、东融、西合”全方位开放发展新格局，全面对接粤港澳大湾区建设，推进与东盟地区和全国各省地的协同合作，在开展跨区域政府法治与经济合作领域扮演着重要角色、发挥着关键作用。

在当前协同发展的行政体制与机制之下，跨区域公共问题的协调和管理仍然面临着一定困难。随着区域或省份之间的联系日益紧密，为了更好地应对新形势下的新挑战，需要超越以某一个地方政府为应对主体的传统思维与体制，努力构建以推进区域协作为目标，多层级、多主体共同参与的跨区域行政体制。因此，在面对“一带一路”倡议重大发展机遇时，广西要坚持实事求是原则，善抓机遇，主动投身于区域协同发展的浪潮；要明确自身定位，通过加强跨区域政府法治与经济的合作，营造良好的发展环境，实现新形势下的跨越式发展。

一、“一带一路”背景下跨区域政府合作的必要性

(一)“一带一路”倡议与加强跨区域政府合作的关系

跨区域政府合作是法治政府理念下的经济社会发展形态，它把不同地区的各项行政职能纳入共同的法治框架，是区域一体化经济发展背景下的产物。“21 世纪海上新丝绸之路”倡议下，广西作为我国南部的资源和劳动力大省，能够与东盟、珠三角地区优势互补、互通有无，在区域协同发展中扮演着重要角色。

在此背景下，为了更好融入“一带一路”倡议，提高协同发展效率，广西“南向、北联、东融、西合”全方位开放发展新格局的建设，需要不断完善区域间政府合作的体制机制：地方政府依靠法治化、制度化的规范，对不同地区经济发展工作提供坚强指导。同时，跨区域政府合作的发展与成熟也要依托“一带一路”框架中政策与制度的有效结合。从这一角度出发，为切实提高广西与其他区域政府及部门之间行政往来、发展协作和信息交流等工作的效率，降低因不同地区行政体制差异等造成的不必要摩擦成本，就应当坚持制度先行，不断加强跨区域政府间的法治与经济合作。

(二)新发展时期跨区域政府合作的必要性

“一带一路”建设的新发展时期，尽管存在共同的倡议目标和合作框架，但不同区域之间，仍然存在着利益冲突和目标差异。经济发展过程中不同区域的地方政府分别代表了各自区域的辖区利益，代表着不同地区内群体的经济利益，为保障辖区利益，各地政府都不可避免的带有地方利益倾向，主要表现在制定和执行政策时，各地政府更多地考虑自身利益得失，与其他地方政府进行合作时，由于出发点和政策执行的差异，势必给合作伙伴之间带来跨区域管理的矛盾。如果不能有效平衡各方利益，则存在着产生隔阂、加剧地域之间恶性竞争的可能，制约“一带一路”倡议的顺利推进。

基于此，地方政府之间通过法治与经济领域的合作，以协作规则为准则，搁置争议，切实加强跨区域政府合作，方能共同做大跨区域合作发展蛋糕，为地方经济和社会发展谋实惠。实施跨区域政府合作，从而平衡各方利益，协调、规范竞争行为，形成共同规则，将成为新发展时期推动区域合作发展的重要保障。

二、推进跨区域政府合作面临的困难

“一带一路”倡议下广西全力构建“南向、北联、东融、西合”全方位开放发展新格局，不断推进跨区域合作，尚面临着各地普遍存在的一些困难，主要表现在：

(一)各区域行政体制划分的制约

各区域行政管辖相对独立，推进跨区域合作面临两个方面的难题：一是现有跨区域合作工作组织的权威性不高，地方政府之间开展法治与经济合作工作中普遍采取主管部门合作的方式，一旦面临涉及各方利益的重大复杂问题，就难以胜任工作需要。特别是遇到跨区域行政工作，迫切需要更高层级的协调组织，以打破现下行政体制制约。二是现有跨区域合作工作的推进方式，主要通过定期或不定期会议、协议等方式进行，制度化程度较低，一旦外部条件有重大变化，合作工作随时就会陷入停顿状态。

(二)缺乏有效的利益协调机制

“一带一路”倡议带来宝贵的发展机遇，国际国内、各省各地都寄希望于当前对外开放的形势，希望获得长足发展，这种“自利”倾向是导致跨区域政府之间法治与经济合作中利益冲突的重要原因。如前所述，当前各级地方政府开展跨区域合作工作，主要通过成立工作小组、召开联席会议等方式实现，难以上升到更高层面，使得区域协调机制形式单一、协调的效率不高。这种形式松散的协调机制对各方缺乏有效约束，面临复杂情况时一旦涉及到关键性利益问题，各方分歧立现，跨区域合作的推进举步维艰。

(三)契约性文件存在不足

促进跨区域协同发展，开展政府法治与经济合作的主要方式是缔结各种形式的契约性文件或合作框架。在这一过程中，契约性文件存在的不足主要表现在两个方面：

一是缔约形式化。目前主要工作形式是联席会议缔结有关协议或契约性文件以达成合作。但由于地域差异、利益诉求的局限性等原因，参与各方难以充分平等磋商，各方对于利益平衡与诉求的解决机制更是流于形式。

二是文件效力。跨区域政府合作各方缔结的合作协议或契约性文件，远不能上升到法律层面，其实施与监督都仅仅依靠工作机制的约束，存在效力问题。现实工作中合作各方一般为平级单位，没有权威的第三方对文件内容进行解释，各方签署的合作协约对其本身的约束力并不高，甚至文件条款在内容方面都有可能存在不足和疏漏，致使跨区域合作的工作机制存在各种不确定性，这在很大程度上影响了契约作用的发挥。

(四)实现跨区域合作治理目标缺乏有力的政策推进工具

地方法治建设是经济建设的重要保障。当前经济社会新发展形势下，推进地方法治建设刻不容缓。作为民族区域自治地，广西在地方建设上具备一定的自主决策权，但在政策工具的使用上，仍然缺乏一定的自主性。一般来看，在政策工具的制定和使用上，温和的政策工具缺乏效果，强硬的政策工具面临着种种阻力。这也是广西在推进跨区域合作工作中面临的现实困难。

首先，在区域经济建设领域地方政府跨区域立法合作尚难实现。由于行政体制等因素制约，在跨区域政府间的法治合作中，广西作为民族自治地方行政单位，其所制定的自治条例与单行条例约束力仅限于广西区内，即使是广西与周边地区共同出台相关行政法治合作框架协议，也只能对本区域范围内相关事项进行调整，其效力无法对其他省份的行政法治工作产生必要的规范，相反，其他合作区域亦是如此，各方之间缺乏有效约束，缺乏规范与监督机制。

其次，经济与社会协调发展进程中跨区域行政执法机制尚不成熟。开展跨区域行政法治与合作，需要在跨区域行政立法基础上建立起统一决策、统一标准、统一管理的跨区域行政执法机制，从而保障跨区域经济合作机制的协调发展。目前的工作现状来看，尽管广西与周边区域建立了联席会议等制度，但各职能部门的跨区域联合执法机制尚未形成，跨区域行政交流不顺畅、地方之间各自为政的问题仍然比较突出。

三、推进跨区域政府合作的工作机制

(一)构建跨区域政府深入合作的工作机构

行政区划是国家为了进行分级管理而实行的区域划分，在行政管理体制上具有其重要的意义。跨区域政府合作的开展，是在现行行政区划基础上谋求跨区域的资源整合，最大程度的实现法治与经济发展目标，工作机制需要打破传统的区域划分的格局限制，需要对跨区域领导方式与领导机构职能进行必要的调整。跨区域的政府合作，有国家之间、政府之间的合作机制，也包含政府部门之间的合作机制。部门之间的合作机制应当统筹在本级地方政府合作机制之中。而政府之间的合作机制适用行政区划级别统筹，国家之间与省级地方政府之间的合作机制，则需要顶层设计跨区域政府合作的联席会议机构。该联席会议机构的具体工作机制可以借鉴“行政裁判所”模式，可以承担相关事务的调处、裁判职责，坚持法治和民主原则，及时讨论区域间法治与经济合作形势，解决跨区域合作中的困难，确保合作工作始终在法治轨道上运行。

“一带一路”倡议为各方谋求合作发展、实现共同繁荣创造了新的发展机遇。广西可以借力两种模式不断推进跨区域政府合作：一是借助“中国—东盟自贸区”发展框架以及“粤港澳大湾区”、“北部湾自贸区”等已有国家战略平台；二是通过省际之间的合作，拓展构建专职区域协调的机构。目前广西“南向、北联、东融、西合”全方位开放发展新格局的战略，即是“中国—东盟”等发展框架第一种模式下，寻求与国内各省地政府之间拓展第二种模式的战略机制，由合作各方成立专职跨区域协调的联席会议机构，能够对“一带一路”区域合作发展进程中的各种矛盾和利益进行协调，并提供政策与制度支持。

(二)健全跨区域政府合作的工作规则

从国际区域发展经验来看，要形成良性、长效的跨区域政府之间合作，不论合作工作涉及的具体内容是哪个方面，一个重要保障因素就在于要形成对合作各方具有强有力约束力的有关规则。这种规则通常表现为法律协议形式，比如欧盟(各国之间)形成的欧盟条约、美国(州与州之间)的各类州际协议等。在健全跨区域政府合作的工作机制方面，各级人民政府可以根据当前我国经济发展新常态下经济增长的有利形势，发挥“一带一路”倡议对我国经济的巨大提振作用，灵活利用其他行政层面如国务院、各部委的行政管理规则来制定特定领域、特定省份之间跨区域合作的行政法规则，从而以更高的权威和约束力对参与法治与经济发展跨区域合作的各方产生拘束，倘若参与合作的一方出现违反有关规则或消极懒政等行为，可以联席会议机构名义启动行政问责程序，保障有关规则的权威。

广西各级地方政府以及主管部门在推进全方位开放发展新格局的新形势下，应加强与各地的法治与经济领域的跨区域合作，采取工作备忘机制，各级人民政府统筹各职能部门做好跨区域法治与经济合作的协议备案工作，完善合作机制的约束规则，设立三级地方政府相应的联席会议机制进行监督和协调。当出现违约或懒政等情况时，可就对方的这种作为或不作为向监督部门提出申诉，并就合作协议的履行要求另一方承担责任。行政体制内部问责程序的公正性和合法性，可以有效抑制因合作的一方出现怠职或违约而导致整体利益受损的行为，切实保障“南向、北联、东融、西合”全方位开放发展新格局的建设更好地融入“一带一路”倡议的宏伟篇章。

(三)设计推动跨区域政府合作的政策工具

广西融入“一带一路”发展倡议，实施全方位开放发展战略，推进跨区域政府合作工作的开展，应当设计配套的行政政策工具，主要包括：

第一，加强跨区域政府合作的立法工作。我国目前适用的是中央立法和地方立法“两级制”立法体制，鉴于地方立法的约束力限制，中央立法应当从推动跨区域协同发展的角度出发，出台跨区域合作的立法指导意见，为跨区域政府合作立法提供政策依据。广西“东融西合”战略全面对接粤港澳大湾区建设，可以主张合作各方通过推动制定“珠江—西江经济带跨区域合作发展规范”，或者制定包含跨区域行政法治与经济发展合作在内的“跨区域行政合作指导意见”等规范性文件，为广西以及跨区域政府合作各方提供政策支持，对跨区域政府合作中的一些基本问题作出规定与解释，减少合作摩擦。

第二，成立跨区域政府合作的执行监督机构。由于地方人大没有跨区域监督权限，无法行使对跨区域法治与经济合作执行情况的有效监督，因此有必要设立跨区域的执行监督机构，在执行层面与立法层面的监督机构并行，对跨区域政府合作的执行情况进行监督。通过立法和执行两方面进行工作监督，遏制行政垄断，从而促使跨区域政府合作各方的经济与社会健康、协调、有序发展。

第三，根据跨区域合作的不同工作领域，设立相关领域的专家咨询制度。经济建设的发展水平与政府法治密切相关，跨区域政府合作的专家咨询机制，其工作程序、内容和方式应当严格按照有关法律规定，坚持程序正当、维护社会公平。专家咨询小组对跨区域政府合作工作提出意见和建议，能够保障工作的科学性和严谨性，提升工作效率，并为推进跨区域政府合作提供有力的决策工具支持。

广西在“海上丝绸之路”的发展框架中扮演着重要角色，具有得天独厚的优势，推进“一带一路”建设已成为广西“弯道超车”的重要机遇。以“一带一路”倡议精神要义为理论基础，以实施跨区域的法治与经济领域的合作机制为切入点，广西实施“南向、北联、东融、西合”全方位开放发展战略，推进跨区域政府合作，其工作重点应围绕跨区域合作的工作机构、工作规则以及推动跨区域合作的政策工具等方面，应当以更加积极、更加自信的姿态，主动投身于区域协同合作发展的浪潮，实现跨越式发展。