◎文/王新钰

新形势下，专业机构“粗放式” 的质量控制与风险防控已难以适应发展要求，作为国家科技计划管理体系的重要支柱和核心载体， 加强科学规范的质量控制与风险防控， 推动专业机构将质量控制与风险防控整合进业务流程， 既是充分落实科技项目管理职能对项目任务目标负责的必然要求， 也直接关系到科技体制改革的纵深推进和全局成效。

一、引言

（一）专业机构的定义及国家对于质量控制与风险防控的有关要求

专业机构作为项目管理的第三方机构， 具备独立法人资格、 完善的法人治理结构以及专业化管理能力，不断提升科研项目管理机制规范化和管理模式专业化，为科技计划的实施提供管理支撑，对项目开展包括评审、立项、过程管理、结题验收等在内的全过程管理， 履行相关职责， 确保项目任务目标实现； 接受行业主管部门的指导和监督， 并为相关领域的科研单位提供项目管理、咨询与综合服务。

《国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》（国发〔2014〕64 号）《中央财政科技计划（专项、基金等）项目管理专业机构管理暂行规定》 等有关文件高度重视质量控制与风险防控工作，对项目管理专业机构加强质量管理和风险防控提出了具体要求， 明确提出专业机构要加快建立法人治理结构，加强内部制度建设， 建立完善决策、 执行、 监督相互协调、制约的管理体制，针对可能出现的问题和风险， 进一步提升质量控制和风险防范的专业性、规范性，以此有效防范风险， 提升项目管理整体水平，确保管理过程公平、公正、 公开和项目任务目标实现。

（二）质量控制与风险防控的定义、区别及联系

质量控制是指项目管理专业机构为保证项目管理质量， 而进行的建立在全员参与基础上的如制定科学规范的工作流程、 详细的工作规则，打造专业化管理团队，强化评价与反馈等控制的技术措施和管理措施方面的活动。

风险防控是指项目管理专业机构针对科研项目管理风险（包括技术风险、财务风险和管理风险）、审计管理风险、 内控管理风险和廉政风险等风险点进行识别、分析、评估及应对处理， 减少资源浪费及损失， 有效提高科技项目成功率。

风险防控作为单位管理的一部分， 与质量控制既相互联系， 又有区别。 根据ISO9001 质量管理体系规定，建立健全质量管理体系，需要组织识别可能面临的风险和机遇， 并制定针对性的应对措施， 充分吸纳风险控制的内容， 以此提高质量控制的有效性、 防止不利影响并获得改进结果， 质量控制中贯穿了风险防控的思维和方式， 包含了风险防控的内容。

二、国外科研项目管理专业机构质量控制与风险防控经验——以德国航空航天中心项目管理署为例

德国航空航天中心项目管理署（DLR-PT）是德国航空航天中心（DLR）下属的独立专业化科研项目管理机构， 是德国乃至欧洲最大的科研项目管理专业机构，承担了联邦教研部、 劳工和社会部、卫生部、经济部等部门以及欧盟和有关基金、 协会等机构的项目管理， 业务范围主要包括项目过程管理服务、战略咨询、形势分析、创新管理等， 具有很强的综合性。 DLR-PT 年经费约10 亿欧元， 立项课题8500 余个，1000 名员工中60%以上为领域研究人员。 DLR-PT 在质量控制与风险防控方面积累了丰富的经验， 主要经验做法如下。

（一）建立多层级质量控制体系并引入ISO9001 质量管理体系认证

一 方 面，DLR-PT 为 了提高项目管理水平及服务质量，使管理更公平、可靠、独立、透明，采用工作组内部相互监督、部门内部质量控制、独立于各专业部门的中央质量保证部门质量控制三级质量控制体系。在第一层级中，所有流程各个环节均遵循两人原则， 由一名管理人员和一名技术人员组成工作组，成员具备至少5 年～6 年项目管理经验；在第二层级中，部门管理员和负责人对用款程序、 检测报告等所有相关规定程序进行检查， 实现部门内部质量控制； 在第三层级中， 由组织独立的中央质量保证部门， 采用“黄条纠错”“检查清单” 等形式向工作组反馈检查情况， 其管理员具有长期的项目管理经验。 另一方面，DLR-PT 还引入质量管理系统并获得了ISO9001 认证， 为项目提供标准化、精细化、规范化的高效管理。 DLR-PT 的质量管理体系认证除了对主营业务即研究创新项目专业化过程管理认证外， 还包括对欧洲科学基金会（ESF）共同资助计划组织实施、 支持公立及私人科研机构参与欧盟项目、 信息通信基础设施维护等各业务的认证。

（二）依托项目管理信息系统提升项目管理流程信息化

DLR-PT 依托德国联邦政府统一的项目管理信息系统Profi，开展项目的信息化管理。 DLR-PT 对项目管理进行 “四眼检查”“六眼检查”，并对科研经费使用进行跨学科、跨层级的监督，有效保证科研资金合理使用，强化经费风险控制。 所有管理均留痕， 实现了痕迹管理可查询、监控、追责。 系统提供丰富的数据以及计划控制、真实性检查、 资助经费控制可能性评估等功能， 为各项目主管提供了有力的决策支持。 各级使用者拥有不同的系统使用权限，在形式审查、专家评审、 经费拨付及电子签字权等各个环节， 都由专业部门负责和管理部门签字， 确保每个环节至少两人进行监督，DLR-PT 总负责人可全程查阅各环节流程，但是无权干预。

（三）依托高层次专家提升项目管理质量和专业化水平

DLR-PT 采用专员式进行项目管理， 每个项目均配备固定人员管理以保证管理质量， 每个项目管理人员负责约15 个项目，并且在项目立项评审、中期检查、结题验收、 评估等环节中发挥内外部专家的作用。 小型项目通常由内部评审专家负责，大型项目通常由机构内部评审专家及外部专家进行两轮评审。一方面，因为DLR-PT 依托大型科研中心设立， 其人员配置具有很强的专业性，半数以上人员具备专业学科背景， 加之长期的专业积累和管理经验， 使得其形成了一只庞大的由科研人员组成的内部专家团队。 对管理的项目一般有较强的专业领域知识， 实现了专业人办专业事。 另一方面，DLR-PT 建立了跨学科、 跨机构的国际化的多层次合作网络， 通过汇集其他项目管理专业机构评审专家、 相关领域的高层次国际知名专家， 组成了其雄厚的外部专家库， 以借助专家力量确保项目管理质量和专业化水平。

（四）通过强化监督评估以加强风险把控

政府主管部门在与DLR-PT 签订的委托管理协议中对双方的权责进行明确约定， 双方严格执行合同约定， 若DLR-PT 因自身原因造成了经费滥用或其他损失， 则要接受主管部门的相应惩罚。 政府部门针对专业机构制定了一套完整科学的评估指标与监督体系， 针对财务、 业务两方面开展监督评估， 以此确保专业机构项目管理的专业性、 规范性和公正性。财务方面，主管部门通过“Profi”进行日常监管，且德国联邦审计法院以两到三年为周期进行财务审计；业务方面， 主管部门按照公共研发计划（基金）评估规则对DLR-PT 的管理工作及项目产出绩效进行评估， 并且将评估结果作为后续业务委托机构选择的重要参考。

三、国内项目管理专业机构质量控制与风险防控存在的问题

相较于德国、 美国等发达国家的项目管理专业机构， 国内专业机构成立时间较短、相关经验不足，质量控制和风险防控体系不够健全， 相关能力仍需进一步提升。

（一）相应的制度规则滞后于工作实践

目前， 国内项目管理专业机构多由其他部门转变而成， 原有相关制度规则已无法满足管理实践需求， 其建设运行主要依据《国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》《中央财政科技计划（专项、基金等）项目管理专业机构管理暂行规定》等政策文本， 而对于专业机构的定位、权利和义务、统筹实施等缺乏明确界定； 尚未对专业机构开展项目管理工作所依据的计划管理、 资金使用、绩效评估、审计、纪检监察等方面形成完整的法律政策体系， 部分制度规定不相容；专业机构建设、运行标准不明确，在制度建设、管理质量、管理流程、团队建设、廉政保密建设等方面缺乏深入研究； 现有部分涉及项目管理重点环节的有关制度标准可操作性不强等问题，都导致现阶段制度规则无法有效指导质量控制和风险防控的工作实践。

（二）专业化管理能力有待提升

经过几年的建设运行，国内项目管理专业机构各项工作逐渐步入正轨， 初步实现了“接得住”，但是要“管得好”，持续做好质量控制和风险防控， 积极有效地应对管理全程的各种问题， 对专业机构的专业化管理能力提出了更高要求。一方面，相较于国外专业机构， 国内专业机构规模较小， 且由于长期以来事业单位编制数量控制等原因， 项目管理人员数量总体偏少，团队力量较为薄弱，缺乏兼具领域知识及项目管理经验的高水平管理人员，部分专业机构仍采取 “两块牌子一套人马”模式，专业化程度较低， 这导致专业机构缺乏开展质量管理与风险防控的核心支撑。另一方面，受制于长期以来的行政主导管理模式， 如何由粗放式管理转向精细化管理是专业机构亟需解决的问题， 迫切需要运用科学的质量把控手段和风险管理模型工具积极主动开展质量控制与风险防控。

（三）质量控制及风险防范意识不足

科技计划项目具有创新性、不确定性等特点，其管理面临的风险因素较多， 对于质量的要求也越来越高，但是由于目前多数项目管理专业机构的项目管理人员都由科研人员队伍选拔而来，未经过项目相关的系统学习和指导，且缺乏相应管理经验，导致存在不同程度“重立项，轻管理”的管理观念，对于管理过程中的质量控制及风险防范重要性认识不足， 对项目实施的全周期管理重视不够， 管理工作多停留在传统的项目立项、评审、验收等日常性工作。另一方面，受现行科技计划管理体系影响，由于专业机构承担的项目管理工作多为政府部门定向委托， 一定程度上与市场经济运行规律存在冲突， 这也导致专业机构缺乏主观能动性和危机意识， 部分工作敷衍了事， 甚至外包给其他的部门、机构，严重影响了项目管理的质量把控和风险防范，也妨碍了专业机构的专业化发展和能力提升。

（四）缺乏有效的质量控制及风险防控机制和手段

目前大部分专业机构的质量控制及风险防控体系不够健全， 现行的管理体系中尚未针对项目质量控制、风险识别、 风险管理制定明确的方法，动态监测机制较弱，未针对项目设置控制节点及风险触发点， 日常监管及专项审计不足， 主要通过承担单位自觉填报进展情况、不定期抽查等“事后处理”方式对项目开展监督管理， 这种相对“被动”的方式导致只能采取“亡羊补牢”的方式进行补救与善后， 且问责机制不完善， 针对发现的问题以罚代处或从轻发落， 整改落实多、责任追究少，缺乏项目实施跟踪问效机制及问题反馈纠正机制。另一方面，目前尚未建立健全针对专业机构的评价监督机制， 现有评价指标体系和评价方法无法充分展现专业机构运行情况，尚未实现管理工作的标准化和可考核化， 专业机构的质量管理体系认证推进需进一步加快。

四、改进提升项目管理专业机构质量控制与风险防控的策略

通过对DLR-PT 质量控制与风险防控经验梳理，可以得出我国专业机构要做好质量控制与风险防控， 凭借“超越流程” 的系统性思维，从制度建设、质量体系认证、强化监督等多维度搭建质量控制与风险防控体系， 将其与项目管理业务、 机构发展战略有机融合， 才能为专业机构做好质量控制与风险防控提供有效保证， 从而进一步提升我国科技项目管理的专业化、 科学化、 规范化水平。

（一）建立健全多层次管理制度体系

加强制度顶层设计，建立完善涵盖人事管理、 经费管理、项目管理、质量控制、风险控制、 信用管理等方面的管理制度体系， 使专业机构开展质量控制与风险防控有法可依、有规可循。建立具有系统职能的健全有效的监督问责机制， 由质量控制部门联合评审人员，通过抽查、中期评估、绩效评估、受理举报等方式对项目管理实施开展跟踪审查， 引入第三方评估， 及时发现问题、 规避风险、提升质量，将有关质量、风险的考核指标纳入对项目管理人员的考评体系中，使监督问责落到实处。 完善科学、 合理的专业机构激励制度，以任务完成质量、委托单位满意度、 承担单位满意度及管理能力等指标为依据开展绩效激励， 充分调动项目管理人员积极性。

（二）提高项目管理者质量控制与风险防控的意识及水平

一方面， 加大人才引育力度， 打造一支满足项目全链条管理和一体化实施要求的、 具备专业能力和项目管理经验的专业化人才队伍，借助专家资源全面支撑项目管理质量控制与风险防控相关工作。另一方面，加强项目管理人员培训， 培育具备质量控制与风险防控观念的项目管理者， 全面促进质量控制与风险防控意识水平提升， 促使管理人员由重立项向重管理转变， 进一步明确新要求、适应新流程，提升管理人员采取精准措施解决项目不稳定性与不良产能的能力。此外，要进一步完善项目管理专业机构人才培养与评价机制， 针对开辟人才评价及晋升渠道， 不断提高项目管理人员职业化水平， 以保证质量控制与风险防控的专业性。

（三）加快建立运行ISO9001质量管理体系及风险防控制度

一方面， 项目管理专业机构应加快建立完善质量管理体系并申请通过ISO9001质量管理体系认证， 采用过程方法和循证决策处理好各方关系，针对受理、评审、实施、监督、验收等关键节点实行“里程碑式”管理，通过完善管理制度、 持续改进管理流程和方法、优化岗位设置、优化内控体系等方式， 建立符合质量管理体系要求的全流程精细化管理模式， 推动建立和完善目标清晰、 程序规范、过程公开、监督到位的项目质量管理体系。 另一方面，积极贯彻“基于风险的思维”，不断加强顶层设计决策机制建设， 建立风险防控制度、痕迹与信用管理、绩效评价“三位一体”的内部风险防控体系， 在项目管理早期进行风险预估分析， 针对专家选取、经费使用、人员变动等关键环节及不可预见因素，研究制定可行的突发事件应急预案， 加强对潜在风险的控制。

（四）充分贯彻不相容岗位分离和双岗复核原则

一方面， 要严格贯彻不相容岗位分离原则， 由不同领导分管立项及过程管理、资金管理、结项验收、监督检查， 强化相互监督和权力制衡。针对项目管理的立项、验收、监督等环节进行分工，针对关键环节制定工作方案，统一管理进度安排， 明确岗位职责， 业务部门依据管理制度和工作方案行使执行权， 内部监督部门依据政策文件行使监督权， 并将监督检查结果作为决策机构决策的依据之一。另一方面，在申报受理审查、评审结果汇总、经费拨付等项目管理重点环节上实行主审、 复核双岗审核，经一人主审、一人复核后由部门负责人最终审定，以确保审核的客观性、公正性，并通过质量管理体系进一步规范工作流程。

（五）强化科技项目全过程“痕迹化”管理

项目管理专业机构应进一步强化项目管理过程中的“痕迹化”管理，针对痕迹管理范围、责任主体、操作方式及流程、 发布等进行明确规定，确保项目管理全流程“可申诉、可查询、可追溯”。充分运用信息系统、录像、录音等多种信息化手段， 在项目管理系统自动留痕的基础上，采取留痕记录本、专用邮箱、专项管理档案、 专项电话记录单等措施， 对项目审查及评审、上级通知、评审专家及申报人沟通、 相关质疑等事项进行专门记录， 确保各项工作、各个环节都有人记录、有据可查。 积极推进档案数字化建设， 对档案实行数字化管理， 不断提升档案管理现代化水平。

（六）持续强化信息公开公示

项目管理专业机构要进一步提高工作信息透明度，扩充行政公开事项清单，以公开为常态， 以不公开为例外，将应该向社会、推荐单位和申报单位公开的与项目管理相关的规章制度、 专家名单、评审标准、立项信息、经费安排、 验收结果等信息进行及时地公开和回复， 加强社会对于项目管理专业的监督， 同时对于不宜公开和不应公开的项目信息严禁透漏公开， 做到严格保密和及时公开的有机结合。此外，专业机构要充分利用网站、微博、微信等媒体平台拓展信息公示和政策宣传范围， 加强与社会公众的互动。