魏丹丹

（重庆理工大学，重庆 400054）

伴随着高校事业高速发展的背景下，国家非常重视教育事业的建设。2019年国家实施了《政府会计制度》，彻底明晰了高校和事业单位财务制度的区别和规则。2020年为了强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，国家颁布了新《预算法》。校内预算编制工作既要遵守新法新制度的要求，又要适应高速发展的高校建设事业的需要，亟须加以重视。

一、高校校内预算项目管理概述

（一）高校校内预算项目管理的主要内容

第一，年初预算项目编制确定校内预算总盘子。在新《预算法》不做赤字预算的制度规定下，校内年初预算项目规划多出的经费需要使用历年校内累计盈余的资金补足。临时需要增加经费的地方，需要从预备费和发展专项两个年初预算预留的经费中申请。

第二，年初预算项目安排主要分为保民生、稳运转和促发展三类。保民生的项目特点是和人员生活福利有关的项目，可以通过人数和标准较为准确地估算。稳运转的项目特点是保障部门工作开展基本的运行经费，可以通过人数和标准较为准确地估算。促发展的项目特点是高校事业发展规划和方向的经费保障，比方学科建设费、高层次人才引进费、专业建设经费、科研配套经费等。

第三，年初预算项目中促发展的专项项目，可以通过二次分配给具体的项目。例如课程建设、教研教改、导师团队、案例库、联合培养基地、专业建设费、学科建设费、科研启动费、科研配套费等。二次分配的具体项目根据分类归口不同的经费主管部门管理，这些专项经费都由主管部门制定了专门的经费管理办法，跨年度项目，经费按照分年度下拨方式，年收年给，经费原则上不结转。而重点专项项目，目前实现了春季开学财政经费一经下达，10个工作日内下达到具体执行的项目和部门。重点专项都是财政经费到达后才二次分配，重点专项经费是财政专项经费，专款专用，要求当年12月关账前支付使用完毕。

（二）加强高校校内预算项目管理的现实意义

第一，加强高校校内预算项目管理有利于更好地实现高校发展规划。校内预算项目分类管理，一方面可以清晰地分辨出来哪些钱不能少，例如一方面可以清晰地明白整个学校的运行需要多少经费保障，例如稳运转的项目；另一方面可以清晰地明确出来还有多少钱可以用来投入发展。从全局来看，例如学科建设中某个学科投入太多，而其他学科又支持不够。或是学科建设过程，完全没有基础建设开支，违背了高校发展规划等等情况。

第二，加强高校校内预算项目管理有利于项目全过程管理理念更好的落实。之前经费按照部门管理，没有按照项目负责人方式管理。财务人员只有在报账的时候，才知道某个学院做了什么项目。因为经费已经先使用了，所以财务人员经常出现被迫的报销经费和被迫调整预算的情况。现在提倡通过贯彻项目全过程管理理念，项目负责人申报项目的时候，编制项目预算，需要报财务处审核，如果是财政专项还需要经过财务处上报教委，这样财务工作人员就比较了解项目的背景、项目目标、项目概况及项目绩效等情况。项目按照预算进行使用，遇到需要调整预算的情况，经过财务处审核。最后项目结题的时候，需要项目绩效评价，财务处可以根据项目明细账及经费执行情况，提供财务数据分析。只有各个职能部门通力合作，都真切地参与进去，才能力往一处使，实现项目经费使用的最大效益。

第三，加强高校校内预算项目管理有利于校内预算更加贴合校外预算。目前高校预算正在快速地转变思维，正由“校外预算是向教委要钱的思维”，向“校外预算是反映高考发展规划的实际落地支出”转变。由于校外预算编制时间是上一年的10-11月，而实际校内预算下达时间是年初1月8日，这使得两本预算天然就会产生差距。往年财政专项经费校内预算是需要结转下年的，而校外预算一般不办理结转，以资金置换的方式使用完毕财政资金。再加上上年结转的其他项目资金，就使得校内预算大于校外预算。为了使校内预算与校外预算最大程度地贴合，不做赤字预算，校外预算也需要编制上年结转项目，并使用事业基金弥补财政收入和事业收入的不足。只有资金按项目管理起来，才能更好地发现和解决校内校外预算不一致的问题。

二、高校校内预算项目管理存在的主要问题

（一）预算编制与实际执行存在差异，存在钱等项目或项目等钱的情况

首先，对于校外预算的非重点专项项目，有些对应两个及以上校内预算部门。而校外预算体现是一个项目，校内预算为了方便管理和使用拆分出了两个项目。但是校外编制预算的时候，则是各个部门各自编制，最后由财务处做机械的加合提交。但是时间紧任务重，往往无奈整合。这就使得预算项目天然存在预算和执行上的差异。

其次，校外预算通常编制时间提前5个月，由各部门办公室工作人员负责编制，但是具体执行是第二年，通常项目负责人是专业的技术人员，与预算编制人员不是同一人。编制预算往往有应付工作的情绪，没有意识到预算工作的重要性。

最后，项目负责人在申报项目的时候，没有预计到财政资金迟迟不到位，项目已经开展实施。甚至有时设备已经采购使用，拖欠第三方设备资金，第三方出于对高校的信任，容忍了没有按合同时间支付的情况。有的项目负责人项目比较多，使用其他项目资金支付这个项目的经费，来缓解资金紧张的局面。上述情况会造成资金使用与项目之间的混乱。

（二）项目的财政资金与配套资金无法区分，导致教委审计困难的情况

2021年以前财政重点专项项目，有些需要高校1：1配套安排资金，尤其一些教研教改项目。比方市级一流专业建设项目，一个专业教委3年内资金下达200万，要求高校配套200万。对于市级一流专业建设的经费主管部门教务处来说，认为这个专业就拥有了400万的建设经费。因此对于这个专业只设置了一个项目，就是市级一流专业建设项目-A专业。但是财政资金分三年下达，总计200万，校内还要配套200万。这就给高校很多空间操作。该如何操作才能符合审计要求呢？比方，2019年-2021年A专业财政资金下达100万，50万，50万。这三年的财政资金按要求应该年收年给，但是又会担忧在教委审计时，2019年的100万还没有花完，项目负责人说财务处把钱收走了，没有办法完成项目任务。但都2022年了，实际2019年，2021年的财政资金早就没有了，都变成校内资金在支撑这些跨年度的财政项目。而且这个市级一流专业建设项目上的余额，分不清楚哪些是财政资金，哪些是配套资金，甚至花费的每一笔钱都分不清楚资金来源。

再有一种情况，由于经费主管部门更换了工作负责人，新接手的工作人员不了解以前的情况。为了对自己经手的工作负责，只好等到新项目的款项到达后再统一进行立项。但是财务处工作人员并不了解这个项目曾经是跨年度项目，而且由于很多项目的项目名称都很相似。这就会出现当上级部门要检查某类项目的经费执行情况时，大家满系统的找项目，分析这个项目到底是不是某类文件的项目，给财务工作人员与项目管理部门造成了很大的工作困扰。

（三）跨年度项目上年经费结转过大，存在一定财务风险

项目的任务书往往已制定就是3到5年的项目，确实项目任务的执行需要一个周期，但是高校资金来源都是年收年给的。这就造成校内预算上年结转部分没有资金来源。为了使上年结转金额保持在财务安全的范围内，校内预算控制了部分学科建设项目和教研教改项目经费下达的使用时长，要求经费分年度下拨，同时要求年收年给。但是对于一些人才引进项目，比方科研启动金等由于人才引进时签署了用工合同，仍旧保障5年的长期使用年限。

（四）经费主管部门二次分配经费后，缺乏后续管控

经费主管部门把大量的精力花费在申报项目的审核批准上，而对于二次分配后的子项目的执行情况，并没有精力后续跟进。比方，很多子项目经费执行情况不好，年年申请结转。比方，很多子项目一次性拨款到位，到底能不能按任务书完成，经费主管部门已无力控制。比方，很多子项目设定的绩效指标非常低，或是明知道设置这种指标一定会实现。项目绩效指标的设定和执行没有第三方机构进行客观的监督，容易出现虎头蛇尾的情况。

（五）预算项目绩效管理不严格

项目绩效管理指标编制不科学。通常项目绩效指标的编制人员没有接受专业培训学习，不了解各级指标代表的意义，在编制绩效指标时存在想当然的情况。一方面，项目绩效管理由哪个部门牵头，哪些部门配合，权责划分不明确，存在推诿情况。另一方面，一些廋狗类型的老项目，各种原因不能砍下去；一些金牛类型的好项目，又得不到后续资金的大力支持；明星类等待好好培育的项目，又争先恐后；有问题的项目，相关问题又长期得不到有效解决，导致项目建设停滞不前。这就使得预算项目的绩效管理流于形式，难以落实。

三、优化高校校内预算项目管理的具体建议

（一）逐级建立项目库，解决钱等项目或项目等钱的情形

预算编制与实际执行当中存在差异，在所难免。但是可以尽量避免钱等项目或项目找钱的情形。目前教委也在积极推动预算一体化系统的项目库建设。项目库建设中提到了为项目排序，资金优先保障排位靠前的项目。教委的预算一体化系统里的项目，应该是校内很多项目选出来需要优先执行的。因此教委预算一体化系统里的项目是校内项目库评选出来的结果。当然，不是所有的项目都参与项目库竞争，保民生和稳运转项目主要是保障工资福利工作的正常运行应该不参与竞争，而促发展的项目则应该拿出来参与项目库建设。这是第一个级别的项目库建设，直接对接校外预算。

另外，高校校内预算管理部门还需要建立部门项目库，例如各经费主管部门建立主管经费的项目库、教改项目库、学科建设项目等，资金优先保障排序靠前的项目。这个级别的项目库建设，保障的是二次分配项目资金合理安排，是校内申报的项目，可以选出执行情况好的项目，进行校外申报。因此，校内部门项目库的建设是校外项目库的基础。

（二）项目的财政资金与配套资金单独立项，解决无法区分资金性质审计困难的情况

对于2021年以前申报的项目，文件要求配套。但是之后申报的项目，要求配套的情况越来越少。主要是校内往往没有足够的自有资金支持配套。对于文件要求配套的项目，根据资金来源的不同，分别设立新的项目，而且按年度不同，分别立项。就是每年一个新项目，解决了跨年度资金来源，审计时不知道哪一笔是哪一年份的问题。财政资金和配套项目分别新立项，解决了配套资金与财政资金混用问题，这样既方便了审计又方便了查账。

（三）分年度下达预算，解决跨年度项目上年结转和本年预算经费管理问题

对于跨年度的项目，无论是财政资金项目还是自有资金项目，都要求分年度下达预算。已明确年收入年给的项目，可以使用同一个项目号给预算。类似财政资金项目，需要上年结转的，则是分年度下达预算，每年一个新的项目号。这样既可以压缩上年结转的额度，又能极大限度地给每个项目找到一一对应的资金来源，缩小校内预算赤字。

（四）使用全面预算网母子项目关联，实现管理部门动态掌握母子项目执行情况

对于经费主管部门，需要及时准确地掌握二次分配下去的项目执行情况，方便抓项目绩效考核管理。校内全面预算网开通项目关联关系，授予经费主管部门二次分配子项目的查询权限，就可以实现查询母项目的二次分配情况和查询子项目的预算执行情况。

（五）逐级建立项目绩效管理体系，明确绩效管理内容和细化绩效管理范围

对于经费主管部门，在项目负责人申报项目的时候，就需要明确项目的绩效管理指标，明确哪些内容是绩效考核的内容，例如要求教改类项目，要求至少发1篇论文等，还可以明确达标项目可以达到剩余百分之多少的项目经费支持等。并且要明确说明怎么进行绩效考核，例如什么时候、由谁组织谁参加评审会等具体标准。

综上所述，高校采用预算项目管理方式，理顺项目库管理流程，区分资金来源和使用年度分别立项，构建经费二次分配母子项目关联体系，通过全面预算绩效管理模式，提升资金使用科学性和效率性。优化高等学校校内可支配资金的二次分配方式，必须依靠各级项目库的建设，力求高校财力安排紧随高校发展规划的指挥棒，砥砺前行。切实抓好项目绩效评价管理，减少项目资金固化，大刀阔斧地收回一些高投入低产出的项目，并有效盘活沉淀资金，积极稳妥集中财力办大事，使校内预算项目安排贴合高校事业发展需要。