张蓉莉

一、引言

2018 年9 月中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“力争用3-5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益”《意见》事业单位预算绩效管理指明了方向、规划了路径、明确了举措。预算和绩效管理一体化是一种融入绩效思想的创新预算管理模式，其内在规律和逻辑关系尚处于探索阶段，亟待厘清一体化的全流程。需融合路径、关键环节、工作举措、职责定位、工作目标、绩效评价，激励约束机制、信息化手段等基本要素。本文阐述了此项改革举措的背景、方向，建设的重点难点以及建设思路，并结合财政部《预算管理一体化规范(试行)》和各地一体化建设成果，总结描述了一套当前普遍适用的，贯穿预算管理全生命周期的一体化系统建设方案，为量化落实事业单位一体化建设提供参考借鉴。

二、一体化建设改革方向

（一）基本支出项目化管理思路

结合基础信息测算项目预算，其中基本支出项目库包含人员类项目、运转类公用经费项目，项目支出属于特定目标类项目。

（二）项目主线管理思路

建立单位项目库，以项目为主线，内容涵盖项目ID、项目信息、绩效信息、项目预算信息、调整调剂信息、项目执行信息、项目核算信息、项目决算信息等，贯穿预算管理全生命周期。围绕基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算执行、预算调整、会计核算、决算和报告、预算绩效管理、电子会计档案等管理流程。

（三）预算绩效管理一体化思路

预算管理在主体、对象、过程、权责、信息方面与绩效管理完全融为一体，形成协同效应。即需将预算效绩的目标管理、执行监督、绩效评价、结果运用等关键环节纳入信息化管理体系中，加快建设全过程、多环节的预算绩效管理信息系统。

三、一体化建设的重点和难点

（一）明确内部分工，做到各司其职

业务部门的职责是确定项目内容和绩效目标，填报规范，符合标准，做好项目前期工作等；归口管理部门职责是项目审核，项目挑选和排序，项目合并等；财务部门负责确定管理要求，资金安排，对接财政等。如果协同没有做好，会出现压力都集中在财务部门；业务部门抱怨预算不合理，无法开展工作；信息不同步，预算无法细化管理等状况。

（二）对财务部门的工作要求相对较高

一是财政有项目申报规范化、实施绩效管理、明确定额和标准、严控三公经费的要求。二是单位领导需要随时了解情况，如保运行的预算执行情况、重点项目推进情况等。三是业务部门申请资金，由于财务知识不足，容易不理解申报要求和标准规范。四是财务部门自身需要提升工作效率，提升管理水平和服务满意度。现代财务管理要求业财融化，这既是提升财务管理水平的基础，也是新的形势下对财务人员提出的更高要求。财务管理是一项综合性工作，工作内容涉及单位经济活动及业务发展的方方面面，要求财务人员不仅要懂会计知识，还要了解业务知识。

（三）落实全过程跟踪

形成申报- 执行- 监控- 评价- 反馈的管理链条，并寻求薄弱环节的突破。过程管理中容易出现的管控风险包括：预算范围不符合，方案不可行，经费预算支出不明确；预算建议数不合理，影响预算编制的准确性；各部门的预算建议数未经过恰当的授权审批，影响预算建议数的准确性；没有按照批复的预算安排支出、超预算指标安排预算支出；预算追加随意性较大，程序不合理，审批权限不清晰；决算与预算存在脱节、口径不一，难以及时反映预算执行情况，导致预算管理的效率低下等。

（四）科学设定绩效目标、绩效指标和标准体系

绩效目标应可量化、可执行、易达成。同时做好绩效目标的审核与汇总，并合理设定绩效目标权重，注重绩效目标与业务工作的贴合。

（五）搞好绩效监控和评价

有效应对监控数据采集难、评分难；评价结果汇总难；绩效评价报告不好写，写好不容易；绩效评价结果应用等困难。

四、一体化建设思路

建设思路将围绕实现多项管理效能，以期达成最终建设成果。包括业务闭环、业务协同、标准内嵌、智能辅助、项目细化管理、绩效辅助、数据利用等。

（一）业务闭环

闭环管理包括预算智库，预算准备，项目申报，项目执行，项目完结，结果反馈等模块。其中预算智库是系统配备的用于编报和评审预算及绩效目标的多项数据库，便于参考和挑选。预算准备是指设置备选项目库，实现多级项目管理，并利用基本数字进行定员定额测算，结果用于项目申报。预算申报包括基本支出细化及绩效填报、项目支出预算及绩效填报、单位整体支出绩效目标填报。预算审核包括归口审核、专家评审、财务审核等多环节审核，并进行项目合并和排序，如审核不通过将纳入淘汰项目库，通过即可申报项目库。项目申报上报财政审批后，接收项目批复和绩效目标批复，即进入项目执行阶段。项目执行包括执行项目库、生成可执行预算、预算执行、绩效监控、项目过程监控。然后是项目完结，项目完结包括完结项目库、绩效自评、审核、合并，部门整体支出绩效评价、审核、合并。滚动项目将返回项目申报环节，再次启动。最后是结果反馈，包括评价结果查询、评价结果应用、过程监控反馈。结果应用将影响项目和绩效批复的政策修订，成为预算奖惩的重要依据。

（二）业务协同

业务协同是指一体化系统管理需明确部门职责，以期分工协作，各司其职。项目申报环节：先由财务部门制定申报要求，业务部门负责填报项目、绩效目标；由归口管理部门审核、合并项目及绩效目标；交由财务部门审核、合并项目及绩效目标，再上报财政。财政审核后下发批复给单位财务部门，财务部门再将批复下达给业务部门。项目执行环节：业务部门负责项目执行以及绩效监控；归口管理部门负责绩效监控审核、合并，交由财务部门绩效监控审核、合并并上报财政。项目完结环节：业务部门负责在经归口管理部门和财务部门绩效监控审核后的结果基础上进行项目自评；归口管理部门负责项目自评审核、合并；交由财务部门项目自评审核、合并并上报财政。

（三）标准内嵌

将有规定的费用标准嵌入系统，进行指导提示并根据变量（如人数或者天数）以标准自动测算预算金额。

（四）智能辅助

录入业务信息，财务信息自动推导；自动进行预审，并提示审核人；自动生成各类报表、报告，包括形成单位所需或上报财政的各类报表和数据等。

（五）项目细化管理

单位申报时内部进行项目细化并进行项目和绩效目标汇总；财政批复细化，项目执行细化，系统执行查询监管双口径管理。

（六）绩效辅助

单位将使用系统拥有海量指标和案例，覆盖各部门行业领域的模板，查找案例，挑选指标，确定单位绩效目标。预算执行后通过系统，采集资金使用情况和指标完成数据，依据设定的评分规则进行评价。

（七）数据利用

可以自定义方案，快速形成个性化查询表，进行各类图表分析等。

五、一体化建设方案

一体化建设方案应基于预算标准化和信息化建设，推动预算、核算、决算、绩效管理在制度和组织层面协同发展。依托系统功能完成预算全过程管理，系统功能框架设置是通过系统申报预算，系统配备预算智库、项目库、预算编报、绩效管理模块，实现信息化管理。其中预算智库包括绩效指标库 绩效案例库 专家库、第三方机构库、政策法规库等。项目库包括项目申报、专家评审、项目执行、项目完结、查询分析等。预算编报含收入预算编报、支出预算编报、查询分析。绩效管理包括绩效目标、绩效评价、绩效报告等。

（一）预算准备

财务部设定项目申报要求和申报指南，业务部门负责日常备选项目储备，归口管理部门进行基本数字采集，基础信息包含单位信息、人员信息、资产信息、支出标准等。财务部门进行预算测算和下发。备选库可以设定为：不启用、直接入库、审批入库三种情况。日常可随时申报，入库的项目在预算申报时可挑选使用。预算编制包括收入预算编制、支出预算编制。首先是收集和填写单位基本数字，然后根据标准和基本数字，对各类费用进行自动测算，按照测算结果形成各部门的基本经费，最后下发形成基本支出，项目给到各部门，各部门负责细化预算明细。比如学校基本支出的项目化管理，首先需录入学校的设置的行政处室和教学院系名称以及各院系的职工人数和学生人数，然后再进行定员定额测算，如学院的实验材料费指标表，根据每个学生的定额标准，再结合学生人数，自动测算出此项预算的金额。

（二）预算申报

包含基本支出预算申报、项目支出预算申报、收入预算填报。预算填报分类为备选库挑选、项目滚动和新增项目。业务部门负责项目申报环节；归口管理部门负责审核、汇总、评审、排序；财务部门负责资金安排、预算汇总并上报财政，最后下达预算批复。预算批复包括收入预算批复、支出预算批复、预算内部细化等。

1.基本项目申报

（1）人员类项目申报流程

前期谋划由部门维护单位信息和人员信息以及审核，财务部门维护人员类项目支出标准并根据基础信息进行人员类项目测算。然后由部门进行人员类项目申报，财务审核后入储备项目库。部门在储备库里选择项目申报预算，通过预算审核后，财务下达预算批复。

（2）运转类公用经费项目申报流程

前期谋划由部门维护单位信息和运转基础信息以及基础信息审核，财务部门维护运转类项目支出标准并根据基础信息进行运转类公用经费项目测算。然后由部门进行运转类公用经费项目申报，财务审核后入储备项目库。部门依托储备项目申报预算，通过预算审核后，财务下达预算批复。

2.项目申报:首先要选择项目分类，根据分类管理，对应不同的填报内容和要求。比如学校项目申报系统，就可为：基建项目、大修项目、教学仪器设备购置项目、教学项目、实验室项目、科研项目等，总之是根据单位的业务类型来设置。系统在全部项目列表界面，显示每个项目申报的流程操作进度，流程环节分为申报部门填报、归口部门审核、财务审核等。系统的项目推荐和参考包括跨年项目继续申报预算，往年经常性项目复制，储备库的项目直接安排资金等情况选择。绩效涉及指标库选择，可以使用案例库参考并利用项目分类绩效模板。

项目审核：通过使用工作流支撑，可以自由设定项目审核流程。可根据单位的管理审批要求来设置，比如设置办公室、法规处、教学管理处等。支持归口审核、分级审核等要求。利用智能预审，自动进行预审，并提示“审核人”。比如系统会提示：项目未填写绩效目标，或者项目实施方案数字太少等警示。审核过程中勾选项目进行合并。系统会按照规则自动合并项目信息和绩效目标，人工调整确认后生成合并项目。项目审核还可以申请项目专家评审，按规则抽取专家，确认能够参加评审的专家，发送短信通知。专家登录系统在线评分。最后自动生成整套预算报表。预算通过批复后，形成可执行预算，项目进入执行库。

（三）预算执行

预算批复后，自动生成预算指标，也可调整预算。财务部门下达预算批复后，由业务部门负责预算执行。归口管理部门、财务部负责预算执行查询、项目跟踪、监控；调整调剂包括收入预算调整调剂、支出预算调整调剂。预算调整由业务部门提出申请，归口管理部门、财务部负责预算调整审核并上报。预算执行包括财政资金执行、自有资金执行、预算执行监控、预算执行报表等。

执行中预算系统和财务核算系统相互衔接，预算批复衔接预算执行和核算，同时财务系统将核算信息反馈给预算系统，由此可实现各部门预算执行查询分析，并支持自定义查询口径。会计核算包括收入核算、支出核算、决算和报告，包括部门决算、单位决算、部门财务报告、单位财务报告等。同时核算系统包含对电子会计档案的管理，包括档案接收、档案存储、档案查询等。

（四）绩效监控与评价

预算绩效包括预算智库、事前绩效评估、绩效监控、绩效自评等模块。执行中系统自动获取资金执行情况、自动或者手工采集指标完成情况。单位下发预算绩效监控通知，明确执行监控填报要求，各部室按照通知要求准备预算绩效监控相关材料，填写阶段完成情况后，进行各类项目图表分析和风险判定，实现过程监控并发起整改。

绩效自评。通过指标库进行指标选择，根据评分规则即嵌入指标评分公式和指标权重进行绩效评价，得出绩效指标得分和项目总得分。系统通过识别项目名称、项目内容、指标内容，利用评价报告模板，智能生成绩效报告，实现模板、字体等统一、自动生成工作底稿、自动生成报告内容、自动生成基础表的功能。

六、结语

历经多年的探索和推动，全面实施以结果为导向的预算绩效管理模式已在我国正式确立。为贯彻国家的改革部署，各地各单位应抓紧研究并实践，全力推进预算管理一体化建设。应立足预算管理关键环节，以预算项目为载体，基于项目主线管理的改革思路，探索建立并不断优化贯穿预算管理全生命周期的一体化系统建设方案，从而量化落实事业单位一体化建设的系统性、协同性、整体性和有效性，提高财政资源的配置效率和资金使用效益。