熊 琳, 彭 耕

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610000)

1 城市更新背景

我国“十四五”规划纲要明确提出“加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”[1]，城市更新成为新时代背景下城市建设的主旋律[2]。随着城市发展由增量主导的外延式发展向增存并重的内涵式发展转变，实施城市更新行动成为各城市，特别是超大城市和大城市解决城市发展问题、增强市民幸福感和安全感的重大举措。城市更新一直以来也是各界学者们研究的重要领域，从研究内容来看主要集中在城市更新对象[3]、城市更新模式[4-5]、城市更新经济评估机制[6]等方面，研究视角多从文化保护[7]、景观重塑[8]、制度创新[9]等角度，全周期管理理念下的城市更新研究相对较少。笔者认为，随着习近平总书记提出“树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”，全周期管理理念为现代化城市治理指明了新方向，提出了新要求。在全周期管理理念下实施城市更新行动是我国“十四五”时期的城市精细化治理的重要举措，是城市发展方式由从增量主导的外延式发展到增存并重的内涵式发展转变的必然趋势，是提升城市治理效能、推动城市高质量发展的必然要求。从全周期管理视角研究老旧城区城市更新实施策略研究，为提高城市治理效能提供决策参考。

2 成都市龙泉驿区旧城现状

2.1 基本概况

成都市龙泉驿区老旧城区总面积为15.7 km2，北至龙工北路，南至成龙路、驿都大道，东至建材路，东二路，西至华兴大道。现状总人口约34.5万人，现状总建筑开发量约为925万m2。现状商业建筑开发量约为14.7万m2，住宅建筑开发量约为905万m2。范围内现状居住用地比例较大，为5.48 km2，占总面积的34.93%。商业服务业设施用地比例较低,约占总面积的2.9%。绿地与广场用地比例较低，约占总面积的1.23%，待建面积约为4.31 km2。现状容积率分布在1.0～2.0之间，沿龙泉山区域容积率较高开发强度过大，而片区中心区开发强度较小，未形成明确的、强有力的老城中心，整体形态未形成错落有致的、有序的空间形态(图1、图2)。

图1 现状用地

图2 现状相关分析

2.2 现状主要问题判研

(1)公共配套设施缺乏、公共活动空间不足和城市环境品质较差。通过居民问卷调查(发放1 000份，回收1 000份，有效问卷712份)发现，居民认为目前社区最迫切需要增建的公共服务设施主要有公厕、幼儿园、居民健身设施、社区文化活动中心、农贸市场和综合健身馆；在社区中最需要的公共空间类型是公共活动广场和社区绿地；城市环境品质最不满意的因素为绿化环境和步行环境。

(2)城市功能急需提档升级。旧城区商业业态低端、缺乏大型商业设施。知名连锁型企业和大型专业店缺乏，KFC、麦当劳等连锁快餐点位少。商业设施档次不高，缺乏特色购物街、高档商场等购物场所，不能满足居民对于服务业日益发展的要求。

(3)城市综合交通承载力急需提升。龙泉驿区路网系统不完善、各等级路网的级配关系尚不合理。由于部分道路尚在形成中，支路存在断头路、错口路等，导致道路体系尚不完善，现状路网级配不甚合理、缺乏支路。道路总长度79 km，密度5.3 km/km2。主干路、次干路、支路比例1∶2.1∶2.7。部分路段及交叉口高峰时段拥堵严重、旧城区停车位缺口较大。

(4)城市人居环境有待提升。龙泉驿区旧城区现状存在公共绿地及广场数量供给不足，且分布零散，未整合成完整的系统。龙泉驿区人均公园绿地面积约为0.4 m2，城市公园绿地占城市用地比例约为3%，公共绿地数量供给严重不足。公共空间分布零散，未成系统。现状除成龙路、驿马河局部地段和驿都大道外，缺乏带状城市绿地，且布局不成系统，点状城市绿地分布零散。

(5)城市公共配套设施供给不足。龙泉驿区旧城区现状中、小学，幼儿园可提供的学位数均不能满足相关学位数的需求，同时按照服务半径要求无法实现全覆盖。龙泉驿区旧城区现状农贸市场共6处，按照服务半径要求无法实现全覆盖。旧城区内无大型体育场馆。现状有7处小型体育运动场馆，其中4处位于学校内部，规模及服务半径均难以满足居民需求。旧城区内无大型图书馆、展览馆等文化设施，现有文化活动站零散分布在居民区内部，普遍规模较小，难以满足要求。

(6)城市重要轴线与节点形象塑造不足。龙泉驿区现状沿主要道路分布的建筑高度和风貌不统一，未形成明确的高层建筑簇群，导致道路景观轴线不突出，城市空间发展轴线模糊，缺乏对重要城市发展轴引导。

3 成都市龙泉驿区老旧城区城市更新策略

3.1 实施城市更新行动前制定“宏观、中观、微观”多层次更新策略

3.1.1 宏观层面确定总体定位

通过对城市发展趋势的判研，龙泉驿区老旧城区的发展目标定位是为龙泉驿区城市副中心；高品质传统特色休闲、娱乐商业集聚地；维持传统肌理的宜居、宜商、宜业的生活品质城。在定位的基础上，形成“两轴两带十片、一核三节点”的总体结构，两轴为集聚商业、商务、办公等多元功能的城市发展轴；两带依托区域自然河流形成两条自然生态带；十片为功能复合、产城一体、配套完善的十大城市片区；一核为承担国际商务、金融服务、高端商业、酒店宾馆等城市功能的商业商务极核；三节点为特色商业功能节点、医疗教育功能节点、文化休闲功能节点3个城市特色功能节点。同时，确立拆旧建新、保留整治、空地新建3类更新模式和交通畅通、配套完善、生态优化、空间美观、功能提升、文化传承六大目标(图3、图4)。

图3 总体定位示意

图4 总体结构

3.1.2 中观层面确定完善的系统优化策略

对应现状判识出的问题，在宏观总体层面的定位、更新改造策略等的指引下，极具针对性地确定完善的系统优化策略。通过建成骨干交通体系、打通断头路、改造拥堵交叉口等，增强综合交通承载能力。通过新建幼儿园、中小学等教育设施、升级医院等设施、增设体育设施等完善公共配套服务设施。通过建设城区微绿地、城市绿道、小街巷改造等，塑造步行友好宜居社区。通过实施街道沿线地区与街区整治、重点项目片区建设等促进城市功能活力提升。通过保护传承古驿道等4类文化、建设文化展示片区及节点等提升特色文化彰显魅力。通过完善电力设施、消防设施等优化市政设施总体布局(图5～图8)。

图5 道路系统规划

图6 公服配套(农贸市场)规划

图7 绿地系统规划

图8 规划拆旧建新片区示意

3.1.3 微观层面形成年度行动计划和启动项目的详细设计

(1)根据不同项目类型，综合考虑土地整理的难易程度、改造效果和资金人员配置等，将项目进行时间排序。

(2)以规划项目组为主，提出立项的年度实施计划；根据土地整备情况进行整合，部门沟通、协调进行调整，由部门领导、区领导会商定稿，确定老旧城区城市更新3年行动计划及远期行动计划(表1)。

3.2 实施城市更新行动中强化实施保障构建多部门联动的实施机制

(1)强化组织保障，成立由区位政府主要领导，由各部门主要领导组成的龙泉驿区城市更新工作领导小组，统筹安排龙泉驿区城市更新行动。由龙泉驿区公园城市局牵头，全面组织、安排协调老旧城区城市更新未来几年的规划建设工作，各部门、各乡镇街道、产业功能区管委会横向联动，保障更新行动计划的有序推进。

(2)构建可持续的城市更新政策机制，形成由“政策法规体系+更新规划体系+运作实施体系”组成的三大政策体系机制，保障城市更新项目的顺利实施。其中政策法规体系加强城市有机更新法律法规体系建设，建立法律、条例、规章、地方法规到实施细则的多层次法律制度体系；更新规划体系制定城市更新专项规划，明确区域、方向、目标、时序、策略，允许土地功能弹性变更；实施运作体系建立财政资金引导机制，发挥财政资金的杠杆作用，通过公私合作、利益共享、风险共担等办法，吸引社会资本参与城市有机更新；构建多主体共同参与机制 在符合总规的情况下，通过多方协商，平衡各方相关利益主体需求，可通过容积率奖励、税收优惠、补助金等政策，实现多方共赢。

3.3 实施城市更新行动后建立对更新策略、部门绩效及社会绩效评价机制

(1)对建立城市更新策略评价机制。由各实施主体对制定的城市更新策略进行评价，主要评价策略的适用性、可实施性等。

表1 年度行动计划

(2)将城市更新行动计划落实到各责任部门，区政府将责任部门实施情况纳入年度目标任务，依据完成情况和实施效果对责任部门进行绩效考核。

(3)建立社会绩效评估机制，通过结构性访谈的社会调查方法，对周边各市场主体及人民群众从便捷高效、舒适宜居等方面对比城市更新行动实施前后的变化，查找存在的问题及原因、分析实施城市更新行动带来的影响,通过分析这些影响的利弊对实施城市更新行动的社会绩效作出评价。

4 结束语

“全周期管理”是新时代推进城市现代化治理的城市更新的新理念。全周期管理理念下实施城市更新行动，既能实现前、中、后全流程管理，也能激活主管部门、行业部门，解决城市发展存在的主要问题，实现治理能力和治理体系现代化。本文仅从城市更新规划、城市更新实施保障、城市更新绩效评价维度谈论城市更新的全生命周期管理，未来也可以从建筑单体质量、从城市产业经济发展等方面研究全周期管理理念下的城市更新。