谭宇航

（贵州大学经济学院，贵州 贵阳 550025）

一、农村土地“三权分置”变迁历程：一个分析框架

1993年诺贝尔经济学奖获得者诺思最早将路径依赖的思想引入到制度变迁的分析框架之中，创立了制度变迁的路径依赖理论。［1］他指出，“路径依赖性是分析理解长期经济变迁的关键”［2］。其中，偶然性事件以及初始选择，对后期制度安排具有决定性影响，由此形成的核心思想是——过去塑造未来。历史是重要的，一种新的制度安排不是突然产生的，如果不回顾制度的渐进演化，我们就不可能理解当今的选择。因此，现今“三权分置”的农地制度不是突然产生的，而是基于最初的产权安排不断持续与创新演变形成的。中国共产党自成立以来，就把解决农民土地问题作为自己的历史任务而不断地进行理论探索和革命实践。总结来看，我国土地制度改革的历程大致经历三个阶段（见图1）。

图1 我国农村土地制度变迁历程

（一）农村土地“单一产权”安排阶段（1949-1978年）

中华人民共和国成立初期，中国共产党没收地主的土地无偿分给无地少地的农民，通过发动土地改革运动基本实现了“耕者有其田”的美好愿景，农村土地产权安排由封建地主所有制变为农民土地所有制。土改运动在一定程度上调动了农民生产积极性，解放了农村生产力，为国家发展工业化铺平了道路。但由于个体农民经济具有脆弱性和落后性，小农经济模式难以满足国家工业化发展的需求，党领导人民开始对农业集体化道路进行探索，提出组织生产合作社，发展集体经济的主张。随着农业合作化运动逐步推进，我国农地产权安排由农民个人所有制转归为集体土地所有制，形成农村土地归集体所有，由集体统一经营的单一农地权利制度。但随着后期人民公社化运动的推进，这种“大锅饭”式平均主义严重挫伤了农民的生产积极性，农业发展徘徊不前，单一的农地产权制度安排无法适应当时的中国国情，农村改革急需制度创新。

（二）农村土地“两权分离”产权安排阶段（1979-2012年）

单一的农地产权安排显然不符合当时中国广大农民的诉求，贵州省的顶云公社和安徽省的小岗村等地开始自发实行“定产到组”“包干到户”，由此掀起的“包产风”导致了诱发性制度变迁。1978年党的十一届三中全会作出了改革开放新决策，邓小平等领导人提出农业生产实行以“包干到户，包产到户”的家庭联产承包责任制，强调将农地的所有权和使用权分离开来，坚持农村土地所有权归集体所有，将土地使用权归还给农民，农民重新获得了土地的承包经营权。由此实现了农地集体所有权和农地承包经营权的“两权分离”，显著地提高了我国的农业生产效率［3］，这是中国农业取得举世瞩目成就的重要原因［4］。然而，“两权分离”的家庭联产承包责任制度不仅在初期存在着农地使用权排他性弱、农地交易权受到严格限制和农地收益权极为有限等不足［5］，而且随着我国现代化建设步入新起点，城乡经济格局出现了重大改变，我国家庭联产承包责任制逐渐显现出各种弊端：农地细碎化问题尚未解决，仅仅依附于小规模土地开展农业生产经营活动［6］；分散经营导致农地流转信息不对称，从而不能很好适应于市场经济发展需要［7］等。总而言之，农地资源以分散化经营为主的模式严重制约了农地资源的利用效率，同时伴随着我国工业化、城镇化进程的深入推进，农村剩余劳动力大量离开农村进入城市，相当一部分农户把土地流转给他人经营，农民出现了分化，承包农户不经营自己农地的情况越来越多［8］，因此，逐渐形成了农地承包主体和经营主体分离。“两权分离”的制度安排显然需要进一步革新。

（三）农村土地“三权分置”产权安排阶段（2013年至今）

为了克服家庭联产承包责任制的弊端和顺应广大农户切身利益的需要，我国开始进行农村耕地所有权和承包经营权“两权分离”向农村耕地所有权、承包权和经营权“三权分置”的探索。2013年12月习近平总书记在中央农村工作会议上首次提出农地“三权分置”的构想，随后几年陆续颁布了与农地“三权分置”相关的政策文件。三权分置改革后，我国农村土地流转逐步走向规模化，土地流转面积逐步增加。截至2017年底，我国家庭承包地流转面积达到5.12亿亩，占家庭承包经营耕地总量的37%［9］。2019年《农村土地承包法》为农地“三权分置”提供了法律依据。至此，“三权分置”的构想、顶层设计和法制过程逐步确立。2021年中央一号文件提出要尽快“实现全面脱贫向乡村振兴的平稳过渡”，“三权分置”的产权安排在现阶段依旧具有重大意义，理应坚持并不断深化其改革。

二、农地“三权分置”的实践模式

在探索农地制度“三权分置”改革的过程中，全国很多地方都进行了大胆的实践。因各地经济发展水平、自然资源禀赋、历史文化等方面有差异，催生出了例如“三变改革”“土地股份合作制”“土地合作经营模式”“土地托管制度”“农业共营制”等多种形式的实现路径。

（一）“三变改革”——贵州省六盘水市

开启于贵州省六盘水市的“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变改革”，取得了明显成效，不仅盘活了资源利用效率，增强了集体经济的活力，而且极大推动了当地脱贫攻坚工作的开展。“三变改革”初步形成了土地“所有权”归集体所有，“承包权”归农户所有、“经营权”归经济组织者所有的“三权分置”格局，是农村土地“三权分置”经营的有效形式，推动了土地的规模经营，促进了新型农业经营方式的发展，也提升了农村社会的治理水平。

（二）“土地股份合作制”——珠三角地区

2005年广东省《集体建设用地使用权流转办法》将农村集体建设用地纳入土地交易市场，开始广泛推行农村集体土地股份合作制改革，土地以一种“私有共营”的形式为村集体创收，这种收入风险较低的土地经营形式带动了农民的共营生产积极性。在实行土地股份制的过程中，农村土地便出现了由“两权分离”转化成“三权分置”的趋势。在保留农村土地集体所有不变的前提下，首先按功能的不同，将土地统一划分为耕种区、经营区和商住区，然后对决定作价入股的土地进行资产核查和量化评估，确定村集体成员后按村集体人口数量来配置股权。土地承包权转化为股权的形式由村集体集中统一经营，股权的变化可随人口的流动而调整，这样就不会影响经营权的稳定性，在城乡人口流动变化频繁的情况下实现了土地经营权的独立运行。土地经营权的独立运行是“放活土地经营权”的重要实现形式，让土地经营权成为一种可以进行自由转让和抵押贷款财产权。

（三）“土地合作经营模式”——湖南省宁乡县

为解决土地细碎化问题，湖南省宁乡县鹊山村村委会制定了村内的土地流转方案，以“人地平衡”为原则对全村土地进行流转，即土地按实测面积进行流转，流转收益按全村在籍人口数分配。同时成立“土地银行”，搭建土地经营平台，对土地进行统一管理，保留了集体对土地的所有权以及农户对耕地的承包权，农户将土地经营权入股“土地合作社”，按“基本分红+二次分红”的模式对收益进行分配。作为土地合作社的股东，农民在土地流转过程中可以参与到具体的生产经营过程中来，这将收益最大程度地保留在农民手中。“土地合作社”按片区将土地经营权流转给“职业农民”进行耕种，形成了新的农业经营主体，即土地被流转给新型农业经营主体进行种植经营。

（四）“土地托管制度”——山东省、河南省等地

2017年8月，农业部、国家发展改革委、财政部联合印发的《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》将土地托管当成发展农业适度规模经营的一种有效形式。山东省、河南省等地的实践，是“土地托管制度”的典型代表。“土地托管制度”仍然坚持农民土地归集体所有，且农民拥有对土地的承包权以及对土地经营的选择权。选择自己经营土地的农户可以选择将生产过程中的生产决策、农资购买、田间管理、产品营销等一项或几项交由托管方管理，从而形成更有效更专业的土地经营；同样，农民也可以选择不经营自己承包的土地，而选择直接托管给合作社等托管方，由后者对被托管的耕地进行规模化经营，而农户和托管方则风险共担、利益共享，以此获取规模经营的利益，形成“双赢”格局。

（五）“农业共营制”——四川省崇州市

为解决农业产业发展面临的“无人种田”问题，四川省崇州市探索出了通过土地经营权入股合作社，鼓励发展种粮大户和引入龙头企业的“农业共营制”，形成了“土地合作社+职业经理人+社会化服务”的“三位一体”的农业经营格局。“农业共营制”首先通过村集体成立的“土地股份合作社”将自愿加入的农户土地承包经营权折换成股份，以“利益共享，风险共担”的原则进行经营。在经营过程中，由农业职业经理人进行专业化耕作，职业经理人会与土地股份合作社拟定各类生产计划，双方按年进行收益分配。政府引导市场参与到农业生产当中来，为农业提供科技、金融、保险、品牌构建等多方面的社会化服务。

三、农地“三权分置”产权安排的当代启示

（一）农地“三权分置”是防止规模性返贫的重要制度保障

2022年中央一号文件强调“坚决守住不发生规模性返贫底线，促进脱贫人口持续增收”，我国正处于脱贫攻坚胜利向全面乡村振兴的过渡时期，防止规模性返贫无疑是首要任务。在脱贫攻坚阶段，全国各地基于农村土地“三权分置”的制度安排演化出多种形式的土地流转模式，有效解决了农地细碎化的问题，盘活了农村撂荒的土地资源，极大促进了农民的生产积极性，增加了农民收入，加速了脱贫攻坚的进程。第一，对于流出土地的农民来说，这类农民通过转出土地给合作社、龙头企业等新型农业经营主体获得土地租金，增加财产性收入；或是与新型农业经营主体签署劳务合同获得务工机会，获取工资性收入。第二，对于转入土地的农民来说，他们大多是纯农业经营户或是以农业为主的兼业户，农业生产依旧是他们最主要的收入来源。通过转入土地，这部分农民尝到了规模种植的甜头，相较之前分散的农业种植模式，规模性种植极大提高了农业生产效率，能够有效促进农业增产提质，保障农民持续增收。第三，对于新型农业经营主体来说，他们能够通过土地经营权的流转获得土地的使用权，将分散的农地资源集中起来进行较大规模生产经营，农业经营主体有地可种，从而解决“谁来种地”的问题；同时，新型农业经营主体相较于传统农民，拥有更高的农业种植水平、更专业的农业种植技术以及更先进的农业生产设备，保证了农业生产的质量与效率，一定程度上解决了“怎么种好地”的问题。新型农业经营主体的发展稳定了我国的基本产业，带动了农民增收。脱贫攻坚时期的经验表明，农地“三权分置”的实践创新是助力脱贫攻坚的有效制度创新，也是现阶段防止规模性返贫的重要制度保障。

（二）农地“三权分置”是乡村全面振兴的必然要求

2021年4月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》强调我国要坚持“走中国特色社会主义乡村振兴道路”，“促进乡村振兴应当按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求”。实践表明，农村土地“三权分置”的制度安排与全面乡村振兴的要求完全契合。第一，农村土地“三权分置”支撑乡村产业振兴。“三权分置”改革明显改善了当前农村大量的土地撂荒现象，优化了农村土地资源配置，加速实现农业产业适度规模经营，提高了农业生产效率。第二，农村土地“三权分置”促进生态宜居。土地承包经营权的流转一方面能够有效解决“荒地”问题，让“荒地”重新出现生机，推动乡村呈现勃勃生机；另一方面，土地转入农户能够在此基础上进行更高效率的适度规模经营，坚守在农村的农民有地可种，居住幸福感上升，从而达到“生态宜居”的目标。第三，农村土地“三权分置”保障乡风文明。目前我国农民群体已高度分化，传统小农户与新型农业经营主体作为两个对于土地利益诉求不同的群体相互之间会进行博弈，可能会在一定程度上影响乡村的文明和谐。农村土地所有权、承包权、经营权的分置，使得新型经营主体能够获得土地经营权进行适度规模种植，农民也能选择如何处置自家土地。土地诉求不同的主体之间实现各取所需，和谐共处，乡风文明得以保障。第四，农村土地“三权分置”推动治理有效。乡村基础设施治理是基层治理的重要内容。如何将闲置的土地利用起来，投入到更好的乡村基础设施建设是让农村基层治理组织比较头疼的问题。土地“三权分置”政策，使得村支两委可以回购闲置土地用于乡村基础设施建设，提高基建治理水平，推动乡村实现有效治理。第五，农村土地“三权分置”助力生活富裕。生活富裕是“乡村振兴”的根本。想要扩大生产规模就需要获得更多的土地，土地撂荒闲置严重限制了农民进一步增产增收，农民的财产性收入得不到提高。乡村振兴背景下农村想要迅速发展，农民财产性收入若想大幅提高，就要将农民手中宝贵的土地承包经营权有效利用，才能不断加快城乡共同生活富裕的进程。

（三）农地“三权分置”改革实践还需要继续创新深化

土地承包经营权的分离只是全面深化农村改革的起点，一场围绕“明确所有权、稳定承包权、放活经营权”的土地制度变迁仍随着社会的发展而持续革新。第一，农业经营规模化是当前我国推进农业现代化的发展方向，“三权分置”政策背景下农地流转虽得以初步实现，但基于我国农地经营权分散化的特点，农地流转产生的交易费用仍高居不下，需要建立农村产权流转交易市场从而节约农村土地流转或是其他生产资料流转的交易成本。然而目前农村产权流转交易市场仍面临诸如产权归属不清晰、市场准入门槛较高、交易过程不规范、交易效率不高等发展问题，需要结合实际进一步构建更高标准更高效率的农村产权流转交易市场。第二，学界长久以来将我国的农地经营权视为一项残缺的“财产权”，“三权分置”中承包经营权的分割使得农用地可作为一项生产要素以资本要素的形式参与流通分配，为农民带来“财产性收入”，实现收入多元化，而农地抵押制度改革和进城落户农民“退地”是土地权益实现的关键路径。农地承包经营权抵押融资有利于解决农民生产中的资金短缺问题，进城落户农民的土地经营权退出能有效缓解农村向城市转移人口的市民化问题以及新型农业经营主体无法充分发挥流转土地的要素功能等问题，在乡村振兴阶段需要进一步深化农地抵押制度改革和鼓励更多进城落户农民“退地”。最后，宅基地制度是乡村振兴重要的制度支撑。党中央强调乡村振兴时期要探索推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地所有权。宅基地“三权分置”能够化解“失宅”风险，进一步实现活村富民。目前宅基地制度改革面临相当复杂繁多的历史遗留问题，面临福利性与资产化的矛盾、政策制定与落实之间的矛盾、政策设计与农民选择的矛盾等。所以如何稳慎推进宅基地“三权分置”是乡村振兴时期最需好好把握的农村土地改革方向，农村承包地“三权分置”为宅基地的“三权分置”提供了相当丰富的经验。但宅基地“三权分置”与农村承包地的“三权分置”并不相同，不能生搬硬套，需要集中社会各界力量合力创新，共同发力。