王智强

青岛西海岸新区综合行政执法局

社会经济的发展目前处于急剧发展的态势，这种趋势也大大加快了我国城市的现代化进程，要求城市的发展不仅需要社会发展与经济发展，同时需要满足群众的民主化治理要求。由此，为了更好的提高多方参与治理的积极性，多元化城市管理参与行为主体开始出现，城市行政管理的多元参与模式应运而生，过去那种传统单调的城市管理已经无法满足日益壮大的城市系统的需要。本文针对目前频发的城市管理问题做出了一系列的研究和探讨，在分析深层原因后提出了一些可供参考的解决策略，以期促进城市政府与公民的利益共通，矛盾缓解，维持社会的平稳、有序发展。

一、理论基础

(一)城市管理中的行政管理制度

城市管理中的行政管理制度是指在城市管理中，依规将两种或两个以上行政单位的行政处罚集中起来，交给城市综合行政管理机关单位行使，原行政单位不可再行使已集中化的行政处罚权的一种行政管理规章制度。具体实施中，综合行政管理机关单位具备行政处罚权、行政强制权和行政部门调查权。城市管理综合行政管理机关单位的职能范畴主要是依据《国务院关于贯彻落实我国行政处罚法的通告》《国务院关于进一步推动相对性集中化行政处罚权工作中的决策》当中涉及到的环境卫生管理、园林管理、城市规划管理、绿化管理、公安交通等层面的法律法规、政策法规、管理制度的所有或是一部分行政处罚权，及其他的行政处罚权。其综合职能范畴主要有七种明确的因素。但在各地区的实际监管中，综合职能范畴差别较大，具体的管理办法和范围由各省市、人民政府具体制定，所以具有很强的针对性。

(二)城市管理行政管理多元主体参与治理的相关概念

多元主体参与城市管理的概念是由新公共关系学里的内容演变而来的，在内化了公共管理的深层理念后作为一种城市运营的新模式被提出。具体内容是城市管理的主体除去常规的政府一方外，在城市生活的各大企业、公益机构、非政府组织、市民等等都属于城市管理主体的一部分。主体虽然呈现了多元化趋势，但在城市管理的具体工作中，政府仍然占据主导地位，总体把握和指挥城市的有序运行。现代社会经济结构决定了城市是重要的经济主体，因此全新的城市管理模式就要兼顾城市整个发展周期的规划，确保全生命周期的充分开发。协调好规划、创立、运行的全阶段矛盾，并且需要随城市发展历程变迁而不断调整管理重心，不断加强城市必要基础设施的建设，综合运用各种手段维护城市正常运行。多元主体参与治理的方法也需要进行各个主体间的合作与监督，通过不断调动各大城市主体的积极性来催生城市发展新动态，借助不同主体的力量完成不断加重的城市任务，提高管理城市的技能和社会自我治理水平。

(三)城市管理行政管理多元主体参与治理的相关方法

1.规范管理的行为模式

一旦采用了多元主体治理模式之后，城市间的各个主体会形成一个精密复杂的管理网络，通过一个共同利益目标而联合起来。在垂直方向上，会有不同等级的政府相关部门和管理行政部门的协调配合，在水平方向上则会有不同层级的社会主体来配合管理，两种维度的主体会因为一个共同利益目标而连接起来。它们会按照共同约定的规则相互监督管理，将整个社会零零碎碎的资源与待解决问题通过数据化信息渠道充分集中与解决。通过交叉网络及时有效地处理各种问题，不断推动城市共治局面形成。

2.提升管理的精确程度

在多元主体参与城市治理的过程中可以通过明确不同主体管理方向来不断提升城市治理精准度。各大管理主体都有各自精确分工，在大多数情况各司其职便可。但在一些重大城市管理问题上，也需要做到综合合作管理，不同部门或者主体联合使用相关职权，采取动态可控的管理网络来促进城市管理水平的提高，最大化地保障城市管理资源能够充分利用，促进不同主体管理目标可以更加精确精进。

3.提高管理的社会公信力

社会信任是全部社会价值观的关键环节，社会信任的缺乏会使宣传导向失效，造成社会群众的抵触心理，影响社会秩序。社会信任也可以说是一种社会资产，其有利于社会平稳，降低社会矛盾。为了提升社会信任，可借助“公民参与”的模式，多元化行为主体的协作能够推动资源的互换，进而组成一个互惠互利、互相配合的共同体，而在这当中便会自然而然的产生社会信任。除此之外，多元化行为主体参与治理也有益于各单位之间的沟通交流，同时有利于协商能力的提高，在合作管理中创建公平公正、信任协作的服务平台机制，充分调动参与治理成员的积极性，而公民的参与也保障了公民的决策权和知情权，从而降低行政成本，提高社会收益。

4.减少管理的复杂性

多元主体参与治理给行政管理带来了新鲜血液，是当下行政管理改革过程中的重要内容。多元主体参与治理对行政管理方式的多样化带来了新的观念冲击,行政管理方式也由传统的单一性、命令性和强制性的管理方式变化为柔性、弹性的管理方式。扩宽非强制性行政管理的范围，鼓励采用行政检查、行政奖励、行政合同等强制性较弱和权力颜色较淡的方式。柔性管理融进了当代行政管理的人文关怀理念，展现了对人的尊重和对其权力的保障，通过沟通交流、具体指导、劝导等方式能够在降低服从成本，完成从指令管控向管理服务的转变，减少暴力管理和管理矛盾，促使社会的和谐发展。根据新的协作管理方式，完成各单位间的监管，保证每个组织部门廉洁自律,杜绝专制和权力的滥用，使权力实施公开透明。同时搭建电子政务平台，除发挥信息公示外，还能够鼓励群众更多地参与探讨,公开管理全过程，鼓励全民参与、全员监督，增强社会信任资本，保障人民表达利益诉求的权力，深入、全面地了解民意民声，为行政决策指引方向，合理降低社会问题和社会发展矛盾，稳定公共秩序。

二、城市行政管理多元主体参与现状分析

(一)行政管理多元主体参与情况

分析我国的法律改革情况能够发现，从二十世纪晚期到现在，我国开展的各类法律活动，推动着城市行政管理的转型发展。行政管理通过法律法规在公共管理中行使相对应的行政职能，这一方面能够提高公共管理的规范性水平，另一方面合理地增强了管理的力度，更反映了行政管理的规范化、实效性和参与性，也体现了公共管理与法律间的密切联系。目前而言，国内各大城市的管理模式还是倾向于之前的传统单一的政府管理模式。当然，在部分发展比较快速的城市中已经出现了多元主体参与治理的状况，在某些城市问题的处理上呈现出了良好效果，但是多元主体参与的方式和水平还有很大的提升空间。在这个过程中，当然也出现了多元主体治理名存实亡的现象，或者是政府主管的水平还处在一个极高的状态，但总体而言，我国目前行政管理多元主体参与已经取得了较好的效果。

(二)城市管理行政管理多元主体参与取得的成绩

在城市行政问题解决方面，目前多元主体参与治理模式取得的成效还有很大不足，这其中的原因可能是政府无法真正做到协调治理与简政放权，在行政权力上仍然占据着绝对话语权，在处理此类事件时，往往不会考虑其他社会力量的意见。

在社会环境的治理方面，多元主体参与治理模式相较行政问题还是取得了很大的成效，这当然也和社会管理所涉及的多方利益有关。社会管理力量就这个问题提出更有效、公平的解决措施，更容易照顾到不同方向的利益要求，而这，也就更能够提升整个城市的管理效能。

(三)城市行政管理多元主体参与治理的原因

目前来看，在参与社会治理过程中，政府担任的更多的是宏观调控的作用，不会直接参与到具体事项的治理，而是会与社会当中的多类主体一同通过各种方式推动社会的发展。当下，公民的自主参与治理理念是比较强的，其会通过多种方式参与到治理过程当中，诸如自发成立的社会团体、企业、社区、非营利性组织或者单纯性的个人形式等等，均是其参与治理的重要模式。通过这种模式，其能够表达自身意见，积极主动的与政府协商、沟通交流，对于一些公共行政管理的方案和措施表达自己的看法和建议，真正反馈基层人民群众的意见和影响，让社会治理切实发挥其为群众办事的效用。

随着社会经济的飞速发展，公民的利益意识不断上升，人们在这一阶段已经认识到了自己是城市的一份子，因此，社会主体也更倾向于在城市管理过程中得到自己的一份权力，推动着城市的现代化水平和发展水平不断提高。同时在行政体制进一步改革的过程中，主要是针对行政主体开展的改革，改善管理人员的服务意识、搭建良性民政关系等，以此来探索对政府职能的调整与转变。在此过程中，从部分的单项改革到全局性的综合性改革，其中政府是行政体系的行为主体，政府职能的转变预示着国家行政向民主行政的转变。因此分析政府担负的主要职责与作用，同时参考社会发展和经济发展状况，便可了解整体的改革情况。关于政府内部的改革，主要目的是平衡政府内部横向和纵向结构，以此健全政府组织，合理审视政府与社会、企业和公民之间的关系，合理进行资源分配。政府积极有效地对经济进行宏观调控,适度将权力下放给各参与主体，这样能够充分调动公民的参与积极性，促进城市多元化治理的有序运行，真正发挥各组织在社会和谐发展方面的效用，从而提高公共利益与公民的褔利。

三、国外城市行政管理多元化主体参与治理模式的经验借鉴

(一)美国

作为一个典型资本主义国家，美国在多元主体管理城市方面已经发展到了一个十分成熟的地步，他们对于政府确切任务已经有了十分清晰的认识，政府只是城市在海中航行的“掌舵者”，真正有效发展还需要不同社会主体的共同努力。

(二)德国

德国趋向于将城市管理放射到市场经济之中，即社会主体可以用一定价值来换取城市管理的部分权力，当然前提还是他要保证其目的以及行为对城市发展具有积极作用。

四、城市管理行政管理多元主体参与治理模式优化

(一)优化城市管理行政管理多元主体参与治理机制

促进多元化主体良好交流，扩宽多元化主体参与方式，完善多元化主体参与的相关制度，使各主体形成互联互通的协作关系。第一，要加快多元化主体参与的制度化进程。根据相应的法规和要求规范多元化主体参与的途径、方式与范围，构建多元化主体参与的服务平台，完善行政决策。在做出行政决策的过程中要始终坚持以人为本的思想，树立正确的决策价值观，只有这样才能够最大程度保障群众的利益不侵害，同时也能够科学合理地考虑主体的多元性。第二，在健全决策体制时要关注决策人员的知识水平和能力情况,在掌握与决策有关的信息的同时要根据实际情况不断完善信息系统，尽可能获得精确的数据信息，进而掌握民意和民众意向，提升决策的合理性。在多元主体参与决策的过程中可以采用听证会的形式获得相关专家和民众的建议，从各领域的专家学者那里获得智力支持，同时通过社会组织、第三方单位和广大群众征求公众的意见，再由客观的第三方对行政决策进行评定，以此来提升行政决策的民主性与科学性。

(二)加强监管

加强监管水平是实现城市治理总体目标的强有力保障。在相关政策实行过程中，多元化主体的参加均可做为第三方见证者,对行政管理过程进行监督。主流新闻媒体增加对重要管理决策失误的曝光，也是加强决策人树立责任意识、提高政治透明度的有效方式。增强公众参与治理的态度和意识，积极地投入到公共事务治理中，在相关规章制度指导下对行政决策表达自己社会性、政治性的建议。同时，要对政府的管理加强监督意识，在分配到主体管理权力之后，更要加强权力监督的意识。在城市管理的全方面做好权力的监督与分配，不断促进城市向好发展。

(三)完善体系

多元化主体的格局下，不同的主体代表不同的利益群体，完善多元化主体资金体制建设可以与不同的利益群体相融合，为了进一步完善体系，可根据对政府财政收入结构和规模进行分析，理清分配关系，使其平衡的情况下稳定增长和发展，提高财政资金的使用效益，保持服务型政府理念的同时创新公共服务的方式，提高公共服务的水平,从而保障多元主体职能有效运行。除此之外，还要完善公共财政体制，提高社会的自主能力，激发企业活力，防止权力异化等腐败的现象出现，从最初就进行严格把控。

五、结论

城市多元化治理模式已经是城市未来发展的重要趋势，通过多元化治理可以形成不同主体间共同利益网络，促进政府与市民关系良性发展。不同主体参与管理同样也可以有效提高城市运行效率，最终达到促进城市有序发展的和谐目标。