刘 垚，刘利雄，易智康，马洪俊

引言

城市非正规性指游离在正规制度与规划管治之外的大量城市自发生长和演进现象与机制[1]。非正规性和规划之间的关系是复杂的。一方面，非正式空间被认为是不可规划的；另一方面，人们也进行了一系列的尝试来改善和整合这些空间[2]，城市更新[3]、社区发展和邻里振兴政策[4]是最常见的治理手段[5]。有学者认为财产权利正规化并进入市场是应对非正规性的核心[6，7]，通过市场、政府许可的例外状态是非正规性转化的常见途径[8]。

从2000年后我国开始出现支持文创发展政策开始，旧厂通过微更新实现转型再利用实践大规模展开，近年来微更新的方式开始在旧城与城中村的综合治理与升级改造中推广1）。微更新通常被作为拆除重建式更新的补充方式，其施用对象和行动过程的非正规性却未被充分认识。微更新在规划治理领域的矛盾焦点主要体现在不经过规划审批程序补缴地价改变用地性质和增加建筑面积、更新对象涉及非正规建设（城中村无证物业）、旧物业经过微更新仍然无法满足消防等安全规范标准，然而其一定程度上提升环境质量、支持创新创业、提供正规渠道之外的居住供给。微更新方式是否能成为非正规性提升的有效途径目前仍处于实践探索阶段，如何通过微更新突破非正规性的约束实现产业与空间品质的提升，亟需研究探讨。

1 珠三角城中村及其集体物业的非正规性

城中村的非正规住房和工业发展是中国珠三角区域城市化的主要特征[9]，城乡二元土地市场和土地管理制度以及流动人口住房供给不足造成城中村住宅、商业、工业的非正规建设[10]。改革开放初期，珠三角区域劳动密集型制造加工业快速发展，以及考虑农民生计的留用地政策，使得耕地或闲置土地转变为村级工业园，“世界工厂”的发展奇迹与这种较少管制的、非正式的开发建设不无关联[11]。然而受产业发展转型、经济危机影响，村级工业园面临衰退，因属历史违法用地、缺失专业化的运营管理、建设环境低品质且缺乏必要设施，发展的非正规性制约了其转型升级。

目前国内外已有研究多借用非正规概念解析城中村的成因、问题、治理模式[12]。相关研究对于拆除再开发这一城中村治理主流模式的利弊已有充分探讨，一方面，通过正式的土地开发的确可以实现收益最大化[13]，土地产权的正规化与明晰化，完成非正规性的转化。另一方面，拆除再开发模式也存在加剧绅士化进程[14]，导致外来人口的住房排斥[15]，公共还原不足问题[16]，拆除-重建模式可能不再是中国城市化乡村社区的唯一最佳解决方案[17]。无论是理论梳理还是实践操作，对于城中村的规划治理往往以经济平衡为核心[12]，而非正规性的存在正是经济平衡难以解决的改造难点。有学者提出，中国特大城市迫切需要建立包容性城中村改造模式[18]，城中村的改造更新需要走“提升为主，拆建为辅”的道路[19]，形成一套渐进式、低成本的“针灸式”治疗方案[20]。

在近年来城市更新的产业化转向背景下，研究对象上较少关注数量庞大、低质低效的村集体物业[21，22]。目前我国城中村现状建设的合法性确认只能通过拆除重建为主的全面改造，而集体建设用地再开发是一个漫长的渐进过程，其困境在于认知产权与法定产权的冲突、各方成本与风险的比对、村庄治理向城市治理的社会变迁[23]，难以一蹴而就。村集体物业改造提升的迫切性、市场对于村集体用地的需求促成了市场主导的微更新出现。在城中村微更新过程中，因其特殊的土地产权机制，传统的规划方法往往难以奏效[24]，而应对非正式的规则更为滞后[25]。本文以非正规性为理论切入点，采用文献资料搜集分析、实地踏勘调研，深度访谈地方基层规划建设管理人员、改造主体企业工作人员、相关规划研究设计人员的方式获取资料信息，以广州城中村治理的困境与探索作为研究背景，通过广州村集体物业微更新的创新案例，探讨微更新模式能够运行的动力机制、微更新应对非正规性的特征，并基于微更新的创新性和局限性，对规划管理如何应对微更新、规划治理如何介入非正规性提出建议与展望。

2 广州城中村治理的困境与探索

2.1 村集体物业非正规转化的困境

广州对城中村非正规性的治理从21世纪初的“村改居”开始，“三旧”改造的提出与实施，标志着城中村改造进入物质环境改造的实质阶段，初期“一村一策”试点工程获得成功，地产驱动的城中村改造成为主流模式，城市更新成为城中村非正规性治理的主要途径，但在广州市存量建设范畴中，村级工业园改造相对滞后。截至2018年广州全市村级工业园共589个，占地面积5719ha，占旧厂房比重高达64%，其土地利用存在临时、低端、混乱等非正规性的典型特征。在广州全市已批1089个城市更新（含计划下达）项目中，旧村占比27%、村级工业园仅占1%（图1），难以通过地产导向的全面方式进行改造是村集体物业改造相对滞后的主要原因。

图1 广州市已批城市更新项目构成（截至2018年9月）

村集体物业采用全面改造方式面临建设的非正规性、村民意愿影响、规划用地性质等建设管控条件限制，其背后是改造难以解决认知产权与法定产权的冲突、土地开发高获利的要求、项目审批周期长等因素。村集体物业进行全面改造在违法建设转合法建设、集体土地性质转国有性质两个关键环节存在瓶颈。一是其无证物业部分无法获得相应权益，而违法物业与违法用地在村集体工业园是普遍现象；二是村集体土地通过全面改造，若改为商业、居住则必须转为国有，若保留产业功能但仍需有30%比例转为国有。集体用地违法用地大量存在以及全面改造要求的土地所有性质转变，都会影响到村集体的改造意愿。

全面改造模式通过将具有开发潜力的用地转变为高价值的经营性商业、商务、居住用地获得高额开发收益，因此城市更新项目大部分需要经过控规调整。村级工业园改造地块普遍存在不符合城乡规划或现行法定规划不符合改造需求的情况，单个地块的控规调整难以协调地区问题并可能带来负外部性，因此难以获得通过。基于房地产导向的城中村改造产生的负面影响，广州对城中村改造持谨慎态度，耗时较长也在一定程度上增加了改造成本。

2.2 村集体物业改造政策探索

面对集体工业厂房存量规模庞大而更新实施相对滞后，结合城中村治理与产业升级目标，以产业导向推进村级工业园可持续更新成为新的政策趋势（表1）。2017～2020年，广州市出台一系列产业导向的村级工业园改造政策2），鼓励工改工、工改创新产业，村集体工厂也可实施微更新，借用市场力量推动工业用地转型升级。不同于房地产导向的更新模式，产业导向的更新政策允许在不改变土地性质的基础上，企业通过代建返租的方式进行更新改造，收益机制通过产业长效利益和税收的再分配实现。

表1 产业导向的村级工业园改造政策(截至2020年)

3 微更新——广州村集体物业改造的创新模式

在近年推进的村级工业园改造项目中，出现市场主导的旧厂房改为文化设施与创新创业空间、旧厂房与旧宿舍改为长租公寓等微更新案例。这些案例的共同特征是不改变产权关系、无需进行规划审批与调整，规避了正规改造方式产权转变成本高、改造要求标准高、时间成本高，成为非正规转变提升的新路径。

3.1 创新创业空间——海珠同创汇

3.1.1 非正规性的约束与潜在资源

广州海珠同创汇是海珠区南洲街道东风经济联合社村级工业园区升级改造示范项目，改造之前该村级工业园存在黑恶势力盘踞、环境恶劣、产业低端的困局。因该地块控规性质为文旅用地而非居住或商业，采用全面改造方式无法实现市场预期收益，同时该园与多数村集体物业一样大多数为无证用地，难以通过正规的拆除重建进行改造，只能谋求正规途径之外的改造方式。

良好的发展条件和现状问题促使该村级工业园具备较强的改造动力。该项目位于广州海珠区生态中心“鸡心岛”，眺望广州城市中轴线，毗领海珠湖公园，紧邻地铁3号线大塘站，至广州市中心约30min的车行距离，区位优势明显（图2）。

图2 海珠同创汇区位示意图

3.1.2 微更新对非正规性的利用与突破

2018年6月该项目通过公开招标引入闲置资产活化企业“同创汇”与村集体进行合作改造，村集体注入物业，开发商团队提供资金和运营、建设团队，基层政府给予企业入驻方面的补贴与绿色通道，即建立“政府指导、村社主导、市场运作”的改造模式。通过微更新，村集体无需改变土地所有性质即可获得更好租金收益和更高环境品质、开发企业通过租金差价和物业升级溢价获取长期收益、政府也可取得经济、环境、社会效益的综合提升。

该项目改造前后建设总量基本平衡，总体建筑量减少约5～10%，空间改变方面只是疏通消防通道、增加间距，因此可以不经过报建即可施工，通过街道会议纪要完成营商所需的消防、经营类证件，规避了村集体物业无合法产权证、规划调整和报建等一系列程序，在短时间内就完成了打造绿色生态的创新型创意产业园。村集体看到改造效果后拿出更多物业与开发商合作，园区范围从最初一期的3万m2，迅速扩展至四期12万m2的规模（图3）。

图3 海珠同创汇改造鸟瞰图（上行：改造前；下行：改造后）

3.1.3 微更新实现产业与空间品质的提升

同创汇通过重新定位、升级立面效果、增加空间活跃元素等微更新方式，将品质低端的村集体厂房物业升级改造为洋房式独栋办公空间、花园式艺术街区（图4）。基于改造前既有的低端服装产业，改造运营商将微更新后的产业园区定位为以服装产业为核心的时尚产业综合体，通过赋予设计感提升环境品质，增加共享摄影棚、打版间、面辅料图书馆、T台秀场、时尚大数据中心等共享配套，园区里完成从面料供货到线下直播营销的产业链闭环。由于区位优势、定位准确、环境优良、村集体和基层政府支持，改造实现了一年多不到就基本满租的成效，50%企业与时尚产业有关。通过微更新，租金由改造前不到每平方米20元提升为120～130元，政府税收增加、环境得到改善、村民自豪感和认同感提升，实现了经济效益、环境效益、社会效益，政府、村集体、市场的多方共赢。

图4 改造前后村集体物业照片对比

3.2 长租公寓模式——泊寓

3.2.1 非正规性的现实约束与潜在资源

“泊寓·棠下”位于广州天河区棠下村核心区域，包括“棠下六社泊寓城市青年家”和“棠下泊寓八社”两个项目（图5），前者改造前为老旧厂房，后者为村集体出租屋。交通方便、地理位置临近城市CBD以及片区各种类型中小企业集聚的区位条件，使其现状建设强度高且非正规性物业数量庞大，较难实现全面改造，同时吸引了众多初创企业和年轻人，形成了特有的低成本创新空间供给与市场需求。

图5 棠下六社、八社区位示意图

3.2.2 微更新对非正规性的利用与突破

“泊寓·棠下”改造模式均为广州万科集团有限公司租赁村集体物业进行“综合整治+统租运营”。市场主体借助其设计与运营优势，充分利用了原非正规空间的灵活性与弹性.“泊寓·棠下”项目开发商将原有两栋7层“握手楼”采光条件极差的首层、二层改造成室内公共活动层，将四米多高厂房改为loft公寓，出租屋则由原来的大户型改为适合青年居住的小户型，通过这些“趋利避害”的改造手段增加可出租单元、提高空间品质。

从租金差价中获取收益是市场主导微改造的主要商业模式。长租公寓本身具有盈利空间小、投资回报长的特点，“泊寓·棠下”项目则是长租公寓项目中少数经营效益较好、较短时间收回成本的。由于厂房与原有低品质出租屋可改造空间充分、物业租赁成本低，使得该项目长期处于满租状态，在广州甚至全国的泊寓项目中经济效益和社会效益都较为突出。

3.2.3 微更新实现产业与空间品质的提升

广州“泊寓·棠下”改造项目通过对城中村微更新，为年青人供应了优质的租住空间和一体化的社区。开发商通过改善居住环境，增加公共空间，提供洗衣、餐厅、公共厨房、健身房、餐厅、停车位等服务，将低品质集体物业打造成宜居宜聚的城市青年社区（图6）。项目不但盘活了闲置物业，优化城市界面，还为周边吸引了年轻人群，周边商铺的租金成倍提升，业态也从以前的修车、小吃摊变成连锁零售店、餐吧等，有效提升棠下村的整体商业格局及价值。

图6 改造后的棠下六社万科泊寓内外部空间

4 村集体物业微更新案例的特征与动力机制

上述微更新案例是在规划控制条件无法实现全面开发所需的经济收益、全面改造应对非正规性存在瓶颈，相关主体难以结成利益联盟的情况下，通过微更新的形式，村集体与开发企业合作，开发商长期租赁集体用地进行改造经营，其治理逻辑是鼓励创业创新、活化闲置低效物业背景下，政府接受非正规性继续存在，通过微更新方式实现全面改造方式难以处理的非正规空间活化与提升。非正规性的特征是全面改造难以实施的困境，却成为微更新能够实施的动力，也使得微更新组织机制更为“扁平化”，改造主体与政府层面交涉大部分在街道层面即可完成，政府的相关政策只是起到间接支持作用（图7）。微更新在相关利益主体获益共赢方面与全面改造是基本相似的，建立在市场需求基础上的村集体、政府、企业共同获益仍然是其能够实现的动力，虽然无法通过规划调整和城市更新政策应用实现正规开发的高获益，但在程序支持、资金与资源投入的相对低成本是其主要特征与实施动力（图8）。

图7 微更新运作机制形成

4.1 迎合市场需求的非正规资源

正规途径无法形成充足有效的供给是非正规产生及其治理的主要动力，优区位、高集聚、低成本特征对于市场需求的满足是非正规优势资源所在。在上述案例中，非正规性背后的高度流动性和弹性成为吸引市场主体介入的要素，村集体物业的市场需求是微更新能够实现的基础。城中村及其集体物业具有独特的“创新活力资源”，已逐渐成为创意、创新集聚的活力地区，首先其承接大量年轻人与外来务工人员的居住需求；其次，集体物业对比写字楼具有明显的租金优势。市场力量依托集体物业的“非正规资源优势”实现租赁住房、创新空间供给、原有村集体物业价值提升。

4.2 允许非正规物业进入市场的“例外状态”

集体物业微更新实施的“政府指导、村社主导、市场运作”机制，可以理解为在常规开发权赋予制度之外的“例外状态”，这一运作机制对非正规性的利用与突破，是微更新得以实施的关键。由于并不经过正式的开发权赋予程序，项目审批不需要具体的政策规范作为直接依据，在上层次政策指引下，对于村集体物业普遍存在的消防安全、自建房手续欠缺问题等存量物业瑕疵，政府部门经过综合评估、部门沟通，通过会议纪要、联合评审形式给予营商许可绿色通道。政府支持使得海珠同创汇在街道层面基本可以解决企业入驻所需证照，而“泊寓”项目中60%都为村集体存量物业。村集体的低成本物业通过“例外状态”进入市场，实现外部资本、专业技能、行政权力结合，村集体、企业、政府形成合作联盟，迎合了社会发展需求。

4.3 相关利益主体成本收益考量的“渐进主义”

村集体建设用地再开发的过程也是政府、村集体、市场主体考虑成本与收益的博弈过程，微更新所代表的“渐进主义”，在获益更大的全面改造难以实施前提下，是微更新能够实施的核心。农村租赁经济以最大化集体物业的出租收益为目标，能否实现正规性转化对村集体并不重要，其倾向将土地的经营权让渡给能够承担经营风险的投资者，而不愿将集体建设用地开发权流入市场进行高投入长周期的开发。对于基层政府而言，微更新不存在土地开发权的博弈与利益分配问题，文创发展政策、微更新政策虽然无法直接指导项目审批，但可以支持基层政府配合市场创新的同时避免行政风险，同时实现最为紧迫的产业转型、增加税收目标。从成本收益角度，微更新对于市场主体而言，虽有因非正规性带来的经营限制，却可以减少土地与规划建设管理的管控与审批成本，获得良好区位的土地使用权。

4.4 市场主导微更新的创新性与局限性

上述微更新案例采取不拆除前提下的承认现状，可以理解为对城中村非正规性的让步，虽然没有改变其产权状态的非正规性，但通过空间品质提升实现了提质增效，提供了一种应对非正规性的治理新途径，与全面改造的差异体现为 “三不变”（集体土地权属不变、土地使用性质不变、集体经济物业性质不变）的前提下，实现 “三变”（城市环境变、产业功能变、经济效益变），突破了非正规性对于物业发展的约束，以渐进式态度保留了村集体物业的创新活力资源、高度弹性与流动性，改变的是非正规的租赁市场、政府管制的真空地带，不变的是模糊的财产权利（表2、图9）。但微更新相对全面改造，除却不能从根本上扭转非正规建设空间结构性问题，无法解决城中村区域整体性、长期性的问题，其局限性主要源于其作为城乡建设管理的“例外状态”，存在回避规划建管层面审批、合法性不足的限制。

图9 微更新对非正规性的治理创新及其局限

表2 全面改造与微更新的对比

首先，村集体物业选择微更新方式同时规避了规划调整和土地确权，相对全面改造，无法从本质上改变非正规性。由于微更新只是对高密度低品质空间的提升，改造后基本无法符合防火规范要求，因此往往存在与现行控规不符、涉及历史违法用地与违章建筑、消防间距不足等问题，国土规划、住建、工商和消防等部门难以按照法律法规办理正规手续。由于这类项目大多证照不齐，处于灰色地带，只能作为“三创”企业的“孵化器”，难以吸引“外资”“连锁”等规模企业落户，也不能匹配中小企业的发展壮大，从而限制改造实施效果。

其次，不完整产权导致存在政策风险，经营稳定性不佳，难以激发市场积极性。常规改造模式依赖土地的资本化，而无论采用合作改造还是权属人自主改造，由于集体用地产权残缺，不具备担保物权，大多旧厂用地不能融资抵押，企业需自行筹措资金，给改造主体设置了较高的准入门槛[26]。非正规性虽然降低了土地获取成本，但项目的风险在于合约的法律保障程度低，受政策和城市管理的变化影响，经营的稳定性不佳。

5 微更新应对非正规性的规划治理思考

5.1 微更新应对非正规性的规划治理瓶颈

从传统空间治理逻辑和制度路径依赖角度，正式管理和开发控制只覆盖国有土地，规划治理的介入伴随着正规性的确认，这是规划管理难以应对集体物业微更新的内在原因。此外，从“增量”建设迈入“存量”建设时代，对于非拆除重建类具体改造标准和实施办法暂时缺乏明确规定也是规划引导的“短板”，不利于微更新类型项目朝向更深入更持续的方向推进。微更新体现的渐进主义态度可以理解为应对非正规性的“例外状态”，回避规划建管层面审批，获得项目实施的弹性空间是其共性特征。微更新的推广与成功实践说明非正规性的治理需要在底线管控与包容性之间取得平衡，一方面避免安全问题与社会矛盾，一方面则给予社会力量一定的激励与支持，从政策引导、审批流程、规划技术标准方面加以管控。

5.2 微更新规划管理建议

5.2.1 保障公共利益前提下适度赋权

首先，从规划引导层面适度放宽规划调控，增强改造用地规划修编的弹性空间。基于平衡公共收益与市场活力的出发点，建议在产业发展导向的更新中，扩大政府让利空间，创新土地供给与规划管理制度，激发市场活力，支持创业创新。在一定条件下支持具备产业发展意愿，但不符合规划的零散工业用地、农村宅基地、村级工业园调整用地性质或进行微更新。允许微更新存在一定比例的拆建与功能改变，同时规定比例上限以区分微更新与全面改造。适当鼓励改建、扩建、加建公共设施用房（增加辅助类公用设施，不超过现状建筑面积15%），将“小拆小补”纳入规划管理范围，给微更新提供正规正式的规划审批渠道。

其次，在加强程序合法性和避免公共利益受损的前提下，提倡基层自治与决策主体下移。注重公众参与，借力技术力量，建议在微更新中加强公众参与，借助工作坊形式、建立自治组织管理制度与社区规划师制度。一是鼓励以工作坊形式推进社区、村庄微更新，在微更新方案制定和实施过程中筹建工作坊，作为一个开放的参与平台探讨符合多方利益意愿的改造方案。二是创新社会治理，建立自治组织管理制度，社区、村庄应建立社区居民、村民自治机构作为主体，推动社区、村庄微更新项目。三是引入专业技术人员，建立社区规划师制度，探索通过政府购买服务等方式引入社区规划师专业团队进入街道工作，利用专业的知识协助街道推进城市规划与更新的工作。

5.2.2 守住底线下的弹性管理

在具体开发控制环节和和程序层面，建立分类审批制度。原状整饰类项目可实行报备制，局部拆建类、临时功能改变、控制性详细规划修改调整项目建议实行会议评审制。对报备制和会议评审制的工作机制进行进一步细化，如管理部门、工作要求、工作流程、项目监管、项目验收等（图 10），建立“一站式”分类协调、评议机制。

图10 针对微更新的规划管理流程建议

在具体技术标准制定方面，以守住安全底线，控制面积底线为准则，考虑到现状实际情况，本着“不劣于现状”的底线控制原则，引导“减量”改造，原则上不新增用地面积、不新增建筑面积。建议改造后的建筑间距不得小于现状，且符合消防安全要求。为确保消防安全、建筑结构安全，改造前需取得具有资质机构出具的消防设计方案。

5.3 对于非正规性的规划治理展望

微更新通过空间品质的局部提升实现了提质增效，其能否成为治理城中村非正规性的有效路径之一，其核心仍然在于对于非正规性的认知以及规划应对。用“渐进式”态度保留部分非正规特征是微更新的治理创新，本文微更新案例的治理对象及其过程本身，可以理解为城乡建设管理的“例外状态”，说明将既定制度与规范施加于非正规的简单响应存在瓶颈、有待检讨，规划对非正规性的应对需要充分考虑非正规自身特性、需求和规律[27]。

非正规活动往往是低质低效相关，伴随着公共健康和安全问题，需要对其进行管制[28]，将非正规空间看作是规划控制范围之外[29]，或者基于既有规则“消灭”非正规性实现其完全转化的认知与实践需要反思，需要探索的是适度赋权及弹性管理方式。对于集中非正规性特征的城中村而言，其提供的非正规经济、低成本生存空间、外来人口融入城市的跳板等，具有积极社会作用[30]，这是否意味着对于城中村等集体土地上的非正规经济来说，产权界定并不是首要任务，相对健康安全的前提才是第一位的[31]。规划者不能简单地关注土地使用秩序和产权交换价值，还必须关注构成城市权利的使用价值主张[32]，如何在管控与包容性规划方法之间达到必要的平衡，是城乡规划应对非正规性的核心问题[33，34]。

图、表来源

图1：作者根据相关资料整理；

图2、5、7～10、表2：作者绘制；

图3：广州竖梁社建筑事务所提供；

图4：广州竖梁社建筑事务所提供及作者拍摄；

图6：作者拍摄；

表1：作者基于根据相关资料进行整理绘制。

注释

1）2018年6月，广州市出台《广州市城中村综合整治工作指引》明确提出城中村微更新的总体思路。2019年深圳市印发《深圳市城中村（旧村 ）综合整治总体规划（2019-2025）》，明确综合整治分区划定的对象是深圳全市城中村居住用地，在综合整治分区内开展以综合整治为主，融合辅助性设施加建、功能改变、局部拆建等方式的“城中村”更新。

2）《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（2017）、《关于深入推进村级工业园更新改造的实施意见（征求意见稿）》（2018）、《广州市村级工业园整治提升实施意见》（2019）。