非税收入管理法制化建设研究课题组

(国家税务总局税务干部学院长沙校区， 湖南 长沙 410116)

党的十八大以来，在财税领域全面深化改革的背景下，我国非税收入制度建设取得长足进展。但由于政府职能转变不到位，地方政府财力与支出责任不相匹配等因素影响，长期以来我国政府非税收入一直与“乱收费、乱集资、乱摊派”等现象联系，社会的负面反响比较普遍，其根本原因在于法制化程度不高，法治建设滞后。因此，既影响了地方财政的可持续健康发展，也造成了很多社会问题，产生了诸多不和谐因素。

建立现代财税制度，全面推进依法治国，最终实现国家治理体系和治理能力现代化，不仅要税收法定，政府非税收入也应当法定，最终实现全部政府收入法定。非税收入改革作为财税领域的重要组成部分，加快非税收入改革进程，实现非税收入的规范化、法制化管理，不仅有利于推动地方各级政府政治、经济和社会各项事业的发展，提高财税工作科学化、精细化管理水平，而且有利于建立现代财税制度，推动财税体制改革的不断深化。

一、我国非税收入管理的历史沿革

新中国成立以来，我国非税收入(当时称为“预算外资金”)在较长时期内都未纳入预算管理，在地方政府支出压力不断膨胀下曾一度形成“乱收费、乱罚款和乱集资、摊派”的“三乱”行为。2002年我国首度提出并考虑逐步将预算外资金纳入预算内管理。2011年按照全国人大常委会以及国务院要求，我国将非税收入全部纳入预算管理，执行“收支两条线”的管理方法，预算外资金从此退出历史舞台。此后，我国推行了一系列非税收入项目公示及清费措施，非税收入的征收管理规范化格局初步形成。以我国非税收入的确定为标志，可在总体上将非税收入管理规范化、法制化建设划分为三个阶段。

(一)非税收入管理法制化建设停滞阶段(1949—1978)

中华人民共和国成立之初(1949年10月到1952年)，我国国民经济处于恢复时期，政府财政收入以税收收入为主体，财政管理实行“统收统支”，财政收支都纳入预算管理内，几乎没有预算外项目，所以此时预算外资金的管理十分简单。我国从1951年起逐步实行统一领导、分级管理的预算管理体制，地方政府为了扩大财政收入，自行设立了一些不纳入国家预算管理的预算外资金，如工商税附加、屠宰税附加和娱乐税附加等，这些预算外项目构成了非税收入的雏形。“大跃进”时期(1957—1960)中央政府出台了《关于改进财政管理体制的决定》，地方政府自主获取财政收入的权力有所扩大，非税收入项目不断增加。国民经济调整时期(1961—1965)由于政策失误和自然灾害，国家经济大受打击，我国进行了财政体制改革，又恢复了中央集权式的财政预算政策，这一时期预算外资金急剧萎缩，预算外资金项目大幅减少，预算外资金占财政收入的比重不断下降。“文化大革命”时期经济秩序的混乱导致原有的各项财政预算管理制度无法得到有效实施，预算外资金急剧膨胀。

总的来说，这一阶段由于在计划经济体制下，政府主要依靠国家计划进行资源配置，非税收入作为调节经济的重要手段之一未受到重视，因此关于非税收入的规范性文件法律层级较低，无法受到有效规制，法制化建设趋于停滞。此外，由于财政管理体制的不断调整和变化，没有统一的政策文件或者法律法规来统筹非税收入管理，未能形成体系化、规范化的非税收入管理体制。

(二)非税收入管理法制化探索阶段(1978—2001)

随着从1978年至1992年的改革开放，在市场经济体制下中央政府对地方政府加速放权，国家财政管理体制由计划经济时代的“统收统支”转变为“财政包干”，激发了地方政府发展当地经济的积极性，但有的地方政府不顾有关规定，擅自将财政预算资金转为预算外资金，使得地方政府预算外资金快速膨胀，各自掌控的预算外资金也快速扩大，分配无序化显现。其间，国务院于1986年发布了《关于加强预算外资金管理的通知》，对预算外资金的概念和征管方式做出了初步界定，但预算外资金之后仍维持高速增长，政策效果有限。到1992年末预算外资金达到1530亿元，比1978年增长11倍，相当于预算内收入的97.7%，名副其实地成为国家的“第二预算”，总规模与预算内资金相当。

这一时期(1978—2001)，由于预算外资金的使用脱离财政管理和各级人大监督，出现了严重的乱支滥用现象，客观上限制了非税收入管理规范化、法制化的进程。为此，我国开始非税收入管理法制化的初步探索，初步建立起非税收入管理体系。一方面，政府对预算外资金的管理持续增强，国务院多次发文对预算外资金的范畴和具体内容予以明确，逐步规范了预算外资金的概念，并要求逐步将预算外资金纳入预算管理范围之内。另一方面，中央进一步强调实行“收支两条线”的管理方式规范预算外资金，促进了非税收入管理工作的规范化、制度化、法制化。1996年国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》，明确提出“预算外资金要上缴财政专户，实行收支两条线管理”，并在前期已将83项行政性收费项目纳入财政预算的基础上，再将13项数额较大的政府性基金(收费)纳入财政预算管理。这使得当年预算外资金规模下降近30%，但是后续几年预算外资金仍呈现大幅增长的趋势。

(三)非税收入管理法制化迅速发展阶段(2001年至今)

伴随预算外资金纳入预算管理范围的逐步扩大，以及从预算内外双轨制逐步过渡至统一纳入预算管理的需求进一步提升，财政部于2001年正式提出“非税收入”这一概念，并于2004年首次通过《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综〔2004〕53号)对政府非税收入这一概念做出具体规定，并从明确政府非税收入管理范围、分类规范管理政府非税收入、完善政府非税收入分成管理政策、深化政府非税收入收缴管理改革、加强政府非税收入票据管理、强化政府非税收入预算管理、健全政府非税收入监督检查机制和加快政府非税收入管理法制建设步伐八个方面，对加强非税收入管理提出了要求。这标志着政府开始将非税收入逐步纳入法制化管理，非税收入正式以一种财政收入的形式走上历史舞台。

为推进非税收入收缴管理规范化改革，财政部于2006年下发《关于加强非税收入收缴管理有关事宜的通知》(财办库[2006]360号)，要求进一步规范非税收入收缴流程。2009年财政部下发的《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》(财库[2009]1号)提出全面推进非税收入收缴管理改革，规范和完善非税收入收缴方式，健全非税收入收缴管理制度。此后，我国对非税收入实行全面预算管理的步伐加快。财政部在2010年的《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》(财预[2010]88号)和2012年的《关于进一步做好将预算外资金纳入预算管理工作的通知》(财办预〔2012〕12号)发布后，我国按预算外资金管理的收入全部纳入了预算管理。同时按照预算管理属性，将政府非税收入分别纳入公共预算管理体系和政府性基金预算管理。至此，我国初步建成了以公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算为基础的政府预算体系。

在非税收入管理制度规范化改革和建设的基础上，2016年财政部发布《政府非税收入管理办法》(财税〔2016〕33号)，对非税收入的管理范围、设立、征收、票据、资金和监督管理等方面进行了规定，非税收入的概念得以进一步明确，为非税收入管理提供了统一的基础法律依据，标志着非税收入管理法制化进程的进一步加快。2017年财政部发布的《关于中央预算单位2018年预算执行管理有关问题的通知》(财库〔2017〕207号)，要求深入推进非税收入收缴工作，加强对非税收入的预算监管，推动非税收入收缴管理法制化。此外，2018年《深化党和国家机构改革方案》和《国税地税征管体制改革方案》强调由税务部门承担非税收入征管职责，构建优化高效统一的征管体系。按照《国税地税征管体制改革方案》部署，遵循便民、高效的原则，中央发布了一系列文件，要求将多项非税收入逐步划转至税务部门征收。随着地方非税收入管理法规建设的逐步完成，非税收入管理法制化进程进一步得到巩固，已初步形成了中央与地方的非税收入管理法律制度体系。

整体来看，这一阶段发布的法律法规文件法律层级较高，并且对非税收入实际管理中的各个方面进行了规范。2008年以后我国政府大力开展行政事业性收费与政府性基金项目的清理，通过实施一系列的改革举措，行政事业性收费项目与政府性基金项目得以不断减少(见表1)。各地通过地方立法规范非税收入管理的各个环节，使得非税收入管理纳入法制化框架，实现了地方的非税收入统一征收管理、统一编制预算、统一集中支付，增强了政府的公共财力和宏观调控能力。随着2018年国地税机构合并，非税收入征管职责已经逐步划转税务部门，征收主体逐步统一、管理手段方式日趋成熟，避免了过去“政出多门”的弊端，促进了非税收入征管水平的大幅度提升。

表1 2008—2022年非税收入项目清理举措

二、非税收入管理法制化的地方经验

(一)非税收入管理立法的地方经验

非税收入是财政收入的重要组成部分，是国民收入再分配的重要形式之一，同样要做到“征收有度、使用有规”。但长期以来，我国政府非税收入具有名目繁多、额度大、自收自支、管理失序等特点，①非税收入管理主要受制于财政体制及地方部门利益，缺失统一、规范的非税收入管理法律法规。即使有相应文件规定，法律层级也很低，甚至有些文件本身就有悖法律。2003年党的十六届三中全会明确提出了“健全公共财政体制”“实行全口径预算管理”的要求，财税改革和立法迫在眉睫。2004年随着非税收入被官方正式界定之后，各地政府开展了一系列针对非税收入规范管理的立法行动。全国多个省(自治区、直辖市)陆续制定了地方非税收入管理的地方性法规或地方政府规章，但还有部分省(自治区、直辖市)仅制定了非税收入管理规范性文件。各省、自治区、直辖市非税收入立法情况如表2所示。

以湖南为例，2004年以前湖南省非税收入还处于按“预算外资金”管理时期，大量财政资金脱离财政预算管理。2004年5月31日湖南省人大常委会表决通过《湖南省非税收入管理条例》，该条例是全国第一部非税收入管理条例，是地方性法规规范非税收入管理的成功探索，为湖南确立“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的非税收入管理模式奠定了法律基础。非税收入的征收、预算、使用实现分离，解决了原有管理模式下自收自支、资金体外循环、管理不规范的问题。该条例的出台提升了湖南省非税收入管理的法制化和规范化程度，也直接催生了全国首部非税收入预算管理办法——《株洲市市级非税收入预算管理办法》。用非税收入完全取代预算外资金，为非税收入的收支脱钩、规范管理奠定了基础。

表2 各省、自治区、直辖市非税收入立法情况

2008年财政部为更好规范和管理全国范围内的非税收入，到湖南就推进政府非税收入管理条例进行立法调研，了解湖南模式，吸收湖南经验。财政部于2004年发布《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综〔2004〕53号)，于2016年出台《政府非税收入管理办法》(财税〔2016〕33号)，上述规范性文件和部门规章从定义、设立和征收、票据管理、资金管理、监督管理各个阶段对非税收入提出了统筹性方案，为全国各地的非税收入管理实践提供了统一依据。同时，继湖南省非税收入管理地方立法之后，广西、内蒙古、青海、甘肃、浙江、云南、江苏、海南、江西、四川、黑龙江等地也相应制定了非税收入管理条例等地方性非税收入管理法规。在顶层设计基础上，各地方政府“自下而上”进行了非税收入征管立法的积极探索。辽宁省在全国率先编制了非税收入目录，先后制定了行政事业性收费、水利、国土、林业等数十个综合性或专项征收管理使用办法，不断完善法律体系建设。山东省进一步拓展政府非税收入管理范围，颁布了《山东省国有资产资源有偿使用收入管理办法》，实现国有资产资源有偿使用收入法制化管理。

总体来说，各省的管理条例或规范性文件对非税收入的征收管理、资金管理、票据管理、监督管理等内容进行了规制，涵盖了非税收入征管活动的各个环节，有利于各地规范地方政府的财政收支活动，遏制乱收费、乱罚款现象，为当地政府的非税收入征管活动提供法律依据。各地方政府规制非税收入规范性文件的出台为更高层级的非税收入立法提供了实践支撑，促进了非税收入立法工作稳妥推进。但由于缺乏全国统一的高位阶法律法规统领，非税收入征管过程中大部分依据的是地方性规章，且相关征管法规不配套，政策刚性偏弱，操作性不强。在非税收入实际征管工作中，相关法律文件对非税收入拖欠、拒缴、抗缴等行为也没有明确具体的处罚规定，或者没有明确赋予税务部门具体的追缴或处罚权，带来税务部门在非税收入征管工作中的被动，也增大了非税收入的执法风险。

(二)非税收入征管模式的地方探索

当前，非税收入已经成为维持地方政府日常运行、实现特定政策目标以及促进地方经济发展的重要手段，各地就非税收入征管模式进行了积极探索。如湖南于2004年成立全国首个副厅级非税收入管理机构——湖南省非税收入征收管理局，于2005年开通全国首家非税收入专业网站——湖南非税收入网，并依托非税收入征管网络系统，自2006年起由省财政厅独立开展非税收入票据年检。湖南省实施“依法征收、源头控收、以票管收、应收尽收”的征收管理模式，实现了非税收入的平稳增长，在一定程度上缓解了当地政府的财政收支压力。再如辽宁，将以前的数十种、百来个样式的财政票据进行全面清理规定，确定了19种、44个样式的财政票据体系。河北则创新征收管理模式，明晰执收单位、财政部门等主体的管理职责，率先在全国推动实现“窗口开票、银行代收、财政统管、以票控收”的征收管理模式，并且不断挖掘执收潜力，将利用公共资源取得的收入纳入征管范围，保证了部门业务的顺利执行，为平衡财政预算、促进社会发展做出了贡献。上海市拥有成熟度与电子化水平全国领先的非税收入业务系统，绝大多数非税收入项目已经纳入系统征管，真正做到了“以票控费，征缴分离”，实现了非税收入高效征管。

(三)非税收入收缴管理电子化

非税收入票据是非税收入收缴机构向缴纳人开具的收(缴)款凭证，其贯穿于非税收入收缴管理的各个环节。非税收入收缴管理的重要原则之一便是“以票管收，以票促收”，票据管理是非税收入管理的源头，也是最重要的环节。只有切实规范非税收入票据购、领、用、销等各个环节，才能从根本上杜绝各种挤占、挪用等不法行为。各地方政府在实践中积极探索票据管理模式。一方面，面对非税收入票据繁多，票据的使用和管理不规范的现象，各地政府积极对财政票据进行精简合并。如2013年河北省非税收入管理局将180种财政票据精简到7大类34种。另一方面，不少地方政府在改革实践中纷纷涌现出非税收入通用票据与专用票据并行、采取“非税收入一般缴款书”来强化非税收入票据管理的成功经验，被不少省份借鉴并逐渐推广至全国，进一步提升了非税收入管理水平。

在加强非税收入票据管理的同时，各地方政府积极顺应电子政务趋势，有条不紊地推进非税收入管理信息化建设。信息化建设的推进直接促进了非税收入征管水平的提升，不仅为征缴双方提供了便利，还可以利用量大、面广的非税收入征缴数据呈现经济运行的真实状况，为国家的宏观经济决策提供切实可靠的依据。我国多地都实现了非税收入的电子化管理，各地非税收入逐步实现了网络缴费、手机缴费、POS机缴费等多元化的缴费方式。非税收入业务从收缴、入库退库至退付四个环节均实现了电子化运作，提升了工作效率，并且能够对非税收入的执行情况进行动态查询以及监控，创造了良好的征缴环境，拓宽了非税收入管理法制化发展的技术维度。

进入新发展阶段以来，在我国税费征缴实践中，推动区块链技术与电子化收缴的融合是当前发展的重要突破口。作为区块链技术应用的先行者，深圳市税务局不断深化区块链技术在税收领域的应用，推出区块链电子发票，实现“交易即开票、全信息上链、全流程打通”，提升了税收管理服务科学化、精细化、智能化水平。2018年云南省被选为全国非税收入征管体系改革的唯一试点地区，为国内各省非税收入征管和体制改革提供了丰富经验。目前，鉴于区块链电子票据的核心应用条件逐渐成熟，不断向社会各层面的经济管理活动迁移，也将为非税收入的征缴提供新的发展契机，借助区块链发票特征，从而降低非税收入流失风险，为完善我国非税收入风险管理机制提供了切入点。

值得注意的是，近些年来上海、贵州、湖南等多地政府积极加快非税收入票据电子化改革，规定了各项收费票据的统一电子格式，为中央进行非税收入票据电子化改革提供了成功经验。以辽宁省为例，2019年以来先后制发了《辽宁省非税收入收缴电子化管理实施方案》《辽宁省省级非税收入电子缴库管理暂行办法》和《辽宁省非税收入收缴电子化管理暂行办法》等一系列规范性文件。2020年底，全面完成了非税收入票据电子化改革，实现了财政票据完全电子化，不再使用纸质票据。辽宁省高校系统率先参与改革，所有财政收款比如学费、住宿费、考试费、咨询费、课题费、其他代收款等都采用电子票据形式。

2021年9月财政部印发《关于开展电子非税收入一般缴款书试点的通知》，要求以电子缴款书代替纸质缴款书，实现“电子开票、自动核销、全程跟踪、源头控制”。自实施非税收入收缴电子化以来，各省财政系统优化完善收缴机制，不断提高服务能力，持续增强管理效能，着力构建了更加安全、高效、便民的现代化非税收入电子化收缴体系。尤其是随着两办《关于进一步深化税收征管改革意见》出台，基于“精诚共治”要求，各试点省财政和税务部门加大了联动协调，加强了非税收入信息共享，市县财税部门基本上实现了当日非税收入信息共享，并将信息共享延伸至市县，扩大共享受益范围。

(四)非税收入征管职责一体化

由于非税收入项目的复杂性，非税收入的征管职责往往分散于多个部门。多元化的非税收入征管主体分散了财政管理权力，造成非税收入的收费项目多、收费环节多等问题，不利于非税收入管理的规范化、法制化。为了解决上述问题，统一非税收入征缴管理，各地政府设置了专门的非税收入征管机构。湖南、河南、河北、海南、四川、安徽多地在进行非税收入改革的过程中设立了非税收入征管机构(如湖南省设立了非税收入征收管理局，河北省财政厅下设非税收入管理局)，以负责非税收入的征管，预算的编制与执行，决算的审核与编制，以及执行情况的监督和稽查等具体工作，为日后非税收入征管职责划转税务部门奠定了基础。

现代政府组织理论和规制经济学理论都主张对一种经济活动要由多个政府部门进行管理，认为这种管理模式有利于抑制腐败行为的发生。在非税收入征管职责划转税务部门之前，很多非税收入是各部门自收、自支，这不符合公共资金多部门共管、相互监督的原则。如果让非税收入的使用者自己征收，没有一定的外部监督和相互制约，那么很容易出现多征或漏征的状况。本着这个原则，非税收入应尽可能地实行“税务收、财政管、部门支、审计查”的多部门共管模式：由税务部门征收非税收入，并纳入财政预算管理，再由相关部门或单位将这笔收入支付给用款单位或个人，整个非税收入的“收、支、管”全过程都要接受审计的监督。从这个意义上来说，税务征收有利于保障非税收入的安全性。

非税收入由税务部门征管是我国财政收入进一步法制化的体现。自2018年以来，我国推进非税收入管理职责逐步向税务部门划转。截至目前，共分五批划转了22个中央项目，40个省级项目。加上此前税务部门已经征收的教育费附加等5项全国统一的中央非税项目，以及部分省征收的10项中央项目，目前税务部门征收的非税收入项目一共有77项，收入规模2021年超过9万亿元，占我国全部非税收入的七成以上，剩下的为不适宜划转税务征收的项目。目前，我国政府收入的85%以上(税费收入)都由税务征收。

税务部门征管非税收入的优势在于：一方面，有利于构建优化统一高效的非税收入征管体系。税务部门拥有包括税(费)源分析、评估和稽查等专业的征收执法队伍，有丰富的征管经验与专业知识以及先进的征管手段，金税工程四期即将上线，税务与市监、公安、海关和社保等部门已经联网，能够通过金税工程等大数据、云计算技术实现精准管控，加强非税收入资金的监管力度，实现应收尽收。另一方面，“十三五”以来，税务部门落实税收法定原则要求，税收法制化工作成效显著。税收法定原则的内涵主要包括税收要素法定、税收要素确定和征税程序法定三方面，这也是落实政府非税收入法定原则的内在要求和价值追求，有利于加快非税收入法制化进程。此外，税务部门与缴费单位常年打交道，在征税的过程中对这些单位的基本情况早已了如指掌，税务部门征管非税收入有利于缓解事权、财权不匹配带来的地方政府治理能力下降问题，能够更加全面地监控非税收入资金，充分发挥宏观调控职能，提升国家治理体系和治理能力现代化。

三、非税收入管理法制化的实践启示

(一)提升立法层级，推进非税收入管理法定化

长期以来，我国非税收入管理业务缺乏统一、完整、权威的法律法规支撑。当前非税收入管理的主要依据是财政部印发的规范性文件《政府非税收入管理办法》(财税〔2016〕33号)以及地方人大和地方政府出台的有关规定，立法层级偏低，且缺乏系统性。从财政部官网公开的“全国政府性基金和行政事业性收费目录清单”中可知，截至2022年8月我国在征的20项政府性基金中，仅有7项有人大立法的法律依据；中央立项的行政事业性收费50项，仅有27项有人大立法的法律依据；地方行政事业性收费342项，由省级政府及财政部门审定。目前，我国非税收入项目繁多且费制复杂，各地征收模式存在差异，不同类别非税收入的法律规定互不配套，甚至存在矛盾，政府性基金法律规定缺乏可操作性，造成事实上的无法可依。以上非税收入管理中产生的一系列治理难题，亟待立法层面上的积极回应。

将非税收入纳入法治轨道、加快非税收入的立法进程是建设法治中国的重要内容。2021年两办《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确“加强非税收入管理法制化建设”的要求，为下一阶段非税收入管理法制化建设工作指明了方向。全面推进非税收入管理法制化，首先要健全目前非税收入管理法律体系框架，明确规定征收对象、征收标准、征收时间、征收条件，逐步构建一个整体的法律框架。关于非税收入管理立法，有学者建议由全国人民代表大会及其常委会制定政府非税收入管理法，认为制定最高层级的非税收入管理法律必定能够对各类行政法规、部门规章以及地方性法规起到良好的引导，有效解决非税收入管理中的堵点、难点问题。然而，一部法律的立法过程往往需要充足的实践经验作支撑，因此政府部门在实践中往往倾向于制定非税收入管理办法一类的部门规章。并且非税收入管理立法尚未提上本届全国人大的立法规划日程，若要在短时间内仓促出台非税收入管理的法律，有可能会影响征管效率，造成意料不到的负作用。

结合现有实践经验，综合考虑到制定法律的复杂性和非税收入管理法制化的紧迫性，目前理论界和实务界普遍认同的相对合理的非税收入管理法定化路径，应该是由国务院先行制定非税收入管理的行政法规，统筹解决当前所面临的征管职责划分以及多部门协同配合的问题。在国务院行政法规的统领之下，财政部、国家税务总局等部委在各自职权范围内以部门规章的形式明确有关事项，各地方人大和政府结合当地实际问题和经验，制定相应的地方性法规或地方政府规章，初步形成非税收入管理法律体系，在运行过程中不断总结经验，在相对成熟时制定一部《非税收入管理法》，通过制定这样一部高位阶法律，不仅对非税收入管理的实体性和程序性做出明确规定，还从经济性质角度完善非税收入总量控制机制，实现非税收入“法定”的最终目标。

(二)强化顶层设计，推进非税收入征管规范化

税收收入和非税收入是各国政府收入的两种主要形式，非税收入作为税收收入的必要补充，在国家财政和发展社会公益事业中具有重要作用。虽然非税收入在征收依据和收入用途等方面的专用性、补偿性、公益性和服务性的特征与税收收入不同，但由税务部门征收非税收入有助于促进全国非税收入征管一体化、规范化，提高非税收入征管效率，保障非税收入安全。

推进非税收入征管规范化，关键在于顶层设计。在非税收入征管方面可以借鉴税收征管的成功经验，一方面要充分发挥税务部门的固有优势，同时，也要从非税收入自身的特点出发，总结地方非税管理经验，“因费制宜”实施管理。推进非税收入征管规范化，首先要解决系统性的制度缺位问题，要加快推进非税收入征管流程、征管规范的顶层设计，推动非税收入征管流程的一体化。在非税收入规范制定的过程中，可以按照因费制宜、分类推进的原则，及时梳理和总结非税划转项目征管经验，分类制定非税收入征管流程和操作指引。其次，要在非税收入征管中引入全面风险管理理念，借鉴税收风险管理的经验，完善非税收入风险分析模型和风险指标体系，建立健全风险识别、风险推送、风险应对的闭环管理机制，切实提高非税收入征管风险管理能力和水平。第三，非税收入征管机构设置方面，宜在省、市、县三级税务局单独设置非税收入管理部门，以便各级税务部门在实际工作中因地制宜、精准施策。在征管一线不宜单独设置全职能的专业化非税收入征管分局或税务所，否则可能人为割裂“税”与“费”在日常征管和缴费服务上的联系。日常管理应按照税费协同的理念，实行税源费源“一户式”管理，即税费一单填报、一窗办理，信息按户归集、协同使用，这样才能真正发挥税务部门统征税费的优势，节约征管资源，提高征管效率。

(三)促进协同共治，推进非税收入治理智能化

2022年非税收入划转改革将基本完成，税务部门将在全国统一征收27项中央非税收入项目，部分地区征收40个省级项目，收入规模近9万亿元，税务部门税费皆重、协同发展的征管格局逐渐形成。非税收入征收过程涉及各职能管理部门、各执收执罚单位、代收银行等，与各机构协同共治是非税收入治理的必然趋势和现实需要。要积极推进部门间在制度机制、流程规范、信息系统、基础数据等方面的衔接融合、互联互通，实现非税收入数据集成共享、部门联动配合、税费协同共治，持续提升部门协同治理能力和水平。

目前，各地在非税收入收缴管理电子化方面进行了许多有益的探索，形成了宝贵的经验。但非税收入划转税务机关征收之后，非税收入管理应当和税务管理同样以智能化、智慧化为目标，利用税务系统现有信息系统架构和资源，按照税费协同的理念，积极推进税费智慧体系建设。首先，要推进非税收入大数据与税收大数据的资源集成，建立税费通用的大数据采集、处理、更新、应用、交换的制度、规范和方法，为非税收入管理智能化奠定基础。其次，要加强数据共治，完善非税收入数据交换机制，扩展数据共享交换的深度和广度，拓展与其他相关部门业务协同范围，探索构建开放、互信、安全的协同共治体系。

税收现代化，关键在人才。国家治理能力现代化视域下的非税收入管理法制化关键在于高素质专业化非税人才培养。非税收入征管业务新、政策规定杂、协调事项多、工作强度大，各级税务机关有必要调整人员编制，优化人才培养，将更多政治素质高、法治意识强、业务能力优的年轻干部充实到非税收入管理部门，以更好地适应税费皆重的工作要求，高质量推进税费治理体系和治理能力现代化。

注释

① 2006年，财政部、发改委公布了《2006年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》，资料显示：58类314种收费中，有法律依据的不过60种。另有数据显示，截至2007年7月，全国涉及行政收费法律文件总共约7600件，其中7100多件都是被俗称为“红头文件”的部门和地方规范性文件.