张 帆

(中山大学 法学院，广东 广州 510006)

党的十九届四中全会提出：“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。”[1]习近平总书记于2019年中央政法工作会议上提出要“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”[2]。2021年中央全面深化改革委员会第十八次会议审议《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》也提出了“加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量”[3]的社会治理理念。此外,“一规划两纲要”(1)“一规划两纲要”分别指的是《法治中国建设规划(2020-2025年)》《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》。也分别提出对多元纠纷解决机制和行政裁决的相关部署和总体要求。

一、多元纠纷解决机制中行政裁决的制度现状

学界多数学者认为，多元纠纷解决机制是指社会中多种类型解纷方式以其独特功能，所建构的一种相互协调和有机衔接的体系，能够满足多元社会主体解纷需求的程序规范总和[4]。这些解纷类型具体包括和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼。行政裁决属于非诉讼纠纷解决方式，发挥着争议分流、定分止争、高效便捷、专业速裁的制度功能。当前，全国已有多达十几个省市相继出台了多元纠纷化解条例(见表1)，广西、贵州、海南等省份也将其列入2022年重点立法计划或向社会征求意见。这些条例均规定了关于行政裁决的条文内容。着重关注诉讼与非诉讼解纷方式的衔接问题，特别是赋予非诉讼解纷方式的适用法定程序以及对争议进行解决的效力。多元纠纷解决机制的优势之一在于能够将纠纷在诉前通过调解、和解、仲裁和行政裁决等非诉讼纠纷解决方式分流出去，并在诉调转化阶段予以解决，缓解诉讼压力。通过对纠纷实施快速地繁简分流，实现诉讼与非诉讼解纷机制二者间能够有机协调与高效转换。

表1 相关省市已出台的多元纠纷解决条例(以实施日期排序)

行政裁决主要解决与行政管理密切相关、但与合同无关的民事纠纷(2)美国的行政裁决是行政机关通过行政法官，依据法律、法规和规章，对私人权利和义务作最后处分的单方具体行政活动。参见胡建淼：《比较行政法——20国行政法评述》法律出版社1998年版，第159页。。此类型案件本身就具有多元复杂性。而我国行政裁决制度理论与实践存在较大差距，发展不同步。这主要表现在：行政裁决理论发展缓慢，难以有效地指导行政裁决实践；而且一度停滞的行政裁决实践又难以反哺行政裁决理论，并推动其向前发展。在我国行政裁决救济制度中体现为两个方面：一是缺少统一的行政裁决立法，行政裁决适用范围不明；行政裁决程序混乱且制度不一；二是行政裁决与诉讼和非诉讼解纷方式之间的衔接机制不完善。

我国司法实践中一直存在着“案多人少”的问题。司法资源有限供给与日益增多的纠纷案件在数量上不成正比，存在较为突出的矛盾。拥有行政裁决权的行政机关，其职权往往牵涉某一特定领域民事纠纷当事人的权利与义务。和立法、司法相比，公民与行政机关“打交道”的联系最为紧密。通过任一解纷机制都不能完全彻底地解决此类争议，需要借助多元互补、有机衔接和内外协调的纠纷解决机制。应从不同机制、不同层面、不同途径化解案件性质复杂、涉案人员多、纠纷冲突大且请求反复主张的争议，从而保障社会平稳、有序、健康发展。基于此，面对社会日益增长的矛盾纠纷，应当给予非诉讼纠纷解决机制和诉讼解纷方式同等重视，共同发挥各自不同机制功效，兼顾公正与效率。

本文主要阐释以下3方面问题：一是行政裁决在多元纠纷解决机制中的性质、定位与功能；二是行政裁决目前在理论与实践中出现的制度困境；三是完善上述制度困境的法治路径。

二、多元纠纷解决机制中行政裁决的性质、定位与功能

行政裁决的性质、定位与功能是行政裁决制度设计的逻辑起点，对制度发展将产生直接和决定性影响。行政裁决性质决定了其在多元解纷机制中的价值，行政裁决定位决定了其具体制度设计，行政裁决功能是根据其性质而发挥实际影响和效果。

(一)行政裁决的性质

行政裁决的性质自制度诞生起就存在争议，主要有行政行为说、准司法行为说、委任司法说[5]。行政行为说将行政主体解决民事争议的行政裁决视为一种具体行政行为。委任司法说认为行政裁决是司法机关将部分民事争议权委托行政机关行使，将行政裁决的性质看作是司法行为。而准司法行为说则认为行政裁决兼具行政与司法双重属性，即行政主体运用准司法程序解决民事纠纷的行政活动。本文认同准司法行为说，将行政裁决归属于行政司法的下位概念。行政司法是指行政机关遵照法律授权，按准司法程序处理影响当事人权利义务的有关纷争，并具有相应法律效力的行为[6]，主要包括行政调解、行政仲裁、行政裁决和行政复议等[7]。纠纷的性质而非解纷机制决定了法律的适用。相同性质的纠纷类型才能适用相同性质的法律规范，才能实现解纷机制不同而案件判断标准相同，才能实现行政与司法二者间有机衔接[8]。

1989年《中华人民共和国行政诉讼法》实施后，学理上将行政裁决行为定性为具体行政行为，属于行政权介入民事纠纷，兼具行政属性和民事属性，具有准司法性质，对其裁决决定不服可提起诉讼救济(3)在美国判例法中，行政裁决被认为是准司法性质，是由于裁决程序兼具司法属性和行政特征。参见齐树洁,丁启明：《完善我国行政裁决制度的思考》，《河南财经政法大学学报》2015年第6期，第8-15页。，这也是对于行政裁决行为可提出行政诉讼的理论基础。也有学者指出“准司法性”和“司法性”的判断标准是行政机关依据政策，而非法律进行解纷[9]。但行政裁决性质较为特殊，区别于行政三大单行法，它并不直接赋予权利或者附加义务；也不同于行政确认对民事权利义务关系进行证明和确认；而是由于民事纠纷是产生行政裁决居中裁判行为的前提和基础[10]。总之，行政裁决的准司法性表现为行政管理属性和适用程序的司法性，而准司法性质正是基于作为行政裁决对象的民事纠纷具备了行民交叉属性。

(二)行政裁决的定位

多元纠纷解决机制包括诉讼与非诉纠纷解决方式。前者包括三大传统诉讼法，非诉讼解纷方式包括和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议等[11]。建立与完善多元解纷机制，有益于行政裁决制度得到充分运转；有助于推进案件诉前引导分流、轻重分办[12]；有利于实现社会公平正义和完善预防性法律制度。

行政裁决作为多元纠纷解决机制的重要组成部分。行政裁决机关对于特殊民事争议行使裁决权的过程中，能够快速累积相关经验并完善裁决程序，从事前预防、事中监管和事后裁决多方面积极解决同类型纠纷，也有利于发挥行政裁决在诉讼中的预决效力[13]。目前，全国各地正在推行行政裁决试点改革(4)司法部、财政部、自然资源部和国家知识产权局于2019年开展行政裁决示范创建工作，共确定了三个领域(自然资源权属争议、政府采购和专利侵权纠纷)共13个示范点，其中4个点在广东——深圳(政府采购纠纷)、中山(知识产权侵权纠纷和补偿争议)、汕头(政府采购纠纷)、清远(自然资源权属争议)。，推动行政裁决制度重启、优化与创新。不仅能够拓展矛盾解决途径、缓解分担司法诉讼压力；还能预防行政机关滥用职权，有效调和社会矛盾，保障和维护人民群众的合法权益。

诉讼与非诉讼纠纷解决机制，都属于程序范畴。作为一种解决争议途径，行政裁决兼具行政属性与民事属性，程序上与诉讼相比较，具有较低成本优势，纠纷解决更为简便高效；从纠纷解决效果上看，行政裁决后能产生良好社会效果，缓冲了诉讼方式的强对抗性，让纠纷在行政裁决解纷方式中得到缓和与化解。

(三)行政裁决的功能

我国行政裁决繁盛于20世纪80年代，当时正值改革开放，社会和经济的快速发展造成新类型纠纷层出不断，立法机关将特殊领域与行政管理有关的民事纠纷的解纷权力授予行政机关，这符合当时社会发展与国家治理目标。这一时期行政机关主要以行政管理为目的，行政裁决被当作维护社会秩序的手段，在一定程度上拒绝了民事纠纷当事人事后进行司法救济。这种一意孤行的裁决方式使得行政裁决在具体制度建构和实践运作过程中逐步陷入困境[14]。行政裁决主要具有化解民事纠纷的“分流阀”功能，同时也有效率与公正兼顾功能。

民事纠纷“分流阀”功能。在全面依法治国背景下，行政法应摒弃“管理行政”理念，转向强调法治政府与服务行政理念。在多元纠纷解决机制中，这一功能要求行政裁决成为化解与行政管理相关民事纠纷的诉源治理的强力帮手，分担诉讼解纷压力[15]；要求行政机关充分利用自己的高效专业优势为社会提供一种可供选择的非诉讼解纷机制。最好能够先行解决一些案情复杂、社会影响较大及专业性较强的纠纷，发挥行政裁决的预决效力，即使不服行政裁决提起诉讼，也能作为司法裁判案件的基础。减少当事人循环上诉，否则不仅纠纷没有及时有效解决，而且耗费较多司法资源。最后根据其制度是否能够发挥“分流阀”功能，再推进相关程序和制度的构建。

效率与公正兼顾功能。行政裁决的高效是建立在行政机关的高度专业化基础上的。行政裁决具有准司法性，即行政上的专业性和司法上的程序公正。行政裁决是以准司法程序解决民行交叉争议的行政司法行为，不仅能够保持行政机关的专业化和高效特性，而且还能采用类似于司法裁判程序来保障争议解决的公正。纠纷的实质解决不仅应当重视案件的高效裁判，还不能忽视公平与正义。更何况，在某种意义上，低成本和高效及时的定分止争也是一种公正。

三、多元纠纷解决机制中行政裁决制度的现实困境

(一)行政裁决立法不完善，适用范围不明确

我国行政裁决散见于各单行法相关条文，尚无统一立法，相关法律规定处于分散化状态。对于行政裁决程序方面的规定，法规规章以及行政规范性文件都或多或少涉及到行政裁决，但较为遗憾的是概括性规范居多，不成体系化。导致行政裁决适用的根据不稳，正当性缺失。而且不同省市对于行政裁决纠纷类型的程序规定也各有差别、互不统一。另外，这些法律条文对于行政裁决的术语称谓大相径庭，例如《中华人民共和国森林法》第22条规定“处理”、《中华人民共和国政府采购法》第56条规定“处理决定”、《道路旅客运输及客运站管理规定》第74条规定“裁定”、《中华人民共和国水法》第56条规定“裁决”等等。这些名称即使是法律专业人员也很难分辨是否属于行政裁决范围，普通民众更加难以识别出行政裁决。合法性与正当性的不足继而导致法院对行政裁决的司法审查较难发挥较大作用。

当然，出台一部成文法典非朝夕之功。在我国尚无统一行政法典(或行政法总则)与行政程序法的制度背景下，行政法律规范较多的体现为具体行政行为命名的单行法。行政裁决制度包含不同类型的特殊民事争议，如自然资源权属争议、知识产权争议及政府采购争议等。这些争议涉及的法律规范在主体、内容、程序、体例和救济等方面存在差异，立法技术上较难用一部法律完全进行规范。

行政裁决立法不完善造成行政裁决受案范围不明确。我国行政裁决事项范围划分标准采取法律规定列举说[16]，其认为行政裁决范围应严格按照法律列举事项为依准，是授权型裁决，由法律、行政法规授权行政裁决事项范围。没有授权事项的纠纷，不得申请行政裁决。但该学说主要存在几个缺陷，一是法律无法穷尽所有授权事项，行政裁决范围被限制过窄；二是法律修改难度较大，使得行政裁决范围具有滞后性，欠缺灵活变通。三是此学说未能明确行政裁决范围界限。适用范围有限导致实践中日益增多的纠纷裁决需求和法定裁决类型的制度供给无法有效承接。授权型立法以列举式进行规定，行政裁决事项较为分散，实质上并未对行政裁决中哪些事项可纳入或可删除范围。行政裁决范围不明会直接影响行政裁决启动，进而间接影响行政裁决“分流阀”制度功能的发挥。此外，依法行政原则也要求从行政权力运行规范的正当性角度来审视行政裁决事项范围，适用范围的确定一定程度上能够限制行政权力的肆意妄断。

(二)行政裁决主体独立性与专业性待强化

我国行政裁决主体大致分为3种类型，即通过法规规章将行政裁决权授予行政主体内部的执法机构、类似专利复审和商标评审委员会等专门机关和各级人民政府。

行政裁决主体的独立性不足、公正性不强。拥有行政裁决权的主体一般可分类为各级人民政府及主管部门和专门行政机关。例如前者是土地权属纠纷中的县级人民政府；后者比如专利复审委员会、商标评定委员会以及环保部门等。行政裁决机关较为分散，而且大多都隶属于同级人民政府，或者是专门的行政裁决机关，但人事权、财政权等往往受制于其他行政主体，为行政裁决主体的独立性设置障碍。

行政裁决机关工作人员的专业知识储备较为薄弱。比如自然资源权属纠纷较多属于历史遗留问题，纠纷历经时间较长，相关证据收集较为困难，且难以保存完好，涉及的相关利益群体较多，案件的审理难度非常大。而基层或者市级行政裁决机关工作人员，难以高效履行行政裁决职责。而且以往对于工作人员的任职资格没有太多要求，业务能力和专业素质无法胜任行政裁决工作。专利侵权纠纷、商标确权纠纷和政府采购争议的行政裁决虽与历史因素无太多关联，但其纠纷专业性也很复杂。

(三)行政裁决效力非终局

司法最终理论认为，行政公权力的强大需要另一种公权力进行制约，对于社会矛盾纠纷，当和解、调解和仲裁无计可施，应由国家公权力为代表的诉讼途径进行解决。其理论起点是权力分立理论，这也是法治原则和自然正义的必然要求。映射行政裁决领域，经由行政机关“准司法”程序作出的裁决并非终局性裁决，在程序设计和公民权利保护方面没有司法程序标准严格。因此，行政裁决非终局性正是法院对其进行司法审查的重要理论基础。

由于行政裁决相关法律规范大都未能明确作出行政裁决后的法律效力，包括行政裁决的执行力。行政裁决的作出方式在不同纠纷领域表现形式各异。《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》规定行政裁决决定方式为调解结案、撤销案件和作出行政裁决，其中作出行政裁决又分为责令停止侵权和驳回裁决请求两种情形。权属争议类行政裁决决定中，表现为认定权利归属和驳回裁决请求；山林确权行政裁决案件中，法院在查明事实基础上可直接作出变更判决，从而避免行政裁决案件被法院撤销并责令重作，陷入“撤销—重作—诉讼”的恶性循环[17]。在政府采购行政裁决领域，财政部门处理行政裁决的方式分别为驳回投诉和投诉成立。

(四)社会民众认知度低

自1991年行政诉讼法解释将行政裁决处理决定纳入行政诉讼受案范围(5)1991年《最高人民法院印发关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》已废止。现行有效的是2018年2月8日起开始施行，但未将行政裁决行为排除行政诉讼受案范围之外。，行政机关为避免承担行政裁决所带来的不利后果，不愿成为行政诉讼被告，没有足够制度激励主动适用行政裁决。不仅导致大多数社会民众不知道行政裁决这一救济方式，且对政府公信力产生较大质疑。久而远之，行政裁决逐渐地被悬置，制度落地成为空谈。

行政裁决制度要得到发展，离不开行政机关主动推进和告知权利人申请行政裁决的条件、方式和后果。当社会民众给予行政裁决高度认可时，政府公信力会随着行政裁决制度的逐步落实而水涨船高。由于我国非诉纠纷解决机制建设不完全，尤其是行政裁决在社会公众认知度较低，不知如何根据自身需求来有效选择运用解纷手段。发生纠纷时，或惧于行政权强大而选择息事宁人；或不信任政府机关干脆一纸诉状呈递法院，不仅耗时、费财、费力，而且还给法院增添诉讼压力。行政裁决制度认知度较低，导致一些省市行政机关常年没有收到行政裁决申请，案件数量几乎为零。行政裁决实践的缺失反而阻碍了行政裁决理论的发展，行政裁决理论与实务慢慢发生偏差。

(五)行政裁决程序规定不健全

至今，我国仍无统一特定的行政程序法和行政裁决法，行政裁决程序的缺失严重制约着行政裁决制度向前迈进。行政裁决程序是行政裁决主体在裁决特殊民事争议时所采用的方式、步骤和时限之规范总和。这种程序性质上类似司法程序，但在单行法律规定中并不完整。而且并非每部行政裁决法律法规都具备程序性规定，而且即使有程序性规定，也仅是概括性并不详细健全，需要补全程序性规范。比如房屋拆迁纠纷主要适用的《城市房屋拆迁行政裁决规程》虽已废止(6)2011年,《城市房屋拆迁行政裁决规程》被《国有土地上房屋征收与补偿条例》所取代。，但规定了申请、受理、调查、调解、中止、终结和裁决等基本程序，但却没有更详细具体的程序和证据规定，这往往不利于拆迁过程中当事人的利益保护。目前我国各地方对于行政裁决程序的适用不相统一，或根据行政管理过程中的工作特点设定一般裁决程序；或借鉴国外相关程序规定制定一套行政裁决程序。“各自为政”的程序规定不利于行政裁决的实施效果[18]。

(六)行政裁决救济途径衔接不畅

缺乏有效衔接是造成行政裁决制度运行和其他救济途径不畅通的重要原因[19]。比如行政裁决与非诉讼机制中的行政调解、行政复议的衔接协调以及若当事人不服行政裁决决定，选择何种诉讼途径进行救济等问题。一是，我国行政裁决事后救济较为混乱。裁决实践中，存在行政复议、行政诉讼、民事诉讼以及行政附带民事诉讼等不同的救济模式，而且不同民事纠纷领域以及各地方性规范各有差异。二是，行政裁决与非诉讼解决机制衔接不足。主要是指与调解、行政复议等制度之间缺乏有效衔接，应当完善行政裁决与调解、行政复议之间的救济机制。否则，将导致纠纷大量累积，最终给诉讼和司法资源产生较大负担。三是，行政裁决与诉讼程序衔接不紧密。从利于当事人权益救济视角看，诉讼救济方式应当贯彻于行政裁决解决纠纷的全过程。比如在行政裁决申请阶段，若当事人同时提出申请行政裁决和民事诉讼程序，应当如何明确救济适用冲突；在行政裁决过程中，当事人撤回行政裁决申请，无新增证据和事实情况下，可否以同一事由再次申请行政裁决；在行政裁决作出后，不服行政裁决应当以何种诉讼模式进行救济，司法审查限度和范围如何，以及司法机关对行政主体作出行政裁决所认定的事实、结论和证据给予多大程度的尊重与认可等等。

四、多元纠纷解决机制中行政裁决的制度回应

多元纠纷解决机制已成为我国国家治理体系和社会治理体系法治化的重要改革成果。社会矛盾纠纷的解决应当追根溯源，标本兼治，从管理语境迈入治理环境。健全的多元纠纷解决机制要求具有权力来源多样性、解纷主体多元化、解纷资源合理分配、经费和人才充足、制度理论和实践发展相差较小的特征[20]。因此，我国行政裁决制度改革应当符合法律规范的统一性、裁决机构的独立性、裁决程序的完整性以及相关救济机制的规范性等目标。

(一)完善行政裁决法律规范，明确行政裁决范围

20世纪80年代至今，行政裁决适用范围历经“繁荣-收缩-复苏”，发展较为曲折。20世纪90年代中后期，一些法律相继取消或者直接排除行政裁决权的适用。如：《中华人民共和国食品卫生法》(1995)、《中华人民共和国土地管理法》(1998)、《中华人民共和国海洋环境保护法》(1999)、《中华人民共和国大气污染防治法》(2000)、《中华人民共和国药品管理法》(2001)、《中华人民共和国草原法》(2002)、《中华人民共和国治安管理处罚法》(2006)等等，导致行政裁决适用范围呈现逐渐收缩的趋势。2018年颁布了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，各省市纷纷出台关于行政裁决的规范性文件，以“规定”“意见”“工作规程”“制度(暂行)”等命名(7)比如《汕头市行政裁决规定》《汕头市土地林木林地权属争议行政裁决程序暂行规定》《武汉市市场监督管理局专利行政裁决、行政调解执法管理细则(试行)》《宁夏回族自治区关于行政裁决与调解、仲裁、行政复议、诉讼工作相衔接的若干规定》《河南省健全行政裁决制度加强行政裁决工作实施方案》《浙江省人民政府办公厅关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的实施意见》《延安市人民政府办公室关于加强行政裁决工作的意见》《江苏省政府办公厅关于规范行政裁决工作的意见》《陕西省关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的实施意见》《黑龙江省司法厅办公室关于梳理行政裁决事项的通知》等等。，明确地方行政裁决事项清单，相继呈现行政裁决制度“复兴”景象。不可否认的是，各地方、各部门出台的裁决文件效力适用范围、实施状况参差不齐，有法可依的规范性要求难以保障，行政裁决制度设计与制度运行的法治化、规范化、程序化都亟待完善。

明确行政裁决适用范围的目的在于规范行政权力的不当干预，防止权力过度膨胀。依据目前行政裁决的法律法规、政策文件及相关实践，行政裁决的启动只能根据以法律法规授权，并以当事人申请为前提。为有效发挥行政裁决制度功效，需进一步明确行政裁决所适用民事纠纷范围，应当限定于3种类型：一是专业性、技术性较强的纠纷；二是一定时期政策性较强的民事纠纷；三是民事纠纷与之前的行政行为有关，解决此纠纷需考虑其他行政行为等[21]。也有学者从行政与司法的关系角度出发来厘定行政裁决的适用范围，认为厘定行政裁决范围应当遵循权力分工原则、必要性原则和法律法规保留原则[22]。

(二)增强行政裁决主体独立性与专业性

增强行政裁决主体的独立性。独立性有助于区分行政执法机构与裁决机构；有助于行政裁决结果的公正；有助于增强社会公众对行政裁决的制度信任。赋予行政裁决主体独立地位，实践中可参照知识产权专门机关的建制设置专门行政裁决机构。使得行政裁决机构的财政权与人事权独立；行政裁决行为不受其他行政主体的违法干预；行政裁决机关工作人员不受行政裁决行为产生的不利后果；还要保证裁决和执行人员分离。

行政裁决的专业性主要体现在民事纠纷的可行政裁决性和行政主体的专业能力方面。前者主要是因为水事纠纷、土地森林草原权属纠纷、知识产权争议、政府采购争议等领域的专业性为法律所保留，展现了法律在行政与司法交叉范围的实用主义倾向，可由行政机关处理上述领域相关民事纠纷。后者是因为不同层级的行政机关专业能力有差异，决定了法律对其赋予行政裁决权力的程度[23]。

提升行政机关工作人员的素质。行政裁决机关及其工作人员应当熟用所涉纠纷的专业知识，包括解决事实与法律问题的能力以及将理论知识和实践经验密切联系的能力。应严格规范裁决人员职业资格审查。《中华人民共和国公务员法》第25条第2款已作相关规定，要确保行政裁决工作人员通过法律职业资格考试，还要具备良好职业道德和高尚情操。进一步推动行政裁决工作的法治化、规范化、独立性与专业性。此外，还可吸收外部专家学者、社会实务工作者参与行政裁决过程，有条件的行政裁决主体还可建立行政裁决专家人才库，制定专家聘任、使用、续任及解除等相关条件，为行政裁决工作提供智识支持(8)2020年，清远市在广东省首创“三师会审”行政裁决新模式，建立由33名专家组成的行政裁决专家库、11名律师组成法律服务智囊团，邀请社会律师、公职律师、高级工程师等“三师”参与疑难案件研判。参见《“三师会审”解难题?——清远推出自然资源权属争议行政裁决新举措》，2022年8月13日，(https://mp.weixin.qq.com/s/mIVToPPdtI1cCI51uUAa3g)。。

(三)提升行政裁决法律效力

我国学术界普遍认为行政裁决不具有终局性效力[24]，这种非终局性的效力设置意味着民事纠纷双方可再次以其他解纷方式申请救济，行政裁决制度公信力较低导致了行政裁决决定得不到大多数认可，使得行政裁决制度实施难以奏效，形同虚设。实务中将行政裁决行为效力认同为具体行政行为效力，不服可提出行政复议或行政诉讼。两者区别在于具体行政行为是行政机关对相对人作出的具有公定力的行为，一经作出即发生效力；而行政裁决的结果需要纠纷当事人双方共同遵守并主动履行。因此行政裁决的效力应于行政行为“公定力”和当事人“意思自治”之间寻求均衡。行政裁决效力还需要结合行政裁决范围、救济机制、与司法制度衔接等相关规定进行明确。

行政裁决和仲裁均是民事纠纷解决途径，但前者决定的法律效力并非如仲裁一裁终局；仲裁裁决决定作出后，为最终效力，不能再提起诉讼进行救济。行政裁决具有专业技术性强、成本低、时限简短的较大优势，若将行政裁决法律效力不具有强制力和最终性的劣势补足，将会明显提升争议当事人自愿申请行政裁决的信心与勇气。以此保障行政裁决效力的充分发挥。在特定纠纷领域的制度设计中，可称为行政裁决终局决定。

提升行政裁决的法律效力，并非排除通过司法途径对于行政裁决的救济，而是要增强行政裁决结果的强制力与执行力。从效力层面推动民事纠纷当事人主动选择行政裁决解决纠纷，充分发挥行政裁决化解民事纠纷“分流阀”的制度功能，达成多元化解纷机制下行政裁决和司法裁判的互为补充、相互衔接。

(四)提高行政裁决社会认知度

一方面，应当整体完善行政裁决制度。可从统一立法规范、程序细致完善、结果有据可信以及救济衔接相宜等方面增强行政裁决的制度公信力。另一方面，应当在多元纠纷解决机制中健全行政裁决权利告知制度，行政裁决机关、法院、律师等主体应当书面告知申请人关于行政裁决的启动条件、向哪个行政机关申请、申请后的裁决程序及申请后的法律后果如何等等[25]。加大对行政裁决解纷机制的法治宣传，引导社会公众对行政裁决制度形成正确认知，采用灵活多样方式解决纠纷。行政机关通过介绍和宣传不同领域的典型案例和办案经验，使得社会公众认识到行政裁决解纷机制的制度优越性，增加其选择采用此解纷机制的信心和勇气；行政机关还要依法裁决、服务人民为本、及时高效化解纠纷，还要发挥主动性，积极配合实施行政裁决制度，能够让人们群众感受到行政裁决解决纠纷的路径与信心，使得每一件裁决案件的当事人都能够感受到公平正义。这样社会公众才能从制度和心理双重层面接受并认可行政裁决制度。达成将非诉讼解纷方式挺在前面和将矛盾纠纷化解在基层的目的。

(五)完善行政裁决程序

行政裁决程序规定最为完善的当属专利侵权纠纷，相关程序主要见于《专利侵权纠纷行政裁决指南》与2021年出台的《重大专利侵权纠纷行政裁决办法》。在统一的行政裁决程序出台规定之前，各纠纷领域的行政裁决程序中应当明确具体步骤。裁决程序一般具体包括申请、调查(回避)、审理(听证)、决定、送达、执行等程序。此外，可借鉴美国《联邦行政程序法》中行政裁决条款要求行政法官举行听证的规定，建立健全重大行政裁决听证程序[26]。同时也要避免程序过于繁琐，反而不利于解决纠纷，应当兼顾效率与公正。

行政裁决的启动以民事纠纷当事人申请为主。在我国行政裁决法律规范中，分为诉前强制行政裁决和当事人自愿选择行政裁决。前者主要存在于知识产权领域，纠纷当事人须先向商标评审委员会和专利复审委员会申请裁决。此外，由于行政裁决案件在外观上与司法裁判具有相似的当事人结构及争议形式，还要兼顾行政裁决所解决专门纠纷的特殊性，因此，行政裁决机关作出的行政裁决文书要符合行政说明理由制度，充分保障当事人的合法权益[27]。

(六)完善行政裁决与其他救济途径的救济衔接

行政裁决与行政调解、行政复议、行政诉讼共同构成了行政机关化解民事纠纷和行政争议的多元解纷机制，但它们在性质、功能、定位、构造和效力等方面存在较大区别(见表2)。为此，应当完善救济途径之间的有序衔接，从而构建具有中国特色的社会主义纠纷解决机制，并推动诉源治理的实现。

表2 行政裁决、行政调解、行政复议与行政诉讼的主要区别

1.建立行政调解全过程适用。行政调解和行政裁决同为行政机关灵活化解争议的非诉讼解纷方式，应当改变两者之间相互分离的状态[28]。两者都是行政司法的重要组成部分，相比行政调解，行政裁决中行政机关掌握的主动权，减少解决纠纷的随意性[29]。但也要将行政调解贯彻于行政裁决的全过程，让当事人可在裁决前、裁决中、裁决后随时进行调解，实现二者互为一体的诉源治理机制与格局。实践中已有相关做法，深圳市财政局于2020年8月颁布实施《政府采购行政裁决规程(试行)》，将行政调解融入行政裁决程序中，形成“受理—调查(调解)—审查—决定及送达”的政府采购办案流程。因此，确立调解先于裁决，调裁并施，优化非诉讼解纷途径。

2.厘清行政裁决与行政复议之间的关系。《行政复议法》规定将行政裁决排除行政复议受案范围之外(9)《行政复议法》第八条第二款规定:“不服行政机关对民事纠纷的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”。它们同为行政机关居中裁判行为，同属行政司法范畴。若设计行政复议来救济行政裁决的机制，有利有弊。优势在于都具有程序简便、效率优先，能够快速化解民事纠纷。但可能会产生行政自我监督机制缺乏、复议程序不透明、处理结果公信力低等不利因素。因此，应当正确对待行政裁决和行政复议间的衔接，可从受案范围、程序、当事人等方面进行完善，建立由上一级行政裁决机关对行政裁决进行复议，拓宽不服行政裁决可救济渠道。

3.完善行政裁决与诉讼救济相互衔接。关于行政裁决后采用何种诉讼救济方式，众说纷纭。有主张采用民诉或行政诉讼单一救济、主张采用行政附带民事诉讼方式一并解决争议，均认为行政附带民事诉讼只适用于与行政裁决相关的民事争议(10)具体参见何海波：《行政行为对民事审判的拘束力》，《中国法学》2008年第2期，第94-112页；章剑生：《行政行为对法院的拘束效力——基于民事、行政诉讼的交叉视角》，《行政法论丛》2011年，第391-415页；马怀德，张红：《行政争议与民事争议的交织与处理》，《法商研究》2003年第4期，第120-127页；成协中：《行政民事交叉争议的处理》，《国家检察官学院学报》2014年第6期，第67页。。2014年行政诉讼法增加行政诉讼中一并审理民事争议的制度(11)规定在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。参见郭修江：《一并审理民行争议案件的审判规则——对修改后的〈行政诉讼法〉第六十一条的理解》，《法律适用》2016年第1期，第74-81页。。目的在于高效化解行政争议，减轻当事人和司法机关的诉讼压力，避免重复起诉，提高司法效率。

应当根据不服行政裁决或者尚未能解决纠纷涉及的数量及性质综合判断。若涉及的纠纷是一个纠纷，再判断其性质是行政或者民事性质，选择相应的诉讼救济渠道。若涉及的纠纷是两个纠纷，可以采用行政附带民事诉讼方式解纷。争议性质的判断可通过以下标准进行：如果是不服行政裁决行为的合法性与合理性[30]，即为行政性质的争议；如果是对于作为基础争议的民事纠纷产生疑虑，即为民事性质的争议。当然，也有学者主张行政裁决案件只能提起行政诉讼进行解决，认为行政裁决行为是一种具有法律效力的具体行政行为，其已经对具有私法性质的民事行为进行了处理，作为行政裁决基础的民事法律关系已经得到了解决，并为行政裁决行为所吸收，不具有“附带”之基础。

行政裁决是多元纠纷解决机制的重要解纷途径，从20世纪80年代的广泛适用至20世纪90年代后开始没落，历经了一个跌宕起伏的发展过程。如今我国正在重新构建行政裁决制度，应当通过制定统一法律规范，健全行政裁决程序相关规定，同时明确和适当扩充行政裁决适用范围，使其高效、专业、便捷的解决特殊民行交叉争议。通过健全行政裁决告知制度，律师、法官、行政机关等受理纠纷的主体应当主动向争议当事人书面告知行政裁决解纷方式，并且建立行政调解前置程序。真正实现行政裁决与其他解纷方式的有机衔接和相互协调，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，构建“调解—裁决—诉讼”的多元化纠纷解决格局。此外，应当通过修法等方式，助推行政机关积极主动履行行政裁决职能，达到保障当事人合法权益与行政机关权责一致的制度目的。最后，因应互联网、大数据和人工智能之趋势和便捷，积极构建线上与线下一站式多元纠纷解决服务平台；使得行政裁决制度得到多方认可，保障法律效果、政治效果与社会效果相统一。继而推动行政裁决制度焕发出全新的生命力。