文／刘 燕 保 津

“十四五”时期，我国进入乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接的过渡期、窗口期和蓄力期。从前期的成效看，专项扶贫发展资金是中央和地方在开展扶贫工作过程中重要的财政支持。党的十八大以来，中央、省、市、县专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元，其中中央财政累计投入6601亿元。实践证明，发挥财政资金投入的主体和主导作用，特别是中央和各级财政统筹整合使用财政涉农资金，是脱贫攻坚战取得全面胜利的重要保障。据财政部统计数据显示，2012年至2020年，中央财政专项扶贫资金投入共6896亿元，每年新增200亿元；2021年安排中央财政衔接推进乡村振兴补助资金1561亿元。[1]由此可见，专项扶贫资金总量增长较快且规模巨大。2022年中央一号文件强调要扩大乡村振兴投入，继续将农业农村作为一般公共预算优先保障领域。“十四五”时期，推动乡村振兴与实现共同富裕，仍要继续发挥好财政资金的引导和杠杆作用，确保财政专项转移支付资金的有效衔接和切实保障，提高财政资金在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。

一 乡村振兴与绩效评价视角下的财政专项转移支付制度

近年来，随着乡村振兴的广泛开展与纵深推进，国内学者关于乡村振兴与财政转移支付的研究成果颇为丰富，研究视角主要集中在财政转移支付促进贫困地区经济增长、对被帮扶地区财力改善的影响，以及财政专项资金的管理机制与绩效评价方面。

第一，财政转移支付对贫困地区经济发展有何作用？研究表明，一般性转移支付资金和专项转移支付资金，对于贫困地区的经济增长均具有正向拉动作用，但一般性转移支付由于均等化程度较高，可能会对地方政府发展经济产生负向激励。[2]如在扶贫改革试验区，地方政府的财政依赖程度越高，其经济增长效应越明显。在一些民族自治县，扶贫资金等财政政策既显著促进了民族自治县经济水平的相对提升，也扩大了自治县的财政支出和财政缺口，不利于其财政平衡与财政可持续发展。[3]

第二，财政转移支付对被帮扶地区有何减贫效果？有研究通过构建多维指标体系，发现财政转移对贫困人口和贫困发生率影响较为显著，能有效提升贫困地区的人均GDP等绝对指标，但未能显著提升其人均GDP占比等相对指标，相对贫困问题依然较为突出。[4]同时，相关实证调研也证实了，扶贫特征较为明显的三类政府转移支付（五保、低保和特困户补助）的扶贫效率和减贫效应相对较高，且扶贫资金等额分配方式的减贫效应相对更大。[5]然而，转移支付的内生性问题在实践中也较为明显，如反向因果关系，即一些地方政府为获取更多的转移支付资金，其发展地区经济的积极性可能会受影响，导致反向因果关系。如地方政府更多地将财政转移支付资金用于上级主要考核的内容方面，较少地用于切实促进自身经济发展建设和社会保障方面，存在为保“贫困县”帽子而放弃发展的问题。[6]

第三，如何管理财政专项资金，其绩效评价如何？当前，扶贫资金的投入目标、分配体系、绩效评价和社会多元参与等方面均存在有待改善之处。尽管问题的层次不同，但总的来说，主要是政策初衷与实施效果背离，政策目标不能实现，同时衍生诸如数字造假、资金截留、假公济私等违规违法行为，甚至因补助对象认定不公正而导致社会群体事件。尽管近些年来，各级财政部门在规范资金管理、压缩资金规模等方面做了不少工作，但专项资金项目并没有出现实质性的削减，资金绩效也没有明显改善，所产生的问题更没有得到有效遏制。[7]扶贫资金的绩效审计，在重视程度、覆盖范围、公共参与、资源整合以及审计强度方面存在诸多问题，亟需提升财政扶贫资金的审计水平和使用效益。[8]

综上，国内相关研究多关注财政转移支付制度本身，往往容易忽略一些不可直接量化变量，导致遗漏变量，如转移支付资金分配与地区历史文化背景和领导能力等密切相关。同时，现有研究未能就特定的治理情境来聚焦财政专项资金的使用绩效，因而在对策层面就很难提出有针对性和可操作性的思路和举措。有鉴于此，本研究在总结我国脱贫攻坚与精准扶贫已有成果基础上，将研究视角聚焦于专项转移支付，通过个案研究法分析L省专项扶贫资金在实践中取得的绩效和存在的问题。

二 财政专项扶贫资金使用绩效评估：以L省为例

L省位于我国东北地区南部，下辖14个地级市，占地面积148600平方千米，有4351万人口，地理位置优越，物产资源丰富。新中国成立后，L省为我国现代工业体系建设作出重大贡献。然而，随着改革开放和经济转型的深入推进，以L省为代表的东北老工业区的经济发展速度逐渐落后于东部沿海地区，资金和技术支持较为薄弱，部分贫困地区虽有充足劳动力，但缺乏相应物质条件。同时，由于地理位置纬度较高，冰雹、洪涝和暴风雪等自然灾害频繁发生，导致该地区生态环境恶化、经济发展落后。近年来，L省始终坚持把乡村振兴工作作为民生工程建设的重点，持续完善相关政策，先后出台了《L省财政专项扶贫发展资金管理办法》和《L省财政专项扶贫资金绩效评价办法》等方案，为乡村振兴中财政资金的科学、合理使用提供依据和配置标准。

据L省扶贫开发领导小组办公室政务公开信息显示，L省政府乡村振兴资金来源于中央和地方两个层级。因此，具体扶贫资金包括中央财政专项扶贫资金和本省财政专项扶贫发展资金两项。扶贫资金稳中有升，逐年增长（如表1所示）。2018-2020年，L省专项扶贫资金总额呈持续上涨趋势。其中，中央财政专项扶贫资金由2018年的74163万元增长至2020年的113744万元，增长趋势与财政部所统计的我国中央财政专项扶贫资金相吻合。而L省财政专项扶贫资金由2018年的69573万元增长至2020年的120000万元，投入增长近乎一倍，涨幅水平高于中央财政专项扶贫资金。

L省大力实施和推进了一批产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、危房改造扶贫和社保兜底扶贫的“五个一批”精准扶贫措施。如表1所示，从中央和本省专项扶贫资金投入的重点项目来看，两项资金的使用方向已从原来的建档立卡、深度贫困地区补助、危房翻建补助工作向扶贫发展资金和巩固已脱贫成果等方向转变。截至2021年末，L省已实现15个省级贫困县、1791个贫困村全部“摘帽”，84万贫困人口全部脱贫的目标，巩固脱贫攻坚成效显著。

表1 2018-2020年L省专项扶贫资金来源构成（万元）

L省虽然在脱贫攻坚战中取得了阶段性成绩，但也还存在一些亟待完善之处。根据笔者对L省扶贫工作实际开展情况的调研，概括出以下四方面亟待完善之处。

（一）精准识别：实际补助对象的筛选与甄别不够明确

精准识别贫困人口和致贫成因是有效利用专项扶贫资金的前提。在开展贫困识别过程中，L省存在无法精准识别到真正的贫困人口的问题。部分财政专项扶贫资金被不符合标准的人员冒领。与一般性的转移支付资金相比，专项和项目资金需要经历申请、批复、分配、使用、监督及审计等复杂程序，需要下级和基层政府动员各种关系和人力，目前政府行为的公开性、透明性以及外部监督程度仍有待提升，对项目分配的合理性、公平性以及项目运作的效率等还缺乏可信的评估机制。[9]如在识别贫困人员的过程中，部分工作人员不负责任、敷衍了事，甚至以权谋私，并没有按照标准规定严格执行，而是人为地将不符合标准的人员列入扶贫对象名单。同时，相关政策体系不够完善，具体实施细则较为模糊，部分工作人员难以按照统一标准进行判断，识别过程中主观色彩较浓，导致超标准、超范围发放专项资金。财政部直达资金监控体系完善以后，这样的情况就能得到有效避免。

（二）精准帮扶：资金使用效益不高

效益是评价公共支出是否合理的重要指标，也是政府公共政策评估的重要原则之一。在专项扶贫资金的使用过程中，L省虽然省级配套资金落实较好，但地级和县级落实效果并不如预期，官僚主义和形式主义等问题依然存在，同时在具体的帮扶举措上，未能做到因地制宜，导致扶贫资金使用效益不高。例如，H县于2013至2015年曾实施中华蜜蜂繁育基地建设和香菇生产基地建设两个扶贫项目，但两项目先后因不具备生产条件、技术和人才支持程度有限、生产管理与市场开发不到位等原因出现种蜂群死亡和香菇产量有限等问题，导致经营不善，出现亏损，新增就业劳动力减少，35万扶贫资金使用效益未达到预期的效果，带来的经济效益不足。2009至2015年，Q县G乡扶贫办原主任在负责出借扶贫互助金工作中审核不严，在没有充分了解借款项目实际运作和借款人真实身份的情况下，借出30.5万元扶贫互助金，最终导致扶贫资金逾期不能收回。这些问题不仅致使专项扶贫资金投入受损，也造成了人力和物力资源的极大浪费。大量的财政转移支付滞留在县（或县级市）一级，乡镇财政的预算资金也由县级政府的各种职能部门来进行分配，各种服务农村的“项目”资金，虽然也在通过各种职能部门向下流动，但是项目的分配、使用及其效率都存在疑问，其所发挥的作用至少不像上级发包部门原先所想象的那样。[10]

（三）精准管理：财政资金监管缺位错位

财政专项扶贫资金必须实行“分账管理、分账核算”是财政部的明确要求，旨在通过依规分账管理来推动专项扶贫资金的精准管理，进一步提升资金使用和监管效果。但在实际操作过程中，“设施建好就闲置，项目交付就成摆设”这一现象仍存在。部分地区存在未按照规定执行的问题，如本应直接拨款到扶贫项目账户的资金，却先拨付到行政单位，再由行政单位分配给具体扶贫项目。财政资金管理漏洞，造成财政资金不当使用，导致专项资金未能真正惠及贫困人口。这类现象的存在，与扶贫项目前期规划脱离实际、盲目投入为花钱而花钱、后续投入不足疏于管理等相关。如，2015年11月，K县M镇B村扶贫互助社原理事长和报账员利用职务之便，联合该村某村民采取伪造借款材料的方式，分多次挪用扶贫资金26.4万元归个人使用，即利用虚报和谎报等方式申请扶贫资金以中饱私囊。另外，有关单位因财务管理体系不完善，不同行政层级的支出偏好差异，出现了挪用具有特定用途的专项资金的问题。如2012至2018年，F县Y镇T村党支部书记和村委会原主任将财政部下拨给该村用于推进扶贫养羊项目的专项资金，擅自挪用于村集体公共开支，导致扶贫资金未切实发挥作用，实现预期的价值，产生预期的效益。

（四）精准考核：绩效目标的不可量化性与模糊性

财政专项扶贫资金能否有效发挥自身效益，与后续的考核和评价跟进紧密相关。L省各级政府部门虽重视乡村振兴工作的开展，但由于乡村振兴项目数量和种类较多，涉及范围较广，时间和质量标准差异较大，且相关政策有待完善，缺乏科学高效的考评机制，同时存在考评过频和考评缺位两方面问题。在考评过频方面，多级别、多部门“九龙治水、多头监管”，频繁检查，过度占用扶贫单位的日常工作精力，造成了人力物力资源的浪费。例如，2013至2015年，J县接受各级政府部门针对扶贫项目和专项资金的检查多达71次。有些时候，考评过频意味着执行低效，诸多考评流于形式，存在的问题等到审计环节才被发现。在考评缺位方面，由于监管部门跟进不到位，部分单位开展工作时存在弄虚作假的现象。如在2016年，A市T区原农牧和水利局局长作为贫困村对口扶贫项目负责人，对项目进程不管不问，甚至在项目未启动的情况下就将此作为扶贫工作成果向上级部门汇报，存在虚假脱贫问题；2014年，Y市Q镇X村党支部书记、村委会主任在危房改造工作中不正确履行职责，在没有进行实地调研、仅审核书面材料的情况下，便同意上报项目以申请专项资金，并伪造会议记录，既造成专项扶贫资金存在重大安全隐患，也损害了贫困人口的合法权益。精准考核绩效指标体系建立以后，上述情况就能得以避免，就能确保财政专项转移支付资金用到真正需要的人身上，发放到真正需要的人手上，确保资金的使用效率和实现其社会效益。

三 完善财政专项扶贫发展资金使用绩效的路径和举措

上述个案中反映出来的问题，其实也广泛存在于其他地方财政专项扶贫发展资金的使用领域。总体而言，财政专项扶贫发展资金在具体落实上存在着一系列的困境，例如，财政专项扶贫发展资金涉及面广、内容项目多、领域范围分散、专业化监管难，资金投放偏重产业而弱化教育、公共卫生和公共服务等问题，亟需在兼顾扶贫发展资金使用的效益性和经济性的基础上加强监管并促使其日臻完善。

（一）提升精准识别能力

当前，脱贫攻坚战已取得伟大胜利，但防止返贫仍是未来乡村振兴工作的重点。一是必须不断提升精准识别能力。各级乡村振兴单位应保质保量地坚持查缺补漏，不断完善贫困人口信息，加强与其他部门的联动合作，强化乡村振兴部门、财政部门、公安系统和社保系统等信息系统的有效衔接，持续更新贫困人口动态数据库。[11]加强信息横纵向对比工作，既在信息采集范围上突出广泛性，又在标准识别上强调精准性。同时，识别工作要针对不同地区、不同对象的实际情况“一事一议”，具体分析其原因，实施有针对性的财政专项扶贫发展资金使用方案。构建科学合理、明确立体的多维度识别指标体系，替代传统的单一指标，开展综合性测评，克服识别过程中的主观性和随意性，强化对隐性问题的精准识别和潜在风险的预防，进一步推动我国财政专项扶贫发展资金使用从“大水漫灌”到“精准滴灌”的转变。

二是创新对财政专项扶贫发展资金的使用管理能力。针对不少“弱村”的两委班子缺乏高效使用管理财政专项扶贫发展资金的能力，可探索推行“联村共建，以强带弱”的扶贫发展资金资产使用模式，整合“弱村”扶贫资金、零散土地、闲散劳力，委托“强村”代为运营管理，因地制宜促进要素合理流动和优化配置，通过强村“溢出效应”带动周边一体发展，实现扶贫资金资产的高效利用。

（二）加强资金使用绩效审计

为保障乡村振兴工作中专项转移支付资金使用的精准性，各级财政部门应当进一步加强乡村振兴财政专项扶贫发展资金使用的绩效审计。首先，政府应更加重视财政转移支付中的绩效审计工作，通过绩效审计发现以往工作中存在的具体问题，并有针对性地提出改进建议，提高乡村振兴工作的透明度和科学性。

其次，在开展绩效审计工作的过程中，应强调多种审计方式相结合。我国现行的审计方式一般为事后审计，延长了发现财政专项扶贫发展资金使用问题的周期，有关问题难以及时得到整改。因此，应促进事前防范、事中跟踪和事后审计三方面动态结合，实施全流程、全链条审计，促进审计过程贯穿于乡村振兴项目开展与专项资金使用的全过程。财政部门应将对财政转移支付的审计与相关负责人的经济责任审计相结合，推动绩效审计实现全覆盖。同时，优化扶贫发展资金的跟踪审计，不仅要延续传统注重经济责任与合规性审计，同时还应根据自身特点及目的关注成效评价，例如，精准扶贫政策执行成果、项目建设与运营成效、扶贫资金配置及使用效率等。审计人员要结合贫困地区经济发展、生态及社会效益领域从中选取客观反映扶贫工作成效的、具有可量化和可操作性的非货币指标，以有效揭示精准扶贫政策落实中存在的问题，以服务当地意识为主导提出可行性强且具体详实的专业化建议。[12]

此外，充分发挥云计算、大数据和区块链等新一代信息技术，推广大数据审计技术，建立一支可靠的人才队伍，创新审计技术手段，为我国财政专项扶贫发展资金的使用和乡村振兴事业发展提供有力保障。

（三）切实发挥多方监督作用

在国家治理体系和治理能力现代化建设背景下，乡村振兴财政专项扶贫发展资金的绩效管理必须充分调动各方力量参与到资金监督中来。充分发挥各级党组织、政府和人大的监督职能，不断加强财政监督检查、审计工作，强化纪检委针对乡村振兴领域的违法违规问题的监察工作，全面建立并完善乡村振兴资金违规使用的责任追究制度。同时，各级有关乡村振兴单位也应不断提升自查能力。

同时，应探索建立财政专项扶贫发展资金大数据监督平台，利用科技手段实时进行全方位监督。不少地方正探索通过运用大数据加强对乡村振兴财政专项扶贫发展资金的监管，构建各级财政部门为主导、各单位积极参与的“互联网+”监督模式，如在官方网站、微信小程序上设置公开查询乡村振兴专项扶贫发展资金的发放时间、发放标准、资金来源及类型等信息的链接，方便群众及时了解资金使用情况，增强基层群众保障自身权益的主人翁意识和安全感，推动各级乡村振兴单位的财政预算的各方面和全过程都处于监督的阳光之下。

此外，应不断创新公民参与监督制度的实施方式，进一步畅通利益表达渠道，扩展公民参与监督的途径，如提升听证制度的公开性与规范性、完善公民参与政府会议的旁听制度等。[13]与财务审计不同，财政支出绩效评价以政府（部门）为主要对象，重点关注专项资金设立及分配的科学性与民主性，是对政府决策的一种“评判与纠错机制”。现实条件下，推进第三方绩效评价是检验与遏制绩效目标走样的可行手段，有助于提高公共财政的公信力与执行力。[14]

（四）完善考核评价体系

在保证乡村振兴工作平稳开展的基础上，加强财政、审计和纪检等部门的联动合作，进一步健全乡村振兴财政专项扶贫发展资金考核评价体系。首先，应依据我国各地真实情况明确各项考评标准，在考评形式、问责主体和实施指标等方面不断完善，细化较为宽泛的政策规定，既要防止“一刀切”，又要警惕自由裁量权过大的问题，便于各级乡村振兴单位推进落实工作。其次，各级考评单位对于反响强烈的问题应及时予以重点关注和处理，加快问题反馈和追究问责的进程。合理运用考评结果，将考评结果科学公开地体现在评奖评优、绩效奖励和问责追责上，提升考评工作的透明度和合法化，激励乡村振兴领导干部及基层工作人员积极担当有所作为。最后，合理运用KPI等绩效管理工具，将乡村振兴专项扶贫发展资金使用的日常考评、季度考评和年度考评相结合，上级考评、同级考评和下级考评相结合，形成动态化考评机制，建立具有中国特色的乡村振兴工作考核与评价体系。

四 结 语

实行分税制以来，中央—地方财政关系的巨大变化集中表现在中央对地方建立起的规模巨大的转移支付体系上。在这个转移支付体系中，专项资金占有极为重要的地位。在过去的脱贫攻坚战中，专项转移支付资金对地方基层政府产生了巨大的影响。在新时期，为实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，各级政府和乡村振兴部门应吸取经验教训，加快补齐自身短板，在识别、帮扶、管理和考核等方面不断完善，加强各方面的机制体制建设，形成精准有效、多方参与和贯穿全过程的乡村振兴专项资金使用与监管格局，进一步提升乡村振兴工作能力，为我国乡村振兴事业有效开展奠定基础，为实现国家共同富裕贡献力量。