孙 雁，刘 霞，霍 竹，张保国

(科技部科技评估中心，北京 100081)

新型研发机构是指聚焦科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务，投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活的独立法人机构［1］。自1996 年深圳清华大学研究院成立以来，全国各地在新型研发机构培育和建设上开展了大量探索，新型研发机构呈现出井喷式发展态势，截至2020 年4 月，我国27 个省（区、市）和5 个计划单列市共建有新型研发机构2 050 家［2］。新型研发机构的蓬勃兴起得益于中央和地方政府、高校院所、企业等各方主体协同发起的构建产学研深度融合创新模式的探索，是地方深化科技体制改革的重要体现。新型研发机构已经成为我国重要创新主体，在我国国家创新体系建设中发挥着越来越重要的作用。目前我国至少有26 个省份出台了新型研发机构管理办法或相关政策［3］。早在2005 年，科技部和北京市联合推动成立了北京生命科学研究所（以下简称“北生所”)，探索与国际接轨的管理和运行机制，十余年来潜心原创性基础研究，打造成为国际一流的生命科学领域研发机构。为应对新形势下的国际竞争，满足国家重大战略发展需求，提升北京在世界科技强国建设中的关键地位和作用，2017 年年底以来，北京市布局建设了北京量子信息科学研究院(以下简称“量子院”)、北京脑科学与类脑研究中心(以下简称“脑科学中心”)、北京智源人工智能研究院(以下简称“智源研究院”)、北京纳米能源与系统研究所(以下简称“纳米能源所”)、北京微芯区块链与边缘计算研究院（以下简称“微芯研究院”）、北京干细胞与再生医学研究院(以下简称“干细胞研究院”)、北京雁栖湖应用数学研究院(以下简称“应用数学院”)等7 家新型研发机构。

1 相关研究综述

近年来，中央文件多次提出推动新型研发机构发展，一些地方也初步建立了新型研发机构管理制度，通过财政资金支持、营造体制创新环境、优化人才激励制度、保障基础设施建设、支持科技计划项目申报、引入社会金融资本等方式推动新型研发机构发展［4］，随着新型研发机构的兴起与发展，学者们对新型研发机构开展了大量的研究。1997 年，我国学者宋清水［5］在《全球科技经济瞭望》杂志上发表了首篇关于新型研发机构的论文“一个官办民助的新型科研组织——介绍奥地利克里斯蒂安·多普勒研究协会”，此后，国内学者们对新型研发机构的概念、功能定位、相关政策、运行机制、建设模式、考核评价等问题开展了大量的研究和探讨。例如，李金惠等［6］梳理近年广东省及其各地市出台的新型研发机构相关政策文件，总结分析目前新型研发机构政策存在问题、提出相关完善建议；谈力等［7］将新型研发机构的建设模式分为政府主导、高校主导、科研院所主导、企业主导以及社会组织、团体或个人主导等形式；任志宽［8］将新型研发机构产学研合作模式分为技术入股、联合共建、项目孵化和人才交流4 种模式；王戴尊等［9］分析了《吉林省加快新型研发机构发展的意见》的制定背景、政策实施的关键影响因素；王靖元［10］认为高校主导的新型研发机构在建设过程中出现了机构属性不明晰、建设思路不明确、配套政策不完善、市场化机制不成熟等问题；廖晓东［11］介绍了北京建设世界一流新型研发机构的主要做法；毛义华等［12］基于扎根理论构建了新型研发机构协同创新网络模型；徐顽强等［13］认为国内新型研发机构研究缺少共识性的工作和以方法、数据为基准的实证分析，研究视角也停留在宏观层面，不够微观和具体。整体上看，我国新型研发机构的研究存在明显的区域性，长三角、珠三角等新型研发机构集中的地区相关研究也较多，对北京新型研发机构建设经验及存在问题的系统性研究较少。

2 理论基础和分析框架

协同创新的关键是形成以大学、企业、研究机构为核心要素，以政府金融机构、中介组织创新平台、非营利性组织等为辅助要素的多元主体协同互动的网络创新模式，通过知识创造主体和技术创新主体间的深入合作和资源整合，产生系统叠加的非线性效用。协同创新主要表现为产学研合作的过程，但产学研合作并不是自发的过程，需要国家宏观政策引导和制度安排［14］。协同创新是各个创新主体要素内实现创新互惠知识的共享、资源优化配置、行为的同步优化。《“十三五”国家科技创新规划》提出要发展面向市场的新型研发机构，围绕区域性、行业重大技术需求形成跨区域行业的研发和服务网络。

经过20 多年的建设与发展，新型研发机构逐渐成为我国国家创新体系的重要组成部分，在促进区域内科技资源优化配置和高效利用、提高区域协同创新能力中发挥了重要作用。本研究基于协同创新理论，从宏观、中观和微观3 个层面构建研究分析框架（如图1 所示）。宏观层面，以国家创新体系整体为视角，从国家宏观政策、发展战略、发展环境等方面分析北京市新型研发机构的建设经验与问题；中观层面，以创新要素间的协同创新为视角，从创新主体集聚、创新人才集聚、创新成果转化等方面分析北京市新型研发机构的建设经验和问题；微观层面，从构建现代科研院所制度的视角，从机构管理体制、内部治理、考核评价等方面分析北京市新型研发机构建设的经验及存在的问题。最后，为我国新型研发机构未来建设与发展提出若干建议。

图1 研究分析框架

3 北京新型研发机构建设经验1）

北京新型研发机构自启动建设以来，作为支撑深层次自主创新的重要载体，充分发挥集聚全球顶尖科研人才、有效促进科技成果转化应用、具有高水平自主创新能力的优势，在科学中心建设、创新高地建设、人才高地建设、创新生态营造等方面全面发力，有力支撑了北京国际科技创新中心建设，其诸多经验为我国新型研发机构建设提供了样板。

3.1 宏观层面注重顶层设计，自上而下系统推进

一是注重与国家科技体制改革政策的统筹衔接。2016 年，中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》提出要发展面向市场的新型研发机构，标志着新型研发机构在我国国家创新体系中地位愈加重要；2018 年，新型研发机构首次被写入政府工作报告；2019 年，科技部发布《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，明确了新型研发机构的定位，推动我国新型研发机构建设进入新阶段；2021 年3月，《“十四五”规划和2035 年远景目标纲要》明确要支持发展新型研发机构等新型创新主体；2021年9 月，习近平总书记在中央人才工作会议上指出“集中国家优质资源重点支持建设一批国家实验室和新型研发机构”［15］，首次将新型研发机构与国家实验室这一国家战略科技力量并列，凸显了新型研发机构在国家科技创新体系中的重要地位；2021年12 月，“新型研究开发机构”首次被写入《中华人民共和国科学技术进步法（2021 年修订）》，赋予了新型研发机构法律地位。北京市新型研发机构的快速发展与国家对新型研发机构的重视同步推进：2017 年开始加快新型研发机构建设布局；2018 年1月出台了《北京市支持建设世界一流新型研发机构实施办法(试行)》（以下简称《实施办法》）作为推进新型研发机构建设的纲领性和规范性文件，明确了新型研发机构的功能定位、支持条件、支持政策和服务保障等，突出国际一流科研水平和战略性科技创新领军人才领衔；2021 年11 月印发了《北京市“十四五”时期国际科技创新中心建设规划》（以下简称《建设规划》），明确提出持续建设世界一流新型研发机构，以强化战略科技力量、加速提升创新体系整体效能。

二是坚持高起点定位，聚焦国家战略需求科学布局。北京秉承“不在多而在精”的理念，对标国家重大战略需求和重大任务布局，结合北京市科技创新优势资源和优势产业，突出重点，在数学、生命科学等基础研究领域，新一代人工智能、量子信息、干细胞、脑科学与类脑研究、区块链、关键新材料等战略前沿领域进行布局，并在《建设规划》中明确予以重点支持。

3.2 中观层面重视创新要素集聚，加强协同创新

一是创新要素集成化。北京新型研发机构大都由政府、高校、院所、企业等多元主体共同出资建立，集成了政产学研用多元创新资源，贯通了政府、高校、院所、企业的政策、资金、人才、研发需求等创新资源向新型研发机构流动的通道。

二是注重国内外高水平创新人才集聚。一方面，由世界一流科学家领衔新型研发机构建设，如应用数学院院长丘成桐为美国国家科学院院士、菲尔兹奖首位华人得主，北生所所长王晓东为美国国家科学院院士，智源研究院理事长张宏江为美国工程院外籍院士，纳米能源所由王中林院士任所长，量子院由薛其坤院士领衔，脑科学中心由饶毅和罗敏敏两位知名科学家领衔；另一方面，积极引进海外优秀人才，通过小同行推荐、国际学术交流、公开招聘等方式引进国际领军人才和创新创业团队，积极参与国际合作与竞争，如量子院从海外引进高端人才50 人，其中外籍人员15 人，北生所由王晓东所长领衔建立了由海外归国优秀人才领衔的24 个独立实验室和13 个科研辅助中心，应用数学院依托丘成桐院长的国际影响力，面向世界一流高校、科研机构累计引进科研人员106 人，其中外籍人员27 人，多人获得外籍人才项目。

三是实施人才计划，开展人才双聘机制探索。北京市把新型研发机构建设作为高水平人才汇聚的平台和抓手，如智源研究院面向北京大学、清华大学、中国科学院以及优势企业实施“智源学者”计划，聚焦高风险、高难度的原始创新，在重大研究方向遴选支持学者94 人，支持领军科学家开展人工智能领域重大方向的基础前沿研究，支持青年科学家开展开放性、探索性研究；脑科学中心聚焦类脑智能及脑机接口领域实施“北脑（青年）学者”计划，截至2021 年11 月已举办两批评选活动，来自中国科学院、北京大学、清华大学等单位的共50 位学者入选［16］，按照共建平台、科研合作等方面的规定，脑科学中心与这些科学家及其所在单位签订双聘协议，促进跨学科交叉融合；量子院鼓励科研人员兼聘兼薪，采用“一院一所一校”的沟通机制，谈妥一家、签订一家，目前已与中科院半导体所、物理所及其兼聘研究员共同签署了三方协议。

四是大力推广应用科技成果，支撑产业经济发展。北京新型研发机构通过成立成果转化平台、建设产业生态联盟等方式积极推动产学研深度融合，推进科技成果的行业应用和场景适配。例如，智源研究院设立了11 个创新中心专门从事科技成果的工程化和转化，为每个创新中心量身定制“源创计划”项目，实现研究与应用的双轮驱动；吸引社会资金牵头成立智源创投基金，专注于人工智能早期投资，重点投资人工智能领域的科学家创业项目，旨在为北京培育一批硬核人工智能技术创新企业；基于悟道大模型，发起成立中关村悟道智能模型创新联盟，面向全球开发者举办“悟道之巅——AI 创新应用大赛”，启动悟道科研基金发掘大模型的应用价值；与北京旷视科技有限公司、京东、美团科技有限公司、中科寒武纪科技股份有限公司、北京一流科技有限公司等优势企业共建13 个联合（开放）实验室，实现“悟道”大模型在特定应用场景下的定制化开发和应用落地，推动大模型从学术界走向产业界。量子院与百度、阿里巴巴(中国)有限公司、京东等龙头企业深度对接，布局产业生态；与深圳量旋科技有限公司共建联合研发实验中心，开展商用芯片及云平台研发；与天坛医院、中信银行信用卡中心、中国搜索等行业用户联合开展量子技术应用场景开发；吸引社会资本设立量子信息研究与成果转化基金，引入专业化服务机构推进成果转移转化。微芯研究院以需求为牵引推动研发，在成立之初即设立了由研究院、骨干团队、政府引导基金、领军企业共同组成的成果转化平台，边研究、边转化、边应用，由微芯研究院牵头，联合相关企业和高校共同研发的“长安链”，已在北京冬奥会等多个重大应用场景落地。北生所孵化出6 个新药研发公司，有望为治疗癌症、乙肝、肺纤维化、生殖系统衰老等重大疾病作出中国贡献。应用数学院成立不到两年便与清华大学合作，基于区块链技术彻底解决了数据交易市场建设一直无法克服的诸多难题，具备很好的产业化前景。

3.3 微观层面突出体制机制创新，构建现代科研院所制度

一是创新机构管理体制，实行理事会领导下的院长（所长、主任）负责制。理事会作为新型研发机构宏观管理和决策机构，负责机构发展方向和重大问题决策。北京7 家新型研发机构均为实体化运行的独立法人，包括事业单位和科技类民办非企业单位（以下简称“科民非”）两类。其中，北生所、量子院、脑科学中心、纳米能源所、干细胞研究院等为“三无”事业单位，即：不定机构级别、不核定人员编制、不受工资总额限制；智源研究院、应用数学院、微芯研究院为科民非类机构，采用“民办官助”方式建设，定位为“公益性社会组织+民办管理团体+公共服务提供方”。

二是突出科技领域“放管服”改革，赋予新型研发机构充分的科研自主权。北京市政府对新型研发机构实行合同管理制度，在合同中规定双方的权利、责任和义务，以5 年为周期实施绩效评价，5 年内给予稳定支持和经费使用自主权。基于《实施办法》，北京新型研发机构建立了以尊重和信任为前提的科学家负责制，将技术路线决策权和人财物支配权交给科学家，为科学家创造心无旁骛、潜心研究的科研环境，充分激发创新活力，支持科学家勇闯科技创新“无人区”。探索实行“预算+负面清单”的科研经费使用模式，一方面根据新型研发机构类型和实际需求给予财政科技经费稳定支持，另一方面实行负面清单管理，采用总项目预算控制和风险防范设计，科学家可根据实际需要在负面清单之外统筹使用经费，按照负面清单制自主安排科研经费使用；同时，采用公开经费执行情况等方式加强经费使用监督，确保科研经费使用“放得开、管得住”。

三是创新人才评价方式，重视青年后备人才培养。例如，智源研究院建立了“青年人才挑大梁”的智源人才发展模式，拥有40 多位38 岁以下的青年科学家，在“智源学者”遴选时不论资排辈，坚持代表作评价和小同行评价，同时让青年人才在大项目中进行历练，助力青年人才快速成长；脑科学中心在人才转正时不设置短期、硬性、定量的考核，以6 年为周期，邀请国际同行参与，以研究方向、选题、水平、国际影响力为评价内容；量子院在项目完成验收评价时，以完成任务和达成目标为导向，不以论文为指标。北京新型研发机构均建立了博士后工作站（分站），其中，北生所还拥有独立的硕博士研究生招生资格，截至2021 年8 月底，累计培养博士681 人，探索了研究生培养的“三个一”机制［17］；其他新型研发机构与北京大学、中国科学院大学等高校院所建立了联合培养研究生机制。

4 北京新型研发机构发展面临的挑战

北京新型研发机构在推动产学研用融合、引领区域创新发展方面发挥了积极作用，但仍然面临一些问题或挑战。

4.1 宏观层面配套制度不完善，制约新型研发机构可持续发展

一是我国社会组织管理、社会捐赠等配套制度不够规范。一方面，社会组织一般包括社会团体、基金会、社会服务机构，科民非类新型研发机构是其中从事科技研发活动的特殊类型，与社会组织管理制度的匹配度不高，存在较多边界模糊之处，如免税资格认定时人员收入限制缺乏明确标准等；另一方面，与国外成熟的科技捐赠及资助模式相比，我国社会捐赠资金支持科技创新的实践还不够成熟。由于缺乏明确的政策解读，对于科民非类新型研发机构是否属于公益性社会组织、其捐赠是否可以纳入享受免税范围等问题在实践中尚未达成统一认识［18］。

二是多元化投入机制尚不完善。北京新型研发机构多以政府财政支持为主，根据《实施办法》规定，北京市对新型研发机构的支持周期原则上不超过5 年，在5 年内市财政给予持续稳定的资金支持，支持届满后根据新型研发机构的绩效评价结果决定是否继续给予支持。经费支持的不确定性对全职引入重视事业稳定性的科学家带来不利影响，而且投入模式的单一化和高度依赖政府投入制约了新型研发机构的可持续发展。

三是自我“造血”能力有待加强。新型研发机构在建设初期需要大规模资金投入，目前处于起步阶段的北京新型研发机构的盈利能力普遍偏弱，通过承担竞争性科研项目、成果转化收益等市场化手段进行自我“造血”的能力尚显不足，尤其是科民非类新型研发机构在脱离财政支持后若自我“造血”能力仍未形成，将面临生存危机。

4.2 中观层面协同创新机制尚未形成，面临能力挑战

新型研发机构在发展的高阶阶段需要集成各类创新要素，发展成为多主体联合、产教学研金多功能一体的创新联合体形态［19］，打造完整的创新创业生态。目前北京新型研发机构在此方面仍存在一些问题。

一是创新创业生态打造对新型研发机构要求过高。在新型研发机构内部集成各类创新要素，构建六位一体的“政产学研金用”资源汇聚和协同创新模式，实现产业化导向、覆盖创新全过程的创新创业活动，要求机构具备科研、工程化、投资、孵化的综合能力，这对于新型研发机构来说较难实现。

二是部分新型研发机构存在研发与市场脱节现象。由于面向市场的研发往往需要打破多个学科领域间的壁垒，部分新型研发机构在组织上难以胜任；同时存在研发项目与市场结合不够紧密的情况，导致成果的落地缺乏应用场景的承接，创新链无法支撑产业链。

三是面临多种创新主体的竞争。随着国家对科技成果转化的重视，高校、科研院所、企业等创新主体均愈加重视产学研结合和成果转化工作，与新型研发机构发展面临的竞争压力更大。

4.3 微观层面人才集聚能力仍有不足

虽然北京新型研发机构都引进了一批世界顶尖的高层次人才，但高水平人才引进难、留住更难仍然突出，仍存在高层次人才集聚度不高、复合型人才紧缺、全职骨干力量偏少问题。

一是高层次人才引进困难。新型研发机构较高校院所在稳定性方面、较企业在薪酬方面的竞争优势不明显，北京新型研发机构均布局于热点研究领域，高层次人才有较多的选择目标，对新型研发机构经费支持、设备采购及团队组建周期、研究生招生资格存在顾虑；且高层次人才多在海外或者国内其他城市已经“功成名就”，有稳定的工作、对生活品质有一定要求，但目前北京新型研发机构在住房、医疗、子女教育、配偶工作等方面的服务保障措施多是“一事一议”，政策的规范性、长期性和稳定性不够。

二是复合型人才稀缺。新型研发机构作为衔接科技和产业的“桥梁”，急需能够将技术成果转化为新产品、实现产业化的专业人才［20］。北京部分新型研发机构的管理运营团队人员出身于高校院所，习惯于学术导向的管理组织形式，缺少面向社会的市场化运营经验，而《建设规划》提出的“十四五”期间在新型研发机构大力推广项目经理人机制目前尚未全面展开。

三是人才评价激励机制不健全。北京新型研发机构开展人才评价时主动破除“四唯”倾向，注重以创新能力、质量、实效、贡献为导向，建立了以小同行、代表作和国际同行为核心的评价体系，但由于北京多家新型研发机构的科研重心集中于基础前沿研究和关键技术研发，部分新型研发机构的成果转化尚处于起步阶段，因此目前存在重科研、轻经济的倾向，科研效益与经济效益、社会效益并重的评价机制尚不完善。在分配激励机制方面，部分新型研发机构的科研人员在成果转让收益、股权分配等方面的获得感不足，个人事业进步与机构发展未能实现紧密绑定和同步。

5 结论与政策建议

自我国第一家新型研发机构成立以来，我国的新型研发机构蓬勃发展，在支撑我国经济社会发展中发挥了重要作用，在我国国家创新体系中的地位越来越重要。基于上述对北京新型研发机构的建设经验和存在问题分析发现，新型研发机构仍存在战略定位和发展目标不够清晰、与其他创新主体之间协同创新效能不高、现代科研院所制度建设不完善等问题。基于研究分析框架，以下从宏观、中观、微观3 个层面对我国新型研发机构建设和发展提出几点政策建议。

5.1 宏观层面加强顶层设计和政策引导

在政府层面进行顶层设计，对新型研发机构作出科学界定，并根据其功能定位引导建设、规范治理是夯实新型研发机构根基、促进高质量发展的重要举措。

一是在国家层面，明确新型研发机构功能定位和治理结构。梳理总结新型科研机构的组建模式和运行机制，出台《新型研发机构认定和管理办法》，进一步明确新型研发机构在国家和区域创新体系中的功能定位和作用。对新型研发机构进行界定和分类，针对新型研发机构的不同类型、创新链条的不同位置实施分类指导和差异化认定管理。明确新型研发机构法人地位、组织架构、支持方式、资源配置、绩效评价等治理结构，规范章程管理、理事会决策和院长负责制，引导新型研发机构建立健全现代科研院所制度。

二是加强央地互动和统筹协调。作为新型研发机构宏观管理部门，建议科技部在每年的部省工作会商会议中增加新型研发机构相关内容，引导各地新型研发机构健康有序发展，指导地方重点建设一批示范新型研发机构，避免无序竞争、过度扩张、“圈地圈钱”等行为。

三是在地方政府层面，坚持需求导向下的新型研发机构布局。新型研发机构布局应紧密围绕国家战略性新兴产业和高技术产业，贴近区域产业发展阶段和经济社会发展实际需求，集中优势创新资源，避免低层次重复建设，打造一批高水平新型研发机构。

5.2 中观层面加强创新生态系统建设，提升协同创新效果

新型研发机构作为链接政府、高校院所和企业多方的桥梁，依托聚集创新资源的平台优势调动各方积极性、推动协同创新。通过创新和创业相结合、孵化和投资相结合，畅通产业链上下游，在政府、高校院所、新型研发机构和企业间打造完整的创新创业生态闭环，为区域经济发展提供内生动力。

一是明确新型研发机构在创新生态系统中的定位。新型研发机构应定位为创新生态系统中的关键支撑环节，以研发作为核心能力，专注于解决技术熟化、技术转移等工作。发挥链接高校院所与企业的作用，组合科学家、创业者和企业家，而不是成为高校院所或企业，把科学家变成企业家。

二是构建创新链、金融链、产业链的联动机制。新型研发机构应以集成创新的思维贯通从基础研究到应用的创新链条，围绕产业链布局研发活动，真正实现科技创造价值，带动区域产业升级，撬动和吸引社会资本投入和参与新型研发机构建设，发挥创新链引领产业链、金融链支撑创新链作用。

三是处理好新型研发机构与各方的关系。处理好与政府的关系，政府主要营造创新创业环境，发挥好政府在新型研发机构建设发展中的服务保障作用，既不“缺位”也不“越位”，而新型研发机构则保持其公共属性和独立自主性；处理好与市场的关系，新型研发机构应聚焦产业化萌芽期的科研创新活动，投资和孵化等市场化行为则作为研发成果商业价值实现的辅助职能；处理好与高校院所的关系，新型研发机构着重应用导向、成果导向的研发活动，以知识技术化、技术产品化为主。

5.3 微观层面加强自我“造血”能力，完善现代科研院所制度

一是探索建立“财政资金+竞争性项目+自我造血+社会捐赠”的多元化经费来源机制。政府在新型研发机构初建期和运行中期提供相对稳定的经费来源，根据新型研发机构发展需要，采取财政资助、场地补助、政府采购、后补助、成果转化股权投资、科技计划项目等多元化的资助方式支持新型研发机构发展。充分运用市场机制，积极开展成果转化和研发服务能力建设，所获收益作为财政经费投入的有益补充，形成财政投入为主、自我盈利为辅的经费来源渠道。借鉴部分高校利用社会捐赠资金设立高校基金会的成功经验，积极吸引公益性社会捐赠，探索成立新型研发机构基金会。

二是构建更加灵活的人才吸引和聚集机制。一方面，多措并举引进高层次人才，借鉴国家实验室的人才政策，允许新型研发机构与高校院所间保持自由顺畅的人才流动关系，打破户籍、地域、身份、人事关系的制约，完善新型研发机构具有国际竞争力的薪酬制度、人才培养制度和绩效评价制度，增加新型研发机构的人才吸引力；另一方面，重视专业化管理人才引进，在引进科研人员的同时重点引进项目经理人和金融投资、营销策划、成果转化等专业化人才，提升新型研发机构管理能力。

注释：

1）除特别说明来源外，本部分内容中相关数据主要通过相应新型研发机构的自评价报告、调研访谈等非公开方式获得。