成 肖

（1.重庆工商大学东南亚研究中心；2.重庆工商大学长江上游经济研究中心；3.重庆工商大学经济学院，重庆 400067）

企业是科技和经济紧密结合的重要力量，应该成为技术创新决策、研发投入、科研组织、成果转化的主体，每一家企业创新水平的提高将会推动国家层面创新水平的跃升。我国企业技术创新已进入创新驱动发展的新阶段，国家科技体制改革释放出大量创新资源，但整体上仍面临创新资源投入不足和不匹配的现实困境，因此，为全面提升企业创新能力，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，近年来中央和地方政府出台了若干促进企业创新的政策文件，统筹发挥市场配置资源的基础性作用和政府的引导支持作用。对促进企业创新相关政策文件成效进行分析，有助于强化创新环境建设。

1 主要文献回顾

学者们主要采用倾向得分匹配、倍差法等计量经济学方法对我国创新政策的效果进行评估，但对政府创新支持政策的有效性尚未得出一致结论。如，郭玥［1］指出，创新补助会显著促进企业研发投入和实质性创新产出的增加；毛其淋等［2］则发现，只有适度的补贴才能够显著激励企业新产品创新，高额度补贴抑制了企业新产品创新。对创新政策类型进一步细分，有文献强调不同政府支持方式对企业创新的异质性影响，如白旭云等［3］的研究结果表明，税收优惠政策有利于企业创新绩效和高质量创新产出数量的提升，研发补贴则具有挤出作用；曾萍等［4］认为，政府需要尽量缩减财税政策支持的范围以强化创新环境建设。

政府支持政策并非总是有效的。回归到政策文本，学者们采用内容分析、文献计量、社会网络分析等方法对我国创新政策进行量化分析，揭示政策主题的变迁、政策制定主体的合作网络、政策工具的选择与组合等问题，如杨凯瑞等［5］以中央政府颁布的创新创业支持政策为研究对象，从文种类型、发文机构、主题关联性、政策工具等维度进行量化分析；张炜等［6］构建多维度区域创新政策评价模型，从创新政策强度、政策协同度、政策完善度3 个方面对江苏、浙江和上海颁布的创新政策进行文本分析和量化评估；刘晓燕等［7］利用中央及北京颁布的科技创新政策，借助多层指数随机图模型探讨网络内府际合作机理；徐硼等［8］基于政策工具视角，通过政策工具分类、内容编码、频数统计等分析方法，对国家科技创新政策文本进行量化分析；周莹［9］根据对105项创新政策的组合有效性及其问题成因分析，提出基于法治系统工程理论的创新政策组合模式。

综上，创新政策研究已成为政府、企业与学术界高度关注的重大问题。创新政策复杂、多维，而现有关于政策文本的量化分析倾向于整体考量科技创新政策，如汪涛等［10］、刘兰剑等［11］、何江等［12］、杜伟锦等［13］、臧维等［14］、王帮俊等［15］分别针对产业创新政策、科技人才政策、科技成果转化政策、众创空间扶持政策、产学研协同创新政策等细分政策类型进行量化分析，但从企业技术创新决策主体地位考虑来看，既有研究对于促进企业创新的政策文本仍未给予足够重视，仍普遍聚焦于中央层面对企业创新的支持政策，如唐晓云［16］考察了1997—2008 年中小企业政策的组成、主体和主题等方面的特征和趋势；张韵君［17］采用内容分析法分析了《关于支持中小企业技术创新的若干政策》的政策工具选择特点；章文光等［18］从政策数量统计、发文部门府际关系、政策主题发展变迁3 个维度对支持中小企业创新的政策文本进行计量分析；李琼等［19］则从税收优惠、财政补贴和政府采购3 个方面梳理支持中小微企业创新的政策。此外，Zhu 等［20］、朱旭峰等［21］指出，基于地方创新的政策试验以及以点带面的扩散长期以来被视为推动经济增长、创造发展奇迹的中国经验。一个区域的地方政府政策创新往往也可为其他地方政府以及中央政府的政策方案提供参考借鉴，因此地方政策研究具有重要价值，遗憾的是，目前关注地方层面企业创新支持政策的研究仍相对匮乏，在为数不多的文献中，有如郭秀强等［22］以珠三角地区出台的促进科技型中小企业创新的政策文件为研究对象，从环境面、供给面和需求面三大维度进行政策工具分析。

综上，本研究采用社会网络分析、空间自相关分析、内容分析等方法，对我国省级层面制定和实施的激励企业创新的政策文件进行量化分析，探讨其共性与特性。

2 研究设计

2.1 数据来源

以2011—2020 年我国31 个省份的企业创新支持政策为研究对象，政策文本来源于各省份人民政府官方网站以及北大法宝等权威数据库，用“企业”为检索词进行标题搜索，遴选与“企业创新”主题相关的政策文件。为保证所选政策的发文效力，对检索出来政策的发文机构进行甄别，最终确定了由地方政府颁布的共115 项省级政策为研究样本。

2.2 研究方法

本研究主要运用社会网络分析、空间自相关分析、内容分析3 种方法。

（1）社会网络是由多个行动者所构成的网络结构，社会网络分析是从行动者之间的关系结构角度对社会行为进行操作和处理，用关系来解释的理论与模型［23］。在社会网络中，行动者的集合称为模。其中，1 模网络研究一类行动者集合内部各个行动者之间的关系；2 模网络研究两类行动者群体之间的关系。研究一类行动者及其隶属事件间关系的特殊2 模网络也被称为“隶属网络”。本研究将31 个省份视为行动者，政策年度、适用对象、政策主题等视为其参与的事件，建立2 模网络并利用UCINET软件进行网络可视化。

（2）借助Stata 软件，采用全局莫兰指数（Moran'sI，I）进行空间自相关分析，以测算分省份企业创新政策的空间相关性。全局莫兰指数计算公式如下：

（3）内容分析是通过将文本中非量化的有价值信息转化为定量数据，从而用来分析信息的特征。本研究进行内容分析的基本步骤如下：确定支持企业创新政策文本的信息抽取范围，随后采用Python软件，利用jieba 中文分词组件完成对文本的精确分词，并删除其中的程度副词、结构助词、语气词、介词等无关词，获得文本高频词后进行信息量化。

3 实证研究

3.1 政策发布年度与地域分布

根据国家统计局的分类方法，将31 个省份分为东、中、西部地区。其中，东部包括北京、天津、河北、辽宁、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东和海南11 个省份；中部包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南8 个省份；西部包括内蒙古、重庆、四川、贵州、云南、广西、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆12 个省份。按发文年度和地区分布进行样本统计，结果如表1 所示，可以看出政策数量呈现波动下降趋势，2012 年、2013 年是重要年度节点。在2012 年、2013 年，各地方政府对《国务院办公厅关于进一步支持企业技术创新的通知》《国务院关于促进企业技术改造的指导意见》《国务院办公厅转发人力资源社会保障部财政部国资委关于加强企业技能人才队伍建设意见的通知》《国务院办公厅关于强化企业技术创新主体地位全面提升企业创新能力的意见》等中央政策文件作出了积极响应。同时，东部地区在政策数量上较中、西部地区优势明显。2011—2020 年，东、中、西部地区有关企业创新支持政策分别为51 项、28 项和36 项，年均发文量分别为4.6 项、3.5 项和3.0 项。相较于中西部地区，东部地区地方政府更倾向于发布支持企业创新的政策文件，体现出东部地区地方政府具有更强的创新意识，积极发挥政府部门在企业创新活动中的引导作用。

表1 样本政策发文年度与地域分布 单位：项

以各省份为行动者、政策年度为事件形成2 模网络并进行网络可视化，结果如图1 所示。可见，2013 年为核心年份，共有17 个省份颁布了企业创新支持政策；2020 年则为边缘年份，仅有5 个省份发文。总体而言，出台企业创新支持政策的省份数量呈一定的周期波动性，如2012—2014 年间有13 个省份颁布了企业创新支持政策，在2015—2016 年下跌为6.5 个，在2017—2018 年期间又上升至9.5 个，随后在2019—2020 年下滑至6 个，反映出地方政府在支持企业创新活动上的阶段性政策调整行为。

图1 样本政策的地域年度网络

在以各省份为行动者、发文年度为事件的2 模网络中，上海、浙江和福建为核心省份，有6 个年份颁布了企业创新支持政策，江苏、河南、广东和重庆在5 个年份内发文，反映出这些地区的地方政府持续关注企业创新，致力于营造良好的创新环境；另一方面，贵州、云南和西藏缺乏省级层面的企业创新支持政策，而北京、湖南、海南和新疆均仅在1 个年份内颁布了企业创新支持政策。可以看出，支持企业创新的省域政策数量存在显著的地区非均衡现象：上海、浙江和广东等创新活力强劲地区出台了更多的企业创新支持政策；而贵州、云南和西藏等地区在科技创新水平相对较弱的情况下，企业创新支持政策的匮乏又会进一步制约对企业创新活力有效激发。

构建样本数据的空间邻接矩阵，计算各省份企业创新支持政策的全局莫兰指数并进行散点分析，结果如表2 所示。2011—2020 年，样本企业创新支持政策的I值为0.157，并在5%水平上通过显著性检验，表明政策发文量存在空间效应且方向为正。具体来看，位于“高-高”（H-H）象限的省份有9 个，发文量较高且被高值包围；位于“低-高”（L-H）象限的省份有5 个，发文量较低但被高值包围；位于“低-低”（L-L）象限的省份有12 个，发文量较低且被低值包围；位于“高-低”（H-L）象限的省份有5 个，发文量较高但被低值包围。总体来看，有67.74%的省份显示出正的空间关联，政策的空间集聚特征明显，存在空间扩散效应，这表明某地区的企业创新支持政策颁布不仅能提升本地区企业的创新能力，而且能激励邻近地区的地方政府加强创新政策制定，进而提升邻近地区企业的创新能力和竞争力。

表2 2011—2020 年样本政策的全局莫兰指数散点分析结果

3.2 政策适用对象

依据政策标题，对样本政策的主要适用对象进行分类统计，结果如表3 所示。可见在全样本政策数量中，针对所有企业的普适型政策数量占比为51.30%，针对科技型企业或高新技术企业等专一型企业创新支持政策的占比为23.48%，其中2016—2020 年间针对科技型企业或高新技术企业的年均政策发文量超过3 项，表明各地方政府为充分发挥创新企业的示范带动作用、为实体经济发展提供新动能，持续大力培育高新技术企业，通过政策“组合拳”予以重点扶持；而针对中小微企业的政策占比为8.70%，针对重点企业的政策占比为6.09%，此外另有3 项政策聚焦于大中型企业或龙头企业。根据《中国企业年鉴2018》，我国65%以上的发明专利、75%以上的新产品开发都是由中小微企业完成的［24］。但不可否认的是，与大型企业相比，我国传统产业领域中相当数量的中小微企业资源消耗大、附加值低、经济效益差等问题仍很突出，面临创新意识不强、创新资源不足等的难题，因此，有必要把提升中小微企业研发创新能力、促进企业转型升级摆在更突出的位置，而与此相呼应，样本政策正呈现出向中小微企业倾斜的趋势，在全部针对中小微企业的政策文件中，2017 年及之后发布的占比达到了66.67%。

表3 2011—2020 年样本政策的主要适用对象

在产业维度上，为推动制造业高端化、智能化、绿色化发展，地方政府聚焦工业企业制定了相关的企业创新支持政策，针对工业企业创新的政策占比达到了6.96%。相比制造业企业，非制造业企业的创新更多体现在流程创新、管理创新、服务创新和营销创新等方面，目前仍缺乏聚焦于非制造业企业创新的政策，非制造业领域创新并未受到应有的重视。值得特别指出的是，浙江省积极探索政策创新，在2015年出台了着力于推动民营企业创新的政策文件。

以各省份为行动者、适用对象为事件形成2 模网络并进行网络可视化，结果如图2 所示。在29 个颁布了企业创新支持政策的省份中，有22 个省份颁布了普适型政策、16 个省份颁布了专一型政策，可见培育高新技术企业成为地方政府深入实施创新驱动发展战略的重要抓手。其中，重庆、浙江、广东和广西为核心省份，其政策适用范围分类较为多样化；福建和上海两地政策发文量较高，分别为9 项和7 项，但适用对象较为单一，集中于普适型和科技型企业或高新技术企业；宁夏、青海和安徽虽然政策发文量并不突出，分别仅为3 项、4 项和4 项，但其不同政策的适用对象具有差异性。

图2 2011—2020 年样本政策的地域和适用对象网络

样本政策中，普适型和专一型政策的空间相关性分析结果如表4 所示。可见，普适型政策在10%水平上通过显著性检验，专一型政策未通过显著性检验，表明政策的空间集聚主要体现为普适型，而专一型政策不存在空间效应，反映了适用对象广泛的创新政策更易被复制推广。

表4 2011—2020 年按适用对象分类的样本政策空间相关性分析结果

3.3 政策主题

根据政策标题，将样本政策的主题划分为引领类、任务类、要素类和环境类4 种类型分别进行统计（见表5）。其中，引领类政策强调强化企业创新主体地位、促进企业创新发展和提升企业创新能力，占比为26.96%；任务类政策突出企业创新的重点任务，如培育高新技术企业、促进企业技术改造和加强企业管理创新、产品创新等，占比为40.00%，其中以技术改造政策为主，仅2012 年、2013 年颁布的技术改造政策数量就达14 项；要素类政策聚焦于企业为实现创新活动所需的人力、财力和技术等创新投入要素，占比为12.17%，其中以加强企业技能人才队伍建设政策为主。值得注意的是，突出强调创新人才、研究机构和研发投入的要素类政策均是在2015 年及之前颁布的，之后则不再是地方政府政策制定的重点。此外，环境类政策占比为20.87%，其关注企业创新外部环境中政府的作用，既包括给予甄选企业R&D 补贴、税收优惠的财税扶持政策，也包括优化政策供给、改善科技金融服务的融资支持政策，还包括完善科技中介服务体系、强化创新环境建设的服务支撑政策。具体来看，目前地方政府支持企业创新的重点之一正是着力发挥资本市场作用，如广东、重庆和安徽三地政府均在2018 年出台了大力推动符合条件的创新企业发行股票或存托凭证的政策文件，2019 年上海发布着力发挥资本市场作用、促进本市科创企业高质量发展的政策文件，注重增强金融服务实体经济能力，促进金融资本和科创要素深度融合。

表5 2011—2020 年样本政策主题分类

以各省份为行动者、政策主题为事件形成2 模网络并进行网络可视化，结果如图3 所示。在29 个颁布了政策的省份中，有18 个省份颁布了技术改造政策、15 个省份颁布了促进企业创新发展的规划引导政策、12 个省份颁布了为创新提供配套服务支撑的政策，说明这些领域更容易吸引地方政府进行政策制定；在政策创新方面，广东、江苏和浙江专门颁布了加强企业研发机构建设的政策文件，吉林和江西制定了引导和鼓励企业加强管理创新、提质增效的政策文件。其中，浙江、重庆、上海和山东为核心省份，其政策主题较为细致全面，江西、四川和青海的政策发文量均为4 项，但政策主题各有侧重，上述地方政府强调从多个层面来同时发力；相反，部分地方政府重点围绕某一个或两个方面推进企业创新发展工作，例如，广西颁布的8 项政策中有5项围绕创新型企业培育而展开，福建发布的9 项政策中有4 项针对技术改造制定、3 项针对财税扶持制定。

图3 2011—2020 年样本政策的主题网络

为考察不同主题的政策空间相关性，分别计算了引导类、任务类、要素类和环境类政策发文量的全局莫兰指数，结果如表6 所示。其中，引导类政策在10%水平上通过显著性检验；同期任务类、要素类和环境类政策均未通过显著性检验。表明样本政策的空间集聚主要体现为引导类，而主题更为明确的任务类、要素类和环境类政策的空间效应并不存在，反映出现阶段地方政府在企业创新支持领域的政策扩散程度仍然较低。

表6 2011—2020 年不同主题类型样本政策的全局莫兰指数分析

3.4 政策措施

为分析样本政策的具体政策措施，采用jieba 分词工具对政策文本中的主要任务及推进措施进行分词，获得前15 个出现频次最多的词如表7 所示。整体来看，地方政府在制定企业创新支持政策时重点强调以下领域：（1）政策的完善与落实，包括财政政策、税收政策、金融政策、科技政策、人才政策、股权激励政策、土地政策等；（2）企业研发能力的提升，包括加大研发投入力度、加快企业研发机构建设、搭建技术研发平台等；（3）企业人才队伍的建设、评价与激励，包括创新人才、技能人才、专业技术人才、科技领军人才等；（4）创新型企业的培育，包括高新技术企业、科技型企业、科技小巨人企业、“专精特新”企业等；（5）技术创新服务机制的建立完善，包括完善服务体系、发展服务平台、培育服务机构、优化服务水平等；（6）企业技术改造的推进。

表7 2011—2020 年样本政策措施中前15 个高频词

表7 （续）

进一步对比分析东中西部地区可以发现，政策措施既具有共性又各有侧重：

（1）“企业”“创新”“科技”“研发”“培育”“机制”等词在各地区政策中出现频次较高，表明各区域地方政府在强调企业研发能力提升、创新型企业培育以及相关机制建立完善等方面存在相当程度的一致性。

（2）在东部地区51 项政策中，较为突出的高频词有“人才”“高新技术”“机构”“知识产权”“博士后”“融资”等。在政策措施选择上，东部地区地方政府更加强调企业人才队伍建设、高新技术企业培育、企业研发机构建设、企业知识产权保护和运用以及推进企业融资创新等。东部地区的创新水平普遍高于中西部地区，各区域地方政府在推动政策创新方面也表现得更为积极，例如，2013 年山东出台了加强博士后工作、提升企业创新能力的政策文件；2019 年广东专门制定了促进中小企业知识产权保护和利用的政策文件。

（3）在中部地区28 项政策中，高频词有“技术改造”“管理”“平台”“产业”“项目”“创新创业”等。相比东、西部地区，中部各区域地方政府更加强调企业技术改造、完善规范管理、推进创新平台建设、加快产业转型升级以及优化创新创业环境等。总体来看，中部地区各地方政府在政策措施的选择上倾向于模仿、跟随中央政策文件，例如，中央政府层面制定了促进企业技术改造的政策文件，而从样本政策获取的“技术改造”词条中，来自中部地区的政策文件的占比为50.0%。

（4）在西部地区36 项政策中，高频词有“技术创新”“技能”“投入”“孵化器”“产业”等。西部各区域地方政府更加强调引导企业技术创新、推进企业高技能人才培养、加大企业创新投入、促进科技企业孵化器建设以及加快产业转型升级等。与东、中部地区相比，西部各区域地方政府所选择的政策措施致力于改善企业创新相关要素的供给状况，从而推动地区创新发展，其中，从样本政策获取的“投入”“孵化器”词条中，来自西部地区的政策文件的比重分别为50.0%和63.6%。

4 结论与启示

4.1 主要研究结论

（1）2011—2020 年间，我国31 个省份出台的企业创新支持政策数量呈波动下降趋势，且省际差异显著。在对中央层面政策作出积极响应的同时，部分省份围绕地方特色、发展需求进行政策创新；（2）针对所有企业的普适型政策和针对特定企业的专一型政策在数量上旗鼓相当；（3）政策主题按政策文本标题划分为四大类，其中任务类政策在数量上具有绝对优势，其次是引领类政策和环境类政策，要素类政策数量最少；（4）各地区政策存在空间相关性，且空间集聚主要体现为普适型政策和引导类政策，专一型政策和任务类、要素类与环境类政策不存在空间效应；（5）各地区政策措施均重点强调扶持政策、研发机构与研发平台、企业人才队伍、创新型企业培育、技术创新服务机制和企业技术改造等领域，但既具有共性又各有侧重。

4.2 启示

推动企业创新发展是落实国家创新驱动发展战略、实现高质量发展的迫切需要。目前我国企业仍面临创新能力有待加强、创新环境有待优化、服务体系有待完善等问题，恰当、有效的企业创新支持政策能够通过有效市场和有为政府的良好协同，激发企业技术创新活力、带动企业走创新发展道路。各级政府应进一步加强宣传和舆论引导，大力宣传企业技术创新工作的重要意义、政策措施、进展成效和先进经验；同时，要鼓励地方层面的政策创新，加强对激励分配机制、科技金融创新、创新生态完善等探索性强的政策任务研究，通过试点积累经验并及时总结推广。此外，地方政府不仅要做好企业创新相关政策的衔接配合，也要深化省际创新政策的协调合作，在技术、标准、应用、人才等领域广泛开展合作交流。