吴宇哲， 沈欣言

（浙江大学公共管理学院，浙江 杭州 310058）

1 引言

土地市场是实现城乡要素流通的重要渠道，也是城乡融合发展的关键纽带[1]。农村宅基地作为福利分配的制度安排，长期被视为农民安居、农村稳定的天然载体，承载着政治稳定和社会保障的双重功能[2]。2014年中共中央全面深化改革领导小组提出了关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的试点工作，相对于集体经营性建设用地入市的改革步伐，宅基地制度改革显得迟缓谨慎并富有争议[3]。农村宅基地制度改革作为健全城乡融合发展机制和深化农村改革的突破口[4]，能够有效促进土地、资金等城乡要素的流动与重组，形成地方政府、村集体和农民的共赢局面[5]，是实现共同富裕的有力抓手[6]，进一步深化农村宅基地制度改革势在必行。

我国农村宅基地制度改革历经了生活资料定位、农村集体导向、产权拓展探索的演进过程，早期的“两权”已不能适应新时代社会经济发展需求，在城乡融合发展背景下，推进宅基地“三权分置”的改革探索顺应时宜[7]。2020年中共十九届五中全会明确提出开展农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”实现形式探索，“三权分置”改革的关键是在推进乡村有效治理、农民利益广泛保障和农民财产性收入提高三者间的协同实现。

资格权作为宅基地产权中一项新的权利分置于所有权和使用权之外，统摄着身份性与福利性权能，是农村宅基地制度改革的重大理论突破[8]。学界关于农村宅基地“三权分置”的文献著述颇丰，多数学者主要聚焦于“三权分置”的性质辨析、法理阐释、实现路径等热点研究[9]，对于所有权和使用权的研究较为深刻[10]，但是对资格权的研究亟待深化。宅基地资格权作为一项尚存于政策之中的抽象术语，是“三权”研究中最薄弱的环节。在理论研究中，涉及宅基地资格权的内在逻辑仍不明朗；在地方实践中，对于宅基地资格权的实现形式亦需凝练提升。囿于现实农村用地空间和指标不足等的困境[11]，本文在宅基地“三权分置”背景下，诠释资格权设置的内在逻辑，从未来选择权的视角探讨资格权实现形式。

2 农村土地制度变迁蕴藏的宅基地资格权

2.1 平均地权，居者有其屋（1949—1961年）

1949年中华人民共和国成立之初，土地改革时期农村土地私有制下，为了实现农民“耕者有其田，居者有其屋”的农业社会价值取向和生产生活双重保障，这一阶段的宅基地取得资格体现在“居者有其屋”的农民土地分配中[13]。为实现平均地权，这个过程通常按阶级成分认定，将由乡民协会征收的土地统一分配给本乡村民，地主和工商业家被没收土地和多余房屋，无地少地的贫下中农会统一分得公平的土地。

2.2 社员专属，无偿分配（1962 —1981年）

1962—1981 年，这一时期宅基地分配取得资格专属于集体内社员，体现在经由申请审批的行政许可与资格确认，便可取得使用权。1962年发布的《农业六十条》首次正式提出“宅基地”的名词[14]。1963年《关于对社员宅基地问题的一些补充规定的通知》规定社员可以通过向村集体申请后由政府审批，无偿分配取得宅基地[15]。1978年对家庭联产承包责任制的探索及随后对这一制度的推广极大地激发了农业生产活力，农村经济得以快速恢复发展，农民收入情况显著提升。这些积极的改变也促使农民对住房条件改善的需求不断扩大，农村的建房热由此出现，同时也带来了违法侵占耕地等隐患。

2.3 生产需要，资格宽松（1982 —1997年）

1982—1997 年，这一时期宅基地取得资格相对开放，城镇人口拥有宅基地使用权的通道并没有完全关闭。继1982年《宪法》颁布规定宅基地属于集体所有之后[16]，由于彼时我国的城镇化处于以农村经济体制改革为主要动力的起步阶段，农村乡镇企业高速增长的大发展增加了人们对土地的需求。为保证社会生产需要，同年《村镇建房用地管理条例》和1986年《土地管理法》的颁布逐步放开了原本仅仅面向集体内农户的宅基地使用权申请限制，符合条件的城镇人口也可以申请取得宅基地使用权，体现出较为广泛和宽松的资格主体。

2.4 成员导向，资格限制（1998—2012年）

1998年伴随着城市土地权能被极大激活、地方政府逐步走上依赖土地财政的道路，宅基地隐性流转、非法出租出让、小产权房开发等负面现象显现[17]。因此1998—2012年集体成员的身份属性要求强化，宅基地的资格保障蕴藏在相对封闭的村集体成员权导向中。1998年《土地管理法》的修订强调了集体经济组织成员的概念，规定只有农村居民才能具有原始取得宅基地的资格，非农人口不再拥有资格向集体申请宅基地。2009年中央以规制管制的形式发布《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，严令各地方查处小产权房乱象。政府逐步强化村集体内部成员的宅基地使用权审批，蕴含的资格限制与使用权的落实状态拥有更为紧密的联动。

2.5 深化改革，产权分置（2013年至今）

2013年，中共十八届三中全会决定开展对农村宅基地制度改革的试点，并首次在国家层面提出保障农民集体经济组织成员权利[18]。从2013年迄今，这一时期的一个重大突破是创造性地提出宅基地资格权，实行“三权分置”的改革探索。2015年，浙江省义乌市作为全国首批试点最早提出“资格权”的分置构想，最先开始宅基地“三权分置”的改革探索，并逐步在顶层设计、取得、流转、退出和风险防范等领域积累了实践经验。2020年10月，中共十九届五中全会进一步明确，将探索“三权分置”实现形式作为未来我国农村宅基地制度改革的具体路径，为健全和完善城乡融合发展贡献制度力量，以全面推动乡村振兴，并实现农业农村现代化（图1）。

图1 农村土地制度变迁蕴藏的宅基地资格权Fig.1 Quali fi cation right of rural residential land contained in the change of rural land institution

3 宅基地资格权设立的不同学说

宅基地资格权作为“三权分置”改革中的新兴名词[19]，理解并界定其权属对稳步推进“三权分置”改革大有助益，学界对宅基地资格权的理论阐释呈现出百家争鸣的态势。从现有文献来看，关于宅基地资格权设置的理论学说总体上概括为三类观点：成员权学说、物权学说、剩余权学说。

（1）成员权学说。该学说将资格权看作是申请分配宅基地的成员权的构成部分[20]。在我国农村土地制度变迁中，成员权的触发点是针对村庄内部确定村社成员之间土地权利和义务的再分配的问题。最初体现在对承包地（口粮田）的生产成果收益分配中，规定属于生产队的每一人都享有成员权，并按其年龄性别及农活种类分配生产收益[21]。与同为集体土地资源的承包地的收益分配类似，宅基地资格权是集体内农民申请宅基地的专属身份性权利凭证，成员可无偿取得、无限期使用宅基地[22]。村集体通过向成员颁发资格权证，保障其宅基地分配请求权、费用豁免权、优先受让权、退出补偿权等权能[23]，对集体成员的居住权益进行全生命周期保护。

对于急性心肌梗死急性期患者，目前临床指南不建议采用FFR评估罪犯病变血管的功能学意义。如果临床需要评估该类患者的非罪犯病变血管的功能学意义，一般需对罪犯病变血管进行血运重建几天后，再次进行冠状动脉造影和FFR检查。由于QFR不需要使用微循环扩张药，利用常规冠状动脉造影即可在罪犯病变血管血运重建后即刻进行非罪犯病变血管的功能学评估[22]，避免了再次进行冠状动脉造影手术，使患者获得收益。然而，冠状动脉功能学评估对急性心肌梗死患者急性期非靶病变血管的临床指导价值仍需进一步探索。

（2）物权学说。有别于要求权利主体必须具备集体成员的身份，物权则往往与身份脱钩。该学说认为资格权的设置一方面是为了充盈宅基地的权利类别，另一方面是强化宅基地的财产价值和其对于农户的居住保障功能[24]。而这一功能的实现要求农户对宅基地的权利具有排他性、支配性、优先性和长期性的物权本质特征，从而能够有效抵御各类风险，其实质是不具备占有和使用、仅具有收益和处分权能的用益物权。有学者认为资格权并非依靠本身的土地产出成果而一定时期获取回报，这一点与欧洲物权法体系的人役权属性相似[25-26]。

（3）剩余权学说。该学说认为资格权是在村集体成员有宅基地使用权需求，同时法律规定宅基地使用权不能自由转让的条件下，使用权人运用资格权作为次级使用权的转让凭证，他人获得一定期限的宅基地使用权，自己保留宅基地的剩余权。到约定期限后，可以请求他人返还宅基地使用权并获取相应的使用收益[27]。

宅基地“三权分置”改革是适应当下中国国情和发展阶段的政策举措，是对 “两权”政策的继承与发展。“三权”对于城镇用地问题的疏解、农民生活资料的保障、农村沉睡资产的盘活，各自承担着独特的功能定位和价值取向。分置前后的所有权拥有着相同的权能意义，村集体可通过分配和处置宅基地等形式，开展乡村有效治理。由于“两权”之下的使用权出现了功能超载与价值冲突的问题，“三权分置”改革派生出了的使用权与资格权这两种新的权能清晰的权利类型[28]。分置后的使用权延续着“两权”状态下的经济效用功能，在维护正常的土地管理秩序下，增加农民的创富能力，拓宽农村集体经济发展的融资渠道。“三权分置”新增设的资格权，基于集体经济组织成员身份公平配置社会福利，承担社会保障功能。目前农村宅基地还无法像城市住房市场一样自由缔约和顺畅流转，因而设置资格权保障的重点关切是尚未拥有宅基地使用权的村集体成员户。已经取得宅基地使用权的农户，资格权已伴随使用权的取得而实现，居住权益保障也已得到落实。从未来宅基地资格权实现的角度出发，首要问题是针对还未实现宅基地使用权的资格权人，保障其基本居住权益。

4 宅基地资格权设置的“期权”逻辑

宅基地资格权是基于村集体成员身份取得的具有社会保障功能的权利，由于现实中对于“一户一宅”实行的保障缺位，资格权的设置便成了完善乡村治理水平和社会保障体系的必要产物。在现实中，如果新“户”提出农村宅基地审批获得通过，资格权伴随着宅基地取得顺利实现。然而在村集体建设用地指标不足情形下，新“户”的宅基地的申请需求便处于“画饼充饥”的未实现状态[29]。更为严重的是，一些地方按照“增人不增地”规定新增人口不得再以成员权身份获得土地分配资格[30]，这种“应给而未给”的分配方式一定程度上违背了村集体依照成员身份和福利属性配置资源的公平原则。城乡融合发展背景下，因土地综合整治的跨村农民和因落户城镇转变户籍的“新市民”，同样面临着居住保障有待实现的状况。宅基地资格权设置的本质是赋予待实现居住权益的农户未来具有多样化选择的保障实现形式，其内在逻辑与“期权”（option）的核心含义“选择权”具有一脉相承。

经济学的期权又称选择权，其选择性体现在合约期满购买方选择是否购买，这与宅基地资格权内在逻辑的“选择权”共性为是否行权。即当未来村集体经济组织可以提供居住保障时，由于农户异质性，资格权人有权自愿选择是否行使资格权兑换为宅基地使用权。对于选择行权的资格权人，可以对选择的保障方式请求村集体分配宅基地。正如经济学中期权的交割方式包含现金交割和实物交割，宅基地资格权“期权”的“交割方式”也包含多样化的选择，如新型农村社区、农民公寓等保障形式。对于选择不行权的资格权人，可以凭借未取得宅基地证明与资格权人证明等，持权继续等待本村集体经济组织未来更多样化的保障形式，或向县级部门申请享受政府住房保障政策。

农村宅基地依照“一户一宅”的原则由农村集体经济组织成员请求分配。通常情况，对于未取得宅基地使用权的本集体经济组织新“户”，在村集体有规划批地或有存量宅基地的条件下，经由村集体审批决议之后，可以向村集体申请交付法定面积的宅基地。在这样的情形下，这些新“户”在取得宅基地使用权时便已实现了居住权益保障。因此，本文关心的农民权益保障群体是尚未无偿初始取得宅基地使用权的资格权人，而如何实现保障最广大农民的居住生存权益便成了真正推动“三权分置”改革成效的核心关切之一。

如果农村集体经济组织暂时无地可批、无地可分，那么这些还未无偿初始取得宅基地的农户就会拥有未来申请分配宅基地的资格，也就是宅基地使用权“期权”。“行权”与否尚需遵从资格权人的自愿选择，体现在农村集体经济组织实际分配宅基地的行为方式中。一方面，资格权人自愿“行权”申请落实宅基地，农村集体经济组织因地制宜地提供建设集体公寓、盘活存量宅地、置换城镇住房等多样化的选择形式。当农村集体经济组织有符合规划且可以分配的宅基地时，资格权人可以申请划定一定面积的宅基地并办理不动产登记。在土地资源较为紧张、非农就业比率高的农村地区，往往探索采用多层的集中居住形式，资格权人可以直接选择集中居住形式或选择因置换多层住宅而退出的原宅基地。当有农户自愿有偿退出宅基地后，农村集体经济组织对收归的宅基地进行再分配，资格权人可以凭借资格权获得使用权，并可以自主决定是发挥居住功能还是打造发展乡村新产业、新业态，用“类市场化”手段共享资源收益。如因公共利益、村庄规划、土地整治等客观原因需要调整搬迁致使原宅基地灭失的资格权人，优先选择重新分配宅基地并与农村集体经济组织之间达成补偿安置协议。当宅基地因集体成员死亡而即将灭失时，其直系资格权人亲属在没有宅基地的情况下可以选择直接继承祖宅，而现实中当出现一户多宅的情形时，可以选择退出原有宅基地或实行有偿使用祖宅。如资格权人选择落户城镇，其社会保障功能体现在优先选择城镇保障性住房。另一方面，资格权人暂时选择不“行权”且不愿退出宅基地资格权的，可以申请领取如“宅基地农户资格权票”，凭村股份经济合作社出具的资格权人证明、未取得宅基地证明等，向县级部门申请享受政府住房保障政策和居住补贴，或等待未来更多选择形式（图2）。

图2 宅基地资格权设置的“期权”逻辑Fig.2 Option-based establishment for quali fi cation right of rural residential land

5 宅基地资格权的多样化实现形式

保障“户有所居”的传统实现形式是依据规划引领、政府审批，在划定的宅基地用地范围内新建宅基地。2019年《土地管理法》指出了多样化地保障村集体成员的居住权益，实际上就是鼓励各地因地制宜地为资格权人提供更多的保障形式。在各地的试点探索中，呈现出了形式多样的住房形式，不仅提升了土地集约利用效率，也为农户提供了多样化保障选择。

5.1 规划批地，分配实现

传统意义上的宅基地使用权分配形式相对简单，即村集体拥有批地规划指标即可，这种情况下资格权的保障功能伴随着宅基地的使用权落实而实现。现实中适合一些农村地貌广阔、人口少且流动性低的地区。在村集体供地现状无法满足新建宅基地的需求时，选择以资格权未来兑换新建宅基地保障的农户，规划批地指标下达后可以无偿向农村集体经济组织要求分配宅基地。

鉴于宅基地的分配不仅是对集体土地资源的分配，也维系着土地利用的安定，因此分配流程不仅需要村集体成员达成一致决议，也需要乡（镇）人民政府的审批通过。资格权人以“户”为单位正式提出申请，经由村民小组和村委会审核后报送至乡（镇）政府依法审查并出具批准书。获得批准书的资格权人可以申请自然资源、农业农村等政府部门的建房勘测。确定建房落位房屋竣工后，乡镇政府相关验收通过即可申请不动产的登记办理[31]。

5.2 宅地置换，集中安置

在农村居住用地较为紧张的地区，通常会以政府主导在农户自愿的前提下，以资格权置换集中居住形式的中高层住房和联立式住宅，在推进宅基地集约利用的同时，探索不同模式保障农户居住权益。对于划定的建房地块，通常由农户而非政府部门依照规划自建或委托建设单位统一建设或多户联建。在这些情形下，资格权人在置换拥有宅基地使用权后，被赋予了更多实现住房保障形式的选择，加强了生产生活便捷度，同时获得了完整的高层住房财产权利和收益。

浙江义乌自2013年开始探索新社区集聚建设，其中约60%为高层公寓，约40%为商业住房，资格权人可以用宅基地资格权兑换政府集中统建的高层公寓或商业住房。2020年印发的《义乌市农村有机更新实施办法（试行）》，推行“农村有机更新项目”，对核定规模和审批安置做出了规定，按多层与高层住宅1∶4的系数安置，在进一步提高土地利用效率的同时减轻了政府的财政压力。2021年出台的《义乌市农村宅基地资格权权益有偿调剂办法》针对垂直房和高层多层的宅基地资格权制定了具体调剂办法，确保在权益落地前，遵循自愿有偿的原则，通过市场公开配置等方式，将宅基地资格权调剂给符合条件的农村集体经济组织成员或安置对象。

5.3 宅地退出，优先保障

城镇化推进的过程中涌现了大量城乡双栖人口，各地宅基地闲置现象普遍。2021年新《土地管理法》第35条明确，允许进城落户的农户依法自愿有偿退出宅基地。已退出的宅基地由村集体统一收储后，应由乡（镇）人民政府、村集体和村委会等优先保障本村集体资格权人的宅基地申请分配诉求。在土地仍有富余时，村将宅基地向一定范围内符合条件的资格权人实施竞争性分配，通过公开价格竞争胜出者取得相应宅基地使用权资格。在这样的情形下，运用市场这只“无形的手”，用“类市场化”交易手段，激活农村土地资源资产[32]，进一步促进村集体经济发展和增加农民财产性收入[33]，构建更加公平、多元、开放的宅基地农户资格权实现机制。

浙江绍兴柯桥区对退出宅基地的重新利用，在优先保障尚未拥有宅基地使用权的资格权人的建房需求之余，适度引入宅基地分配竞争机制，采用公开拍卖的方式允许已经无偿取得宅基地的资格权人申请“类市场化”置换改善，但需承诺退出原先已取得的宅基地，在实现农户资格权的同时推进宅基地的良性利用。

5.4 村庄更新，以旧换新

已分配得到宅基地，但因例如村庄危旧房改造、农村土地综合整治等并非出于自身原因搬迁导致原宅基地使用权灭失的农户，有权选择申请重新分配宅基地。此类情形必须建立在资格权人（即灭失宅基地的使用权人）自愿的基础上，由原村集体与资格权人协商，共同达成原宅基地使用权灭失的协议共识。这份协议同时也是明确资格权人因村庄更新等非法定缘由获取重新分配宅基地权益的资格凭证和依据。搬迁后的农户将自动享有新迁入村庄的成员权，宅基地资格权在配置到新迁入村庄的土地上落地实现，宅基地使用权的重新分配直接基于履行协议取得而不需要自行提出申请，同时新村集体经济组织可提出对原村集体经济组织要求相应的搬迁补偿。

浙江德清在《德清县农村宅基地管理办法（试行）》第26条规定因村庄规划或旧村改造等而搬迁的，可以重新申请宅基地。江苏武进创新提出同一个乡镇小挂钩的想法，鼓励引导村庄实施异地搬迁规划，对有建设农民集中居住点需求的镇村，开展诸如单村筹建、多村联建等的中心村建设，一定条件下扩大资格权人的宅基地使用权选择范围[34]。

5.5 衔接继承，盘活祖宅

对于已去世成员户，其与集体经济组织成员有婚姻关系、继承关系、收养关系等特殊法律关系的，在历史和传统习惯中农村宅基地使用权存在着大量继承的现象，但立法上对此尚未明朗。农村宅基地使用权与农房继承纠纷民事案件多发，继承法也未曾明确规定宅基地使用权是否属于遗产范围，其中的法学理论争议和实践分歧一直没有得到解决。《继承法》第3条规定宅基地是属于死亡个体遗留的合法财产，户内部分成员去世后，其余户内成员将继续拥有该宅基地的使用权[35]。由于宅基地使用权的主体是户，而非成员个人，对此宅基地与继承权之间似乎并没有恰当的逻辑衔接。资格权的设置恰恰可以为继承祖宅的合理性提供路径选择。在“户”因死亡而灭失后，宅基地使用权由村集体统一收归。基于宅基地使用权的身份性和福利性，宅基地资格权可作为连结继承等各种法律关系的合理纽带和衔接凭证，不违反“一户一宅”基本原则的资格权人将可以成为取得宅基地使用权的继承人。如果其继承人已有村庄中高层住房和联立式住宅等其他形式的住宅，无论是出于物质利益还是情感依托，也可以拥有选择有偿继承祖宅，或申请退回其原有住宅并选择继承祖宅的权利。

《海南省土地权属确定与争议处理条例》的第24条，符合祖宅继承条件而继承祖宅的，村集体可明确继承村组成员的祖宅使用权。原本无偿分配取得的宅基地使用权可以依托资格权作为凭证，转为继承人对祖宅的有偿使用。在继承和盘活祖宅的同时，需兼顾房屋使用寿命期限，如果祖宅拆除且新房建设尚未获批，村集体有权收回对祖宅的宅基地使用权[36]。

5.6 城镇落户，居住同步

在当前城乡二元结构融合转变过程中，宅基地资格权是对进城落户农民权益的有效保障[37]。对于拥有资格权而没有兑现宅基地“期权”的农户，进城落户时，应该同步实现城镇住房保障；未申请宅基地且不愿退出宅基地资格权的，可以申请居住补贴，政府应围绕其长久生计与社会保障提供政策供给和必要帮助[38]。具体地通过提供优先申请城镇保障性住房供给的待遇，如公租房、经适房、廉租房等，降低农民对宅基地的依赖，通过城乡户籍制度、医疗保险制度等制度供给帮助农民更好地融入城市[39]。

陕西省出台的《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》中，鼓励有条件的农民自愿进城落户。出于对农户自身权益的保障，进城落户的前提是应满足在城镇已经具有居住地、签署劳动合同的工作、连续参加城镇养老保险与医疗保险达到规定的年限等相应居住生活保障条件。在地方土地部门的审核公证后，可以进行一次性的宅基地退出经济补偿，具体补偿情况综合考虑宅基地的房屋、附属物情况给予。对于落户的农村居民，除收取国家规定的迁出地与迁入地的项目费用外，不再收取其它费用；同时可以享受城镇居民的各类社会保险政策待遇，如教育、医疗、就业及保障性住房等。

6 结论与讨论

中共十九届五中全会明确开展农村宅基地“三权分置”实现形式的探索，“一户一宅”制度下，农民权益的底线保障是宅基地资格权设置的初心和使命。已经拥有宅基地居住权益的农户，其权益的底线保障已通过宅基地使用权的落地实现。伴随城市化进程加快，在当前农村建设用地指标不足的情况下，新增成员户无地可批的现状问题成为了农户居住权益保障的核心关切。设置宅基地资格权这一新权利，为因现实中很多由于规划供地不足等原因导致暂时无法保障“一户一宅”权益的农户，赋予了未来兑换宅基地使用权的“期权”。宅基地资格权在这样的逻辑下，资格权人可以选择多样化实现保障，因地制宜地推进置换、安置、继承等实践，为推动落实集体所有权和放活使用权提供理论参考。

在城乡融合发展和乡村振兴战略下，面对未来更多的城乡双栖人口，“离农不离地”“进城不弃地”的“人地分离”将成为常态[40]。让广泛愿意继续从事农业生产且持续提高土地生产能力的农户拥有宅基地的住房保障，让退出宅基地且进城落户的城市新市民拥有城市的住房供应保障，资格权的社会保障功能才能真正意义上得以深化，最终推动农村宅基地与城市住房实现“平权”，建立健全城乡建设用地统一市场。