管靖

（广州地铁设计研究院股份有限公司，广东 广州 510000）

0 引言

近年来，在中国新型城镇化发展及都市圈一体化发展的要求下，加快发展市域（郊）铁路的呼声越来越高，旨在构建都市圈公共交通体系的基本骨架，国家及地方先后出台了多个促进市域（郊）铁路发展的政策及规范标准。实际上，目前市域（郊）铁路的定义内涵尚存在争议，建设标准尚未形成统一的认识，且运营效果不佳。本文通过解读有关政策及标准规范，梳理市域（郊）铁路的功能定位及定义，分析市域（郊）铁路的建设必要性，结合有关城市经验，总结新建市域（郊）铁路的报建路径。

1 市域（郊）铁路的概念

关于市域（郊）铁路的概念，国家有关政策文件、地方及有关团体发布的相关标准、规范均有所提及。

1.1 《市域（郊）铁路设计规范》（TB 10624—2020）

该规范定义市域（郊）铁路是城市综合交通体系的重要组成，具备公交化运营、运量大及快速便捷的特点，服务范围为都市圈中心城市区与周边城镇组团或各城镇组团之间提供快速联系。市域（郊）铁路应具备通勤客流、方便快捷的功能定位，且满足1h 的时空目标需求。

1.2 《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础〔2017〕1173 号）

该文件定义市域（郊）铁路具备通勤化、速度快、运量大的功能定位，服务范围为城市中心城区与周边城镇组团或各城镇组团之间提供快速联系。市域（郊）铁路主要布局在都市圈中心城市，重点满足1h通勤圈快速通达的出行需求。

1.3 《国务院办公厅转发国家发展改革委等单位关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展意见的通知》（国办函〔2020〕116 号）

该文件定义市域（郊）铁路具备快速度、大运量、公交化运输服务的功能定位，服务范围为城市中心城区与周边城镇组团之间提供快速联系。布局市域（郊）铁路的中心城市具备经济发达、人口密集的特征，联通城区与郊区及周边城镇组团，运营组织方案一般采用灵活编组，列车间隔时间短、开行密度大，重点满足1h 通勤圈快速通达的出行需求。

从以上设计规范及政策文件对市域（郊）铁路的定义及功能定位来看，正确解读市域（郊）铁路的核心是对市域轨道交通需求有时间和空间上的清晰认识，空间上是连接城市中心区与周边城镇组团，时间上是实现公交化运营且满足1h 的时空目标要求。

实际上，在市域层面的轨道交通还有其他提法，如市域轨道交通快线（简称“轨道快线”），市域（郊）铁路和轨道快线在服务范围、功能特征等方面具备一致性，但两者的定义及功能定位尚未形成统一的认识。国家发展改革委和国家铁路局在发布的有关文件及标准规范中多用市域（郊）铁路这一概念，住房和城乡建设部系统则多用轨道快线的表述。116 号文指出，对符合市域（郊）铁路功能定位和技术标准相关要求的市域快轨、市域快线、市域铁路等，统筹纳入市域（郊）铁路规划管理。市域（郊）铁路如图1所示。

图1 市域（郊）铁路

2 市域（郊）铁路建设的必要性

2.1 促进国家城镇化发展的需要

现代化发展的必由之路是城镇化发展，而推动城镇化发展的主体形态是城市群，通过加强中心城市辐射带动功能，使得城市群各城市间、各组团间的联系更加密切。

从功能定位、服务属性及技术特性等方面看，城市轨道交通与城际铁路均难以满足中心城市与周边城镇组团的快速联系，具备公交化运营、运量大、速度快等特征的市域（郊）铁路可以有效引导和支撑城市发展。

2.2 适应城市空间结构演变，推动同城化快速通达的需要

我国正从工业化向后工业化社会过渡，结合典型大城市发展特征，城市空间结构正由单中心向多中心方向演化。市域（郊）铁路服务客流具有同城、通勤的特征，具备便捷乘客出行、旅行时间短的竞争优势。国外的经验也表明，主城和卫星城之间“1h 通达时间”具有较强的吸引力和竞争力。城市空间结构演化示意图如图2所示。

图2 城市空间结构演化示意图

2.3 贯彻国家及地方政策的需要

《交通强国建设纲要》提出培育充满活力的市域（郊）铁路市场；《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础〔2017〕1173 号）提出至2020年相关大城市基本形成市域（郊）铁路骨干线网，构建核心区至周边主要区域的1h 通勤圈；《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划[2019]328 号）提出推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”，将市域（郊）铁路运营纳入城市公共交通系统。

3 市域（郊）铁路的报建路径

通过调研南京、广州、无锡、苏州、温州等城市新建市域（郊）铁路报批案例，结合相关政策文件要求，新建市域（郊）铁路的审批方式主要包括四类：

一是纳入城际网规划进行审批。将线路纳入城际近期建设项目库，由国家发展和改革委员会批复后，省发展和改革委员会依据批复的建设规划进行工程可行性研究审批。例如，南京部分市域线纳入江苏省沿江城市群城际轨道网进行批复。

二是纳入城市轨道交通建设规划。由市发展和改革委员会上报省发展和改革委员会城市轨道交通建设规划；省发展和改革委员会联合省住建厅、自然资源厅组织初审和会签后，上报国家发展和改革委员会；并由国家发展和改革委员会组织建设规划评审，住房和城乡建设部会签后进行审批。例如，苏州S1线纳入苏州城市轨道交通第三期建设规划进行批复。

三是单独编制市域（郊）铁路建设规划。由市发展和改革委员会上报省发展和改革委员会市域（郊）铁路建设规划；省发展和改革委员会组织初审后，上报国家发展和改革委员会；国家发展和改革委员会组织建设规划评审后进行批复；省发展和改革委员会依据批复后的建设规划进行项目工程可行性研究审批。目前，仅温州的市域（郊）铁路建设规划获得批复。

四是纳入国家级规划。将项目纳入国家级规划，由国家相关部门发布后，组织编制项目建议书或可研；由省发展和改革委员会依据发布的规划组织评审并批复。例如，《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》将多条市域（郊）铁路纳入近期建设项目库。

新建市域（郊）轨道交通的报批可总结为以下三个阶段工作：

第一阶段：地方（省/市）编制相关上位规划。

第二阶段：地方编制建设规划上报国务院相关部门审批。据统计，建设规划报批包括纳入国家级相关规划、纳入省级城际铁路规划、纳入市级城市轨道交通建设规划、单独编制市级市域铁路或轨道交通建设规划等四种类型。

第三阶段：由省级发展和改革委员会委依据国家的批复进行工可立项审批。

新建市（域）郊轨道交通审批路径示意图，如图3所示。

图3 新建市（域）郊轨道交通审批路径示意图

4 结语

市域（郊）铁路可以有效支撑大规模城市空间的扩展，快速衔接城市中心区与周边城镇组团，实现公交化运营及1h 的时空目标要求。从历年国家及地方发布的政策文件看，市域（郊）铁路将逐渐成为轨道项目建设的重点和热点。从项目报建路径看，不宜单独进行市域（郊）铁路规划，应从多网融合角度构建市域（郊）铁路层次及进行项目选择。各地应重点关注国家或省级层面编制的相关规划，在无相关规划时机的情况下，可通过纳入城市轨道交通建设规划进行报批。