薛久洲，高晓娟，雷明鑫，薛琳珏，白艳艳，刘小龙

（1.榆林市畜牧兽医服务中心，陕西榆林 719000；2.榆林学院，陕西榆林 719000；3.榆林市农业宣传信息中心，陕西榆林 719000）

进入新时代以来，人们对动物源性食品安全投入了更多关注，而动物检疫工作质量的高低不仅直接影响动物源性食品安全，同时也关系到养殖业发展安全、公共卫生安全和生物安全。为全面掌握陕西省某市基层动物检疫工作现状，分析现有机构设置、职能分工、工作机制等是否合理，人员素质、数量与实际检疫工作是否匹配，检疫信息化建设是否完善，对该市所辖各县的动物产地检疫及屠宰检疫工作现状进行了专题调研。本次调研赴该市各县动物检疫职能机构，与相关工作人员进行现场座谈交流，听取汇报，同时发放调查问卷，梳理分析基层动物检疫工作现状以及动物检疫工作中存在的问题，继而提出相应的对策建议，以期为该地动物卫生监督机构建设和动物检疫工作有效开展提供参考。

1 材料与方法

1.1 调查对象

本次调研选取该市所辖的12 个县级、113 个乡镇级动物卫生监督机构，涉及产地检疫申报点133个、屠宰检疫申报点28个、省级公路检查站5个。

1.2 问卷调查

调查内容分为两类：第一类是动物检疫机构设置情况，包括县乡两级动物卫生监督机构设置、检疫职能划转及人员配备情况（承担检疫职能的机构及其建制、编制、实有人员），检疫工作经费保障情况（中央、省、市、县、乡经费下达情况）；第二类是动物检疫队伍建设情况，包括官方兽医队伍建设情况（官方兽医人数、实际从事检疫工作人数、驻场官方兽医人数）、协检员队伍建设情况（协检员人数、驻屠宰场人数）。

1.3 现场调研

现场查看动物检疫工作开展情况：一是动物及动物产品检疫工作开展现状，包括产地检疫和屠宰检疫；二是动物卫生信息化建设工作现状，包括“陕西智慧动监”使用情况和动物检疫电子出证情况。

1.4 数据收集与分析

将问卷信息数据通过Epidata 软件录入，将收集到的数据使用Microsoft Excel 软件进行汇总、整理、统计。

2 调研结果

2.1 体系建设

2.1.1 机构改革情况

2.1.1.1 监督执法机构 在原市级动物卫生监督机构的执法职能被剥离，由新组建的市级农业综合执法支队承担的前提下，县级动物卫生监督机构的监督执法职能也都相应划转至新组建的县级农业综合执法大队。

2.1.1.2 检疫职能机构 在市级动物检疫职能由新组建的市级动物卫生监督机构承担的前提下，组建各县级动物检疫机构，承担县级动物检疫及检疫人员日常管理职能。主要分为三类：第一类，由原县级动物卫生监督机构承担（2 个县）；第二类，由动物疫病预防控制机构承担（6 个县）；第三类，由县农畜产品保障中心、县畜牧兽医服务中心、镇区域畜牧兽医站、县畜牧兽医站等其他机构承担（4个县）。4 个县级动物检疫机构归口县级畜牧兽医局管理，其余8 个归口县级农业农村局管理。乡镇级检疫机构，即产地检疫申报点，具体实施动物检疫工作。全市共有产地检疫报检点133 个，较机构改革前减少247 个。该机构也分为三类：第一类，由原乡镇兽医站承担（3 个县），归口乡镇政府（街道办事处）管理；第二类，由乡镇区域农牧技术推广部门承担（8 个县），归口县级农业农村局管理；第三类，由县级动物疫病预防控制中心派驻机构承担（1 个县），归口县级畜牧兽医局管理。全市各县共有屠宰检疫申报点28 个，分布于全市各畜禽定点屠宰企业，主要承担屠宰检疫工作。全市各县共有公路检查站5 个。各县动物检疫机构数量分布具体见表1。

表1 陕西省某市各县动物检疫机构数量分布统计 单位：个

2.1.2 队伍建设情况

2.1.2.1 人员编制 县级动物检疫机构共有人员编制180 名（较机构改革前缩减36 人），实有人员214 名（较机构改革前减少54 人），平均各县不足18 人（214/12）。各乡镇级动物检疫人员为官方兽医与协检人员，共有备案官方兽医744 人，机构改革后分流或转岗379 人，实际从事检疫工作的365 人（较机构改革前减少200 人），平均每个乡镇机构不足3 人（365/155）；驻屠宰场官方兽医111 人，隶属县级动物检疫机构管理；全市现有协检人员163 人，其中驻屠宰场43 人。

2.1.2.2 学历与专业水平 学历与专业水平共统计到704 人，其中中专及以下249 人、大专205 人、本科240 人、研究生10 人，各层次人员占比见图1。大多数官方兽医直接或通过进修取得畜牧兽医专业学历，50 岁以下人员约占75%，中级以上职称人员约占40%，高层次人才较少。

2.1.3 经费保障情况 检疫工作经费主要来自市县两级畜牧兽医专项资金。该专项资金主要用于重大动物疫病防控及畜产品质量安全监管。2021 年，全市畜牧兽医专项预算资金共计1 000 万元，较机构改革前减少200 万元；市级层面检疫工作经费预算约500万元，县级层面约400万元，其中部分县（G县与I 县）无相关经费预算。工资待遇上，官方兽医及其他正式职工工资待遇按照职称级别核算，协检员工作待遇人均约2 500 元/月，部分财政条件较好的县区还为协检员购买了人身意外险。畜牧兽医医疗卫生津贴方面，仅有部分县（B、D 和F 县）在机构改革前按照《人力资源社会保障部 财政部关于调整农业有毒有害保健津贴和畜牧兽医医疗卫生津贴的通知》（人社部发〔2015〕99 号）要求，兑现了畜牧兽医医疗卫生津贴，机构改革后县级均未享受此津贴。

2.2 动物检疫情况

2.2.1 产地检疫 全市现有产地检疫申报点133个，其中县级6 个、乡级127 个。2021 年全市共实施产地检疫畜禽229.84 万（头/只/羽），较机构改革前增加75.51 万，出具动物检疫合格证明40 786 张。由图2 可知：产地检疫申报点主要集中在北部A、D、E、F、G 县，A 县出证数量和检疫数量最多，以生猪检疫为主，F 县是羊调出大县，而B 县的出证数量及检疫数量均最低（畜产品以县内消费为主）；全市以生猪、羊检疫为主，而禽类检疫数量最少。产地检疫工作量方面，用开证数/开证点数量（张/个）表示各县产地检疫的平均工作量。由图3 可知：全市平均工作量约307 张/个（40 786/133），检疫工作量最大的H 县与最小的B 县相差约185 倍，各县的平均工作量并不均衡。

2.2.2 屠宰检疫 全市现有畜禽屠宰场点28 个，对应设立畜禽屠宰检疫申报点28 个。2021 年共实施屠宰检疫畜禽840 657 头（只/羽），其中生猪485 745 头、牛5 741 头、羊315 511 只、鸡33 660羽（图4）。屠宰检疫申报点在B 和F 县分布较多，I 县暂无畜禽屠宰企业，相应也就没有屠宰检疫申报点；E 县屠宰企业种类较为齐全，有牛羊屠宰企业1 家、生猪屠宰企业1 家、家禽屠宰企业1 家，对应设立检疫申报点各1 个；全市只有I 县和L 县无生猪定点屠宰厂，仅A、E、L 和H 县有牛屠宰检疫申报点，但屠宰检疫数量都不大。从屠宰检疫动物种类来看（图4），全市以猪、羊屠宰检疫为主，其中生猪屠宰检疫数量较高的4 个县为A、B、F 和G 县，羊屠宰检疫数量较多是A、E 和F 县。屠宰检疫数量与产地检疫数量相关，如A 县产地检疫申报点分布较多，屠宰企业数量也不少，屠宰检疫申报点也较多。屠宰检疫工作量方面（图5），用屠宰检疫数/开证点数量（头、只、羽/个）对各县畜禽屠宰检疫平均工作量进行比较，全市平均屠宰检疫工作量为30 023 头、只、羽/ 个（840 657/28），除I 县外，屠宰检疫工作量最大的A 县与最小的H 县之间相差约13 倍，各县间的屠宰检疫工作量不均衡。

2.3 检疫信息化建设情况

全市信息化建设有序推进，产地检疫电子出证系统运行正常，市县镇均有专人负责管理，按要求[1]做到了电子出证清晰规范，归档保存得当。全市县乡两级“陕西智慧动监”平台已全部启动，现有备案养殖场户及屠宰企业20 509 个、电子出证点157 个。截至2021 年底，全市大型规模养殖场已基本完成备案，但大量散养户未进行注册备案。“陕西智慧动监”检疫申报及出证情况见图6：全市2021 年微信注册用户通过“陕西智慧动监”申报检疫9 732 次，申报出证7 636 次；全市注册用户较多，但报检及实际检疫出证量较低；多数县用户注册后，使用率较低，如注册用户数量最多的F 县，其申报检疫及出证量反而最少。

3 发现的问题

3.1 动物检疫机构设置不统一，检疫职能承接不顺畅

农业综合行政执法改革后，县乡两级动物检疫机构设置不统一，县级机构分属农业农村局或畜牧兽医局管理，乡镇（区域站）机构则分属农业农村局、畜牧兽医局或乡镇政府管理，呈现出“多对一”和“一对多”的现象，在管理上易出现政令不畅，致使监管工作存在较大风险隐患。改革后，原有的自上而下的省、市、县三级动物检疫机构的业务指导体系被打破，工作部署、上下联动受到很大影响。特别是在动物检疫职能划转方面，各级动物检疫机构出现了多种形式，有的合并到动物疫病预防控制中心，有的合并到以原动物卫生监督机构为主的检疫工作机构，还有的由其他检疫职能机构承担，实际检疫工作中存在互相扯皮、推诿、内耗等现象，检疫职能难以有效落实，对管理相对人进行检疫申报也造成不便，一定程度上阻碍了动物检疫工作有效开展。

3.2 动物检疫工作队伍压缩，检疫工作压力加大

本轮事业单位机构改革后，市级机构编制减幅超过5%，且参公人员与事业身份人员“共享”编制；而县级机构减编幅度达17%，人员减幅超过20%，每县平均不足18 人；实际从事检疫官方兽医人数减幅超过35%，平均每个乡镇不足3 人。全市2021 年畜禽饲养量2 800 多万（头/只/羽），产地检疫报检点平均工作量约为1.7 万（头/只/羽）/个（229.84 万/133 个），而机构改革前全市产地检疫平均工作量约0.4万（头/只/羽）/个（153.89万/380个），工作量激增325%，致使动物检疫工作难度和覆盖面进一步加大。此外，现有的动物检疫人员不仅要承担产地检疫、屠宰检疫、畜产品质量安全监管等多项工作，还要承担所属片区的动物防疫、畜牧技术推广等工作[2]，任务艰巨、内容繁多。

3.3 检疫从业人员老龄化，专业力量出现断层

县级动物卫生监督机构人员超过60%为大专以下学历，超2/3 人员为非畜牧兽医专业人员，大部分通过后续的专业技术人员继续教育等途径取得畜牧兽医专业学历；30 岁以下人员不足10%，老龄化较为严重。动物检疫是一项专业性非常强的技术性行政许可，要求工作人员是官方兽医，并具备相应的兽医知识、检疫技术技能，熟悉动物防疫法律法规，需要有临床辨别病理变化的基本能力，而低学历和非专业化势必会导致检疫工作质量下降。人员队伍老龄化有碍检疫工作开展：一方面老龄化人员接受新鲜事物的能力不强，吸收新专业技术的能力较差，因此不利于新技术和信息化的推广应用；另一方面，老龄化还会导致人员队伍“青黄不接”，不利于检疫工作队伍稳定。

3.4 检疫工作经费支撑不足，检疫人员待遇无保障

自2015 年11 月1 日，全国统一暂停征收畜禽及畜禽产品检疫费后，其他省份一些县的检疫工作经费没有及时足额纳入本级财政预算，致使检疫设施设备和检测试剂等费用得不到有效保障，影响到了产地检疫工作的正常开展[2]。机构改革后，该市的市县两级动物检疫工作经费也稍显不足，个别基层检疫机构常年没有工作经费，连最基本的互联网都不能维持通畅，基本的检疫电子出证都难以操作，造成人员工作积极性不高，检疫工作开展不到位，严重影响动物检疫工作开展。另有部分县（区）政府对动物检疫工作重视不够，把检疫工作与防疫工作分割开，导致业务单位存有畏难情绪，认为检疫不但要购买票证，还需要经费保障和大量人员才能开展此项工作，阻滞了产地检疫的开展。此外，协检人员工资待遇普遍较低，且各县间存在一定差距，从事检疫的官方兽医享受不到畜牧兽医医疗卫生津贴，均在不同程度上影响着检疫队伍的稳定以及广大从业者的工作积极性。

3.5 检疫信息化平台使用率不高

自新冠疫情发生以来，全省启用“陕西智慧动监”微信客户端实施产地检疫申报工作，逐步实现产地检疫网上申报，这一定程度上提高了检疫工作电子化水平。但在实际使用过程中还存在一些问题：一是养殖场户和屠宰企业“陕西智慧动监”使用率较低，仅占全市畜禽养殖和屠宰企业总量的7%；二是各县间“陕西智慧动监”注册使用数量差别较大，且注册使用量与各县畜禽养殖量不成比例；三是即便个别县的注册用户较多，但实际通过微信申报检疫的用户却很少，与此关联的实际检疫出证量也不太高。“陕西智慧动监”微信客户端要求用户通过微信公众号或APP 进行注册，但广大养殖场（户）整体文化水平不高，而且其人员年龄偏大，智能手机使用能力水平不高，客观上造成信息化建设推进缓慢，平台使用效率不高的问题。

4 对策建议

4.1 合理设置检疫机构，促进检疫职能承接

贯彻落实《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国畜牧法》等法律法规以及《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》和《关于加强基层动植物疫病防控体系建设的意见》等文件精神，按照畜牧兽医行政管理和业务技术“双轨”运行机制，建立健全市县乡（镇）三级动物检疫机构。依据《动物检疫申报点建设管理规范》及《陕西省动物卫生监督所关于印发陕西省动物检疫申报点有关制度和记录表格的通知》要求，全市要统筹规划检疫申报点布局，科学合理设置产地检疫和屠宰检疫申报点，各县在科学设置检疫申报点的基础上，要确保各检疫申报点检疫工作力量与畜禽养殖量、屠宰量相匹配。

动物检疫机构要主动加快推进职能融合、转变，既要尽快理顺工作职责，合并交叉事项，简化冗余环节，优化办事流程，也要与业务往来单位积极对接，在厘清自身职能的情况下，确保各项检疫职责整体贯通，避免出现其他地区因部分工作监管缺位导致的动物检疫机构互相推诿现象[3]，确保基层动物检疫工作只能加强，不能削弱，确保活有人干、事有人管。

4.2 加强人才队伍建设，提高检疫技术水平

积极推进工作重心下移、资源下沉，在改革中强化基层动物检疫力量，配齐配强官方兽医队伍，及时足量补充检疫工作人员。按照“以事设岗，按岗定人，专业对口”的原则，市县乡动物检疫机构工作人员“空编即招”，由各县组织人社部门公开招录具备大专以上学历的畜牧兽医相关专业应（往）届毕业生，进一步充实配强队伍。各级人民政府应加强当地动物检疫人员的业务技术培训和继续教育，最大程度满足动物检疫人员接受各种培训和专业知识再提高的需求[4]，达到动物检疫人员队伍的年轻化、专业化。

4.3 加大资金投入力度，保障人员福利待遇

我国明确规定，县级以上人民政府应将动物检疫、病死动物无害化处理以及监督管理所需经费纳入本级财政预算[5]。各县人民政府要积极将动物卫生监督机构的各项经费，纳入地方财政全额预算管理范畴，加大检疫基础设施的保障力度。建立动物检疫监督管理工作资金管理制度，做好资金的预算管理，确保每一笔支出都有相应的明细记录。除此之外，对于采购的器械和设备要做好维护和保存，要避免由于维护不到位和存放环境不合格等人为因素造成设备和器械的损坏，从而导致额外的支出。人员待遇上，要严格按照国家有关政策精神兑现畜牧兽医医疗卫生津贴，切实提高检疫从业人员的福利待遇，激发其工作积极性。

4.4 持续推动“智慧”检疫建设，提高检疫工作效率

各级动物检疫机构要积极推进动物检疫监督信息化工作，加快构建畜禽免疫数量与检疫申报数量相结合、产地检疫与运输监管相结合、启运地出证与目的地反馈相结合的“智慧”监管模式，提升动物检疫网上申报覆盖率，推进无纸化出具动物检疫证明工作，加强动物检疫监督闭环管理。针对养殖从业人员文化水平低和年龄大的特点，进一步优化“陕西智慧动监”注册使用流程，合并压缩在线填报内容，方便从业人员注册填报信息。相关部门要充分调动基层工作人员的积极性，指导养殖从业人员注册使用“陕西智慧动监”平台，或者由工作人员代理注册账户，接受委托进行网上检疫申报。