万银锋

（河南省社会科学院纪检监察研究所，郑州 450002）

构建和完善村干部监督体系，是党和国家监督体系建设的重要内容，是实现治理有效的一个极其重要的问题。习近平总书记强调：“要加强对农村基层干部队伍的监督管理，严肃查处侵犯农民利益的‘微腐败’，给老百姓一个公道清明的乡村。”［1］《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（2022年中央一号文件）指出，要“深入开展市县巡察，强化基层监督，加强基层纪检监察组织与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接，强化对村干部的监督。”加强农村基层组织和村干部队伍建设，是有效推进乡村振兴的组织保证。加强和完善村干部监督体系建设，既是加强农村基层组织和农村干部队伍建设的重要内容，又是当前推进乡村振兴过程中由于公共服务下沉、村干部权责加大而对农村干部管理提出的迫切要求。本文试图从村干部监督的应然逻辑出发，分析新形势下村干部监督工作面临的问题，并就如何加强村干部监督体系建设提出对策建议。

一、加强村干部监督体系建设的必要性和重要性

农村是党和国家治理体系的“末梢”，行政村是乡村治理的基本单元。村干部监督体系构建和完善对于强化党和国家监督体系建设，推进农村治理能力和治理体系现代化，规范农村“微权力”运行具有极其重要的意义。必须把握新时代党和国家治理面临的新情况、新任务，提高对村干部监督体系建设必要性、重要性的认识。

（一）全面从严治党需要加强对村干部监督

《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：“乡镇党的委员会（以下简称乡镇党委）和村党组织（村指行政村）是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作。”目前，在我国城镇化率达到63.8%，依然有近40%的人口生活在农村。党要实现对农村的全面领导，就必须提高党领导农村的科学化水平，使全面从严治党覆盖到每一个党组织和全体党员，把每一个农村党组织建设成坚强战斗堡垒。

从党组织和党员布局看，全面从严治党重在“全面”，要在“从严”，关键在于实现对各级党组织和全体党员的全覆盖。推进全面从严治党向农村基层延伸，既是“全面”的关键，也是“从严”重点，归根到底要实现对农村党员干部的监督全覆盖。截至2021年6月5日，全国49.2万个行政村建立了党组织；全国9514.8万名党员中，有3000多万名分布在农村。在党和国家治理体系中，农村基层组织与中央的层级距离最远，政令传导压力难免层层递减。要弥补农村全面从严治党的压力“亏损”，迫切需要加强对农村党员干部的监督，以达到强化农村基层政权政治权威与政治信任的目的。［2］

党的十八大以来，全面从严治党不断向基层延伸，农村党的建设不断加强，但是，农村毕竟处于国家治理的“末梢”，监督体系薄弱、监督力量有限，再加上村干部受监督意识不强，使农村管党治党面临很多难题。经对“全国查处违反八项规定精神问题”月报进行分析，2021年下半年全国违反“八项规定”的49977人中，乡科级及以下占94.0%，且67%以上涉及乡镇及以下的党员干部。这些数字从一个侧面反映，全面从严治党向农村延伸，加强村干部监督依然任重而道远。

（二）推进乡村振兴需要加强对村干部监督

乡村振兴能不能顺利推进和有效实施，不仅在于中央层面的顶层设计，更在于农村基层组织和村干部的担当作为。通过政治监督，提高村级组织和村干部的政治站位，有利于进一步增强村级组织和村干部的使命感、责任感，激发村级组织和村干部推进乡村振兴的内生动力；通过政治监督，有利于全面把握乡村振兴的基调和目标，督促村级组织和村干部把以人民为中心贯彻到农村改革发展中，确保中央决策部署不折不扣贯彻到位。

乡村振兴是党和国家治理的重大战略，又是一个利益整合的民心工程。乡村振兴规划的出台和实施，能不能以农民为中心，体现老百姓意愿、受到老百姓欢迎，关系着乡村振兴的事业成败。为了避免村干部在吃透精神、谋划布局、推进发展等方面偏离政策或脱离实际，出现一些有悖老百姓意愿的“出力不讨好”项目，出现一些有损党和政府形象的“政绩工程”，必须充分重视和加强对农村组织尤其是村干部决策行为的监督。

乡村振兴既是一个资源重组和利益重构过程，也是一个政策、项目和资金下乡过程。资源重组和利益重构很容易使个别人借“自治”之名，给集体分肥和以权谋私创造机会，把个人利益与集体利益掺杂在一起，造成农村集体资产流失或者村干部中饱私囊的问题。乡村振兴建设将大量的资金和项目投向农村，农村也有大量的资源、资产市场化变现，在管理制度缺乏、管理经验不足的情况下，“如果缺乏有效的监督，不仅村集体资产可能出现各种问题，村民的权益也会受到很大损害。 ”［3］

（三）乡村治理体系现代化需要加强对村干部监督

从乡村治理结构看，农村现代化治理起码包括村级组织本身和村域社会治理两个层面。在这两个层面，加强对村干部的监督起着关键作用。这是由村干部“既官非官、亦官亦民”的身份所决定，一方面在村民“自治”问题上，村干部是乡村治理的主体和受益者，其能否遵守法纪和村规民约，成为乡村德治、法治、自治的典范，对群众参与乡村治理发挥着最直接的引领作用；另一方面，在村里公共事务管理上，村干部又是乡村治理的领导者和推动者，其是否廉洁奉公、是否为民谋利，直接关系老百姓对党和国家乡村治理战略的认同和参与。

党的全面领导和共同的价值目标赋予了村自治组织很多“准行政”职能，从而使乡、村之间的行政隶属关系更加明显。但农村经济社会的巨大变迁，特别是随着城镇化和农村社区化发展，乡、村之间的上下级隶属关系日益淡化。这种结构上的变迁和关系上的变化，会使村级监督随之被弱化。

监督是民主的最有效形式，更是权利的最直接体现，民主监督是村民自治的法理基础，是实现村民权利的最直接和有效的途径。从权力生成机制看，村民通过选举的方式把权力委托给村“两委”和村干部，无疑也有权对村“两委”和村干部实施问责。但是，城镇化的人才“虹吸”和人员急剧流动，不仅大大改变了农村的人口结构，还使农民思想观念、价值目标和处事格局等都发生了重大变化。他们在更多的门路和机会面前，不愿更多关注村里既有利益格局，包括自己在集体资源、资产和资金上的“比较效益”。 这就迫切需要创新监督机制和手段，提高村民的民主意识和监督意愿，以实施对村干部的权力监督。

（四）实施“一肩挑”制度需要加强对村干部监督

“一肩挑”制度，主要是农村党组织书记、村委会主任，包括村集体经济组织负责人等都由一人担任。毫无疑问，这项来自基层农村最“接地气”的制度化改革，对加强党对农村全面领导，夯实村干部岗位责任，提高村“两委”工作效率，降低村民自治成本等发挥了积极作用。但是，“由党员选举、基层党委批准产生村党支部与村民直接选举产生的村委会基于不同产生基础与程序，往往分别形成两个权力中心”［4］，需要选择或建构一种以权力约束权力的机制，形成村“一肩挑”组织制度架构内部的权力监督体系。

“‘一肩挑’者总揽村‘两委’的决策、执行和部分监督权”［5］，最显性的优势在于能够减少村务决策中争权内耗、推诿扯皮等现象，强化村班子及其成员的工作责任。但是，这也可能导致权力膨胀，引发一系列的问题。一方面，权力容易被滥用，造成决策“拍脑袋”行为和政绩工程，给乡村村发展带来一定的风险和隐患；另一方面，农村的血缘、姻缘、地缘、业缘关系容易与权力结盟，产生以权谋私、中饱私囊的现象。因此，必须重视和强化对农村“一肩挑”干部包括交叉任职干部的监督。

农村村支部书记党务、村务“一肩挑”，实际上也集人、财、物的管理权于一身。在“一肩挑”权力监督体系功能不强的情况下，无形中给一些具体事务的办理和项目的建设留下了廉政风险。“尽管到目前为止，并没有看到面广、确凿的统计数据，表明实行‘一肩挑’会导致更多的腐败，反之则腐败较少。”［6］但从《中国纪检监察报》近年来的连续通报看，先后发生在山东莱阳市、上海市闵行区、西安北辰村、云南华坪县等地的“一肩挑”村干部违纪违法案例来看，虽数涉案额都不大，但在签字、用章、报账等环节的行为快捷、手段便利，给加强对“一肩挑”村干部的监督发出了预警。

二、当前村干部监督体系建设存在的突出问题

上述可见，构建和完善村干部监督体系，是推进全面从严治党的迫切需要，是推进国家治理现代化的内在要求和现实需要。但当前农村权力监督体系存在的上级监督“沉”不下来、专责监督“伸”不过来、内部监督“硬”不起来、群众监督“嵌”不进来等问题，严重影响着对村干部监督的质量和效果。

（一）上级监督责任机制尚不完善

在党和国家治理活动中，领导责任和监督责任是同步和对应的。然而，目前上级党委政府对农村基层组织的管理架构，并不利于上级监督的落地见效。一方面，农村治理的推动主体多元，组织部门管党建、民政部门管选举、农业农村部门管产业的多头分头格局，容易造成管理边界不清、监督责任不明等问题。一旦出现村干部违法违纪现象，横向之间沟通很难，监督“盲区”和推诿扯皮现象难以避免。另一方面，村民委员会毕竟是群众性组织，具有很大的自治和独立空间，它与上级政府在管理意义上并非上下级隶属关系，这就意味着上级政府对村委会的工作进行指导，而不能过多地管控和干涉。

乡镇党委政府是对村干部实施监督的重要主体，不仅仅因为乡村两级天然距离最近，监督起来最容易发现问题，更重要的是因为在我国现有的党政治理层级下，乡镇党组织肩负着辖区全面从严治党的主体责任，乡镇政府必须保证赋予村干部的“准行政”权力能够规范运行。但是，乡镇党委政府日常工作中有大量的决策部署需要村干部去落实，征地拆迁、脱贫攻坚等大量艰巨工作更需要“一肩挑”干部挺身而出。“这种潜在的村干部对乡镇干部的‘逆保护’关系，无疑会使乡镇干部对村干部腐败持容忍和放纵的态度。”［7］这种无法回避的“逆保护”关系，往往使乡镇党委政府对村“两委”成员尤其是“一肩挑”干部的监督“抹不开面子”。 很多时候即使发现问题，要么“睁一只眼闭一只眼”，要么处理起来轻描淡写。

（二）专责监督向农村延伸不够

在党和国家监督体系中，纪检监察是最有力有效的专责监督。相对村级而言，这种监督主要来自县乡两级纪检监察机构，且集中在事后监督。党的十八大以来，纪检监察体制改革带来了乡镇纪委受县纪委和乡镇党委“双重领导”体制创新，形成了业务归县纪委领导的“准垂直”格局。但是，这种改革并没有充分增强乡镇纪委的监督能力。一方面，乡镇纪委书记作为全面从严治党主体责任下的一员，必须接受乡镇党委班子及其书记的领导，与其他班子成员也是平级关系，监督执纪问责难免要有所顾忌。另一方面，在乡镇繁杂的事务中，任何一个领导都要肩负多项工作，乡镇纪委书记当然也不例外。这就使乡镇纪委很难聚焦于主责主业，发挥监督执纪问责的专责作用。

《中华人民共和国监察法》以法制化形式，横向上把“所有行使公权力的公职人员”都列入监察对象，纵向上也把“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监督范围，从而扩大了监察的对象和范围。村干部被纳入监察对象，国家监察力量理所当然地需要“下沉”到农村。但《中华人民共和国监察法》又规定：县以下不设监察委员会，各级监察委员会可以向委托管理公共事务的组织和单位派驻或者派出监察机构、监察专员。这种缺乏刚性的“许可”性规定，时常因县级监察委员会“距离远”或“忙不过来”，而很难“派驻或者派出”到乡村去。同时，一些学者提出，“随着职务犯罪起刑点的提高，有更多的村基层组织人员腐败行为达不到入罪标准，不受刑法调节。”［8］这也导致了一些人质疑向农村派出监察力量的必要。

专责监督机构直接延伸不到农村，就有必要在专责监督与村务监督间建立一种耦合机制，以弥补农村专责监督之不足。即村务监督委员利用其“近水楼台”优势发现问题线索，然后通过信息反馈和工作请求，取得上级纪检监察机构的支持与帮助，从而形成上下案件查办和问题处置上的协同力量。但从现实情况来看，这种耦合并没有那么乐观。村务监督委员会的“自治”天性，与生俱来带来了刚性不足，特别是缺乏发现问题的强制手段。《村民委员会组织法》虽然规定了乡镇政权应指导村委会工作，但并没有就乡镇政权与村务监督委员会相互关系作出规定。这就决定了村务监督委员会既不可能获得有价值的监督信息，也不可能得到包括专责监督在内的上级机关的强力支持，很多时候处于与上级纪检监察机构“攀不上”的尴尬境地。

（三）内部监督难以充分发挥作用

村务监督委员会作为一个重要的自治力量，既是村“两委”的权力运行的“守门人”，也是对村干部实施监督的重要主体。《村民委员会组织法》明确提出：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实。”依据这一规定，我国农村公权机构由“两委”变成了村党组织委员会、村民委员会、村务监督委员会“三委”。 但是，在具体的实践中，“第三委”的“权力监督的重要主体和看门人”［5］的作用发挥不充分，至少在以下两个方面存在着掣肘因素。

一方面，村务监督队伍构建“因陋就简”，导致监督内生动力不足。华中师范大学中国农村研究院曾针对全国349个样本展开调查发现，60岁以上的村监会成员占比为26.15%，而49岁以下村监会成员的比重不足四成。且普遍存在学历偏低、年龄偏大的情况。［9］虽然造成这种状况的原因是多方面的，但工资待遇偏低无疑是一个主因。河南省社会科学院2021年曾对豫西某县调查，村务监督委员会主任的报酬全年全额仅有0.4万元，明显低于村干部每人每年1.8万元的薪酬标准，且村务监督委员会委员没有工资报酬，导致村监会主任、委员很难把心思集中在监督上。另外，根据《村民委员会组织法》规定：“村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督组织成员”，但这个县仍有30.17%的村干部兼任村务监督委员会成员，其监督的独立性真正实现起来很难。

另一方面，村务监督委员会作为自治组织，监督起来明显“人微言轻”。《村民委员会组织法》虽然规定了村务监督委员会的产生办法和工作方向，但并未给予应然规定和硬性约束。由此导致村务监督委员很难对其领导者（村“两委”）实施有效监督。特别在当前“一肩挑”的情况下，对村干部中“关键少数”的监督难度大大增加。此外，还有一个值得关注的问题就是，前述谈到的乡镇政府与自治组织、乡镇干部与村干部间的“逆保护”关系，使同在乡镇政权主导产生下的村务监督委员会，很多时候不敢对村干部特别是“一肩挑”干部“说三道四”。

（四）群众监督意愿和动力不足

民主监督作为村民自治的核心内容之一，是实现农村善治和自我发展的重要保障。但在实践中，作为村务监督主体力量的农民，并未对村务监督表现出足够的意愿和诉求。华中师范大学中国农村研究院在调研中发现，虽然农民群众是村务监督的主体力量，但从农民的参与来看，仍然有35.08%的农民对村务监督委员会不清楚，83.42%的农民不愿意成为村民监督委员会成员。另外，农民对村务监督作用的评价也不高，57.60%的农民认为村务监督作用不大，缺乏参与村庄民主监督的意愿。［9］

按照村民自治的设计初衷，村民监督实际上是一种来自外部的监督，其最大功效在于对村干部权力行为进行评议并获得回应，极端情况下甚至启动问责程序。但河南省社科院的在蹲点调研中发现，这种落实监督成果的民主评议制度运行并不理想。在受访的30个农民中，有15人表示没有参加过民主评议会议，有5人表示对民主评议会议不清楚，更有10人明确表示，村集体资源、资金和资产有限，没必要下那么大功夫去关注，且同居一村、熟人社会，不愿意在监督问题上指手画脚。一些在外发展的村民甚至还反映，民主评议起来费时费力，影响自己的工作和事业发展。评议监督意愿诸如此类的自我放弃，无疑让村民评议监督效果大打折扣。

一般而言，权力从什么程序产生，就从什么程序撤免。理论上，村民发现村“两委”干部特别是“一肩挑”干部有严重违规违纪违法行为，又不能通过评议、质询等程序迫使使其整改纠正时，有权通过法定程序进行问责。然而，在实践中这种问责实际上不容易实现。一是因为问责要经过乡镇党委批准才能启动，而乡镇党委往往从稳定和多数群众意见考虑，一般不会批准启动问责程序。二是受乡村“熟人”社会的因缘关系、面子问题，以及坐等其成的“搭便车”心理影响，即使乡镇党委批准启动问责程序，也很难达到《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的“有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效”，实现真正意义上的问责。

三、加强村干部监督体系建设的主要路径

构建和完善村干部监督体系，必须把握农村经济社会变迁的时代特征，站在全面从严治党、推进乡村振兴的高度，着力从上级监督、专责监督、内部监督、群众监督四个层面，建立健全以权力制约权力、以法纪制约权力、以责任制约权力、以权利制约权力的农村权力监督体系。

（一）完善乡镇党委政府监督体制机制

一是建立健全基层党委的监督责任。基层党委对村级“两委”选举负有领导、组织和监督等职责。全面从严治党注重制度构建层面的“严”。［10］它要求基层党组织牢牢把握党对农村工作的全面领导，以党管干部原则为基本遵循，加强对农村换届选举特别是“一肩挑”的选举监督，突出解决好掌权“人”这个第一要素问题。一方面，完善候选人的把关监督制度，“严格规范任职条件，实行初步人选和候选人县乡两轮联审，从制度上强化县乡党委在人选推荐、考察审查方面的主导权和话语权。”［11］着重使“一肩挑”这个“关键少数”候选人，既符合《村民委员会组织法》的要求，也体现《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，真正把乡村振兴的“顶梁柱”和“领头羊”推举出来。另一方面，完善选举程序监控机制。坚持村党组织书记兼任村主任“必须经过法律制度规定的民主选举”［12］，重视新形势下农村选举面临的困难和障碍，以上级党组织的主导权，维护党员和村民的选举权，确保选举程序规范、过程公平、结果公正。

二是改革和创新基层政府监管村干部的体制机制。村民自治组织的特殊地位和属性，决定了它既要接受党组织的领导和监督，又要接受政府主要是民政、农业农村、审计等部门的管理和监督。应当立足村级组织的性质和地位，以改革的精神创新基层政府监管村干部的体制机制。一方面，整合民政、农业农村、审计等部门的力量，以“一肩挑”村干部为重点，建立健全上下联动的村级组织日常监督网。例如，推动审计工作“下沉”，建立村班子任期审计和“关键少数”离任审计制度等。另一方面，厘清村级组织的权责边界，明确村“两委”成员尤其“一肩挑”干部内部分工和职责权限，以防止权力过分集中下的“一言堂”问题，“弥补因‘二元权力结构’的改变所导致的村级组织内部监督制约功能亏损。”［13］

（二）推动纪检监察工作向农村延伸

一是完善纪检监察向村级组织全覆盖的体制机制。在立法层面上，重点解决自组织机构“下沉”问题。针对《中华人民共和国监察法》只在省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会的规定，配套出台相应的司法解释和实施细则，对县级监察力量的“下沉”作出明确规定。例如，规定县级监委可向乡镇派驻监察室或派出监察员，与乡纪委两个牌子、一套人马、合署办公等。在实践层面上，重点解决乡镇纪检干部、村纪检员交叉兼职问题。对于乡镇纪检干部，“由县纪委监委赋予乡镇专职纪检干部监察员身份和相应权限，实行‘一肩双责’”［14］；对于村纪检员，可兼任村务监督委员会主任“一肩挑”，发挥其既监督村党组织又监督村自治组织，既监督党务又监督村务的综合效应。此外，“县级监察委员会可通过赋予村务监督委员会主任和委员以特邀监察员的身份，激发村务监督委员会的组织活力，充分发挥农村基层公权力监督体系的监督合力，真正实现基层群众监督、纪检监督与监察监督的有效衔接。”［15］

二是理顺纪检监察与村务监督“准垂直”领导关系。一方面，坚持和强化乡镇纪委对县纪委监委负责。乡镇纪委在向乡镇党委汇报工作的同时，要及时向县纪委监委报告工作；同时，着力提升乡镇纪委的能力和水平，特别是支持和引导乡镇纪检干部聚焦主责主业，做到不越位、不错位、不缺位。另一方面，落实村务监督委员的“双重领导”体制。坚持村务监督委员会由村党组织领导、业务工作由乡镇纪委指导，使其“独立于村日常管理事务，在镇纪委领导指导下进行独立工作”［16］。建立乡镇纪委指导村务监督委员会工作制度，重视和加强对村务监督委员的培训指导力度，提高村务监督的能力和水平。建立村务监督委员会主任定期向乡镇纪委报告工作制度，对村“两委”干部特别是“一肩挑”干部存在的廉政风险作出评估，并及时向乡镇纪委汇报；乡镇纪委对村监会反映的违纪违法线索，应及时组织力量查处并作出反馈。

（三）全面加强村务监督委员会建设

一是提高村务监督委员会地位。从提高薪金待遇、强化激励机制、改善办公设置诸方面，着力破解村务监督委员会吸引力不强、长期以来队伍不稳定问题。一方面，科学搭建班子。制定职务回避和亲属回避制度，村务监督委员会主任由非村民委员会成员的村党组织成员担任，村“两委”班子成员直系亲属不得担任村务监督委员会职务。另一方面，建好监督阵地。配置专门办公场所、办公设备和专项经费，实现村务监督委员会对外有牌子、办公有场所、工作有印章、活动有记录。另一方面，增强监督主动。让村监督委员会主任直接参与乡镇等相关会议，并直接向乡党委、政府汇报工作，以提高监督委员会的政治待遇；提升村务监督委员会主任薪酬待遇，逐步实现村务监督委员会成员与村“两委”成员同级同酬。

二是明确村务监督委员会职能。村务监督委员会由村民代表会议选举产生并授权，成为村自治组织内部的专门监督机构。其职能应该是在村党组织的领导下，主要针对村委会履职尽责的情况进行监督。一方面，着力发现和纠正村务决策、执行情况和集体资金、重大项目管理中存在的问题。另一方面，对发现的涉嫌村干部以权谋私、侵害群众利益等违纪违法问题，及时向村党组织、乡镇党委、政府和纪检监察机关报告，以遏制群众身边的不正之风和腐败问题。这种职能是具体的、监督是全程的。上级纪检监察机构应牵头梳理村干部在政治纪律、村级事务管理等方面容易出现问题的节点，形成负面监督清单，以此明确村务监督委员会监督职责和具体内容。同时，村务监督委员会要抓住党务政务公开这个切入点，从事后监督逐渐向事中、事前监督转变。

三是推进村务监督工作规范运行。村务监督要规范运行和发挥作用，就必须使其运行程序化、制度化。其一，建立村务监督委员会定期列席本村重要会议制度。有关村务重大决策的会议，以及其他涉及群众利益方面的“两委”重要会议，村务监督委员会委员应当列席参加，这有利于村务监督委员会对村集体资产、资源、资金管理实施全过程监督并提出意见建议。其二，建立村务监督委员会定期报告工作制度。村务监督委员会每季度向镇纪委汇报一次工作，每年接受一次村民的民主评议。其三，制定和完善村务监督委员会工作制度。要制定和完善村务监督委员会的议事、例会、学习、报告等一系列规章制度。建立科学、量化的针对村务监督委员会工作的考核评议机制，对村务监督委员会工作加以规范。

（四）构建群众监督权利保障机制

一是增强村民的民主监督意识。这是增强村民监督意愿和监督主动性的根本问题，其关键是要加强民主和法治宣传，培养村民“自治”的主体意识，使村民懂得珍惜民主权利、学会表达自己诉求，并在权利受到侵犯时能够依法维权。当前，在农村社会环境急剧变迁和传媒科技快速发展的情况下，官方媒体应发挥主渠道作用，利用视频、网课等喜闻乐见的方式，对村民进行民主法治意识的引导。村干部要加强与村民的日常沟通，通过微信、视频等互动方式，不断与村民沟通和协商，引导村民的主体意识“回归”。

二是维护和实现村民问责权。问责是村民监督的“硬核”，是村民监督权的重要实现形式。针对问责难以实现的问题，建议出台相关配套措施，赋予村民问责权的“刚性”，以便村民能够对村务工作和村干部个人行为适时启动问责。鉴于村民流动性强、会议难以召开，以及“熟人社会”容易存在的不愿得罪人心理，可探索建立网上问责机制。村干部要及时“触网”，主动给予回应。同时，可探索建立无记名电子投票的日常监督系统，让村民充分表达情绪和意愿；对于民意指数长期走低者，可在乡镇党委、政府主导下启动问责程序。

三是支持村民小组议事会发挥作用。村民小组作为村以下的独立单元，离群众最近，感受群众诉求最真切，很多村民小组长也担任着村“两委”委员。因此，加强村级监督组织体系建设，应当把建立健全村民小组议事会制度作为重要补充。可经常性地组织本组村民对村务和小组事务进行调研论证，让本组村民献计献策并实施监督，形成“民事民议、民事民办、民事民管”的最基层协商格局。为了议事便捷有效，可探索建立线上议事协商的形式，吸引本小组群众随时随地参与议事，充分实现群众的知情权、参与权、监督权、表达权，推动基层民主建设制度化、规范化和程序化。