文/中国城市建设研究院有限公司 肖佳鹏 王 庆

1 研究背景

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，城市更新已成为提升人居环境品质、推动城市高质量发展和开发建设方式转型的重要战略。同时，伴随人口红利逐步消退，许多中小城市相继出现经济衰退、活力低下等城市收缩现象，受到学界广泛关注。龙瀛和吴康二位学者将第五次和第六次人口普查数据和全国地图叠加，识别出全国三分之一的城市人口密度正在下降，首次提出我国出现收缩城市的现象，探索收缩城市的更新策略成为新发展阶段的重要命题。精明收缩理论出现于21世纪初期，由美国学者提出，该理论强调正视城市收缩问题，以减小建成空间作为应对城市收缩的核心思想。根据发达国家经验，“精明收缩”理论对收缩城市更新具有积极的指导作用。目前，国内学界对收缩城市的更新研究相对较少，本研究通过借鉴国内外基于“精明收缩”理论的城市更新实践，探索应对我国收缩城市向高品质城市更新方向迈进的策略。鄂托克旗是煤炭资源型小城市，乌兰镇是旗政府所在地，近年来相继出现穿孔型人口流失区域、城市活力降低等收缩城市典型特征，选取鄂托克旗乌兰镇作为研究对象，对国内收缩型小城市更新研究具有借鉴意义。

2 精明收缩城市更新策略

精明收缩理论指出，应首先扭转传统城市规划价值观，承认收缩城市应是更小的城市，强调城市规划应追求质量而非数量。通过对国内外案例的梳理，基于城市各项建设规模与人口规模匹配的目标，在精明收缩理论指导下的城市更新主要围绕以下3个方面展开。

2.1 控制城市尺度，重点发展优势地区

受过度超前的增量规划和人口规模减缩的双重影响，收缩城市往往面临住宅、商业等用地过剩问题，同时由于老城区更新成本较高，城市外围蔓延式点状开发建设较多。美国扬斯敦作为全球收缩城市规划的先驱，在规划中大幅减少30%的外围蔓延住宅用地，集中对核心住区进行环境改善和社区活力塑造；减少16%的过剩商业用地，保留主要商业走廊，构建中央商务区，活化利用过剩商业空间作为城市主题绿地公园。我国鹤岗市通过缩小城市建设范围，同时注重对“空废”地块的清理，提高城市密度，将安置房集中在现有建成区建设，降低城市边缘区巨大的基础设施投入。通过集中城市人口、精简城市服务、减少基础设施，集中力量对优势发展区更新进行建设，这对降低城市运营成本、重塑重点地区空间活力具有重要意义。

2.2 提升人居环境品质，增强城市吸引力

1）积极增效留绿，构建城市绿色基础设施网络 收缩城市绿色更新是精明收缩理论的一个关键导向，最早的成功案例是1974年提出的《费城绿色城市计划》，该计划提出在更新过程中将闲置用地改造为开放空间和绿地，以改善社区物质和社会环境。扬斯敦市充分利用现有自然资源，沿河流水系建设绿色走廊，串联城市公园和主要公共空间，形成覆盖全域的蓝绿生态网络，并将其作为特色慢行空间供步行和自行车行驶，利用生态网络进一步提高对高科技企业的吸引力。我国鹤岗市以绿地的形式进行棚户区改造，添加基础设施以连接各社区，形成串联各社区的城市绿色网络。将开发用途不明的地块转化为绿色基础设施，为城市发展留足弹性。

2）完善公共服务设施供给，提升城市综合服务水平 老城区作为人口聚集的核心区域，城市建设空间相对局促，往往是公共服务的短板区域。鹤岗市利用清理的棚户区和空置建筑，转变用地性质，建设社区服务中心、公共停车场等，补足公共服务设施短板，完善社区级公共服务水平，构建完善的社区生活圈。

2.3 挖掘城市文化特色，塑造特色文化空间

精明收缩理论强调城市地域文化复兴，通过活化利用城市历史文化资源，彰显城市特色，以各类遗产要素的活化利用促进城市复兴。美国扬斯敦市创新活化利用工业棕地，将外迁工业企业原有旧工业厂房改造为工业艺术公园，创造独特的工业绿地，重塑棕地区域活力，具有良好的示范意义。我国鹤岗市在具有历史场所意义的公共空间开展具有活力的社会性传统活动，如传统集市、庙会等，提升城市活力水平。

3 规划实践

鄂托克旗位于内蒙古自治区鄂尔多斯市西部，北邻杭锦旗，南邻鄂托克前旗，西隔甘德尔山与乌海市相邻、隔黄河与阿拉善盟和宁夏回族自治区相望，东与乌审旗接壤。旗域范围东西宽约160km，南北长约134km，总面积20482km2。鄂托克旗政府所在地乌兰镇位于旗境中部偏东南，距鄂尔多斯市政府所在地东胜区237km。作为煤炭资源型小城市，近年来逐渐出现人口流失、经济衰退、城市活力降低等收缩城市典型特征，选取鄂托克旗作为研究案例，对国内收缩型小城市具有借鉴意义。

3.1 乌兰镇城市收缩趋势研判

1）人口结构性收缩趋势显现 截至2020年，鄂托克旗城镇化率已达79.0%，预计到2035年将达86.5%，高于全国平均水平。伴随人口自然增长率下降，机械增长率常年为负值，综合考虑少年儿童人口比重偏低、劳动适龄人口规模较大的人口结构现状，未来鄂托克旗将面临老龄化、少子化，劳动力供给将由充足走向相对不足的问题。鄂托克旗中心城区所在乌兰镇产业基础薄弱，现状人口主要为公务员及从事生活配套服务相关就业人口，青壮年人口流失严重，城市人口结构性收缩趋势明显。

2）土地利用效率低，城市运营压力大 从土地利用现状分析，乌兰镇城市轴线性空间结构明显，但重点发展方向不明确。近年来，核心区城市更新建设缓慢，城市外围点状建设和蔓延式发展特征突出。通过乌兰镇土地集约利用评价，2015—2017年间土地集约化程度不断下降，2018—2021年间土地开发强度不断下降。地均GDP产值不高，土地利用效率较低，城市运营压力逐年增大。

3）道路交通系统运行效率较低 乌兰镇东西向主干道路骨架基本形成，但多条南北向主干路尚未打通，联系不畅，次支道路系统缺失严重，道路系统结构性失衡。过宽的道路间距形成大型用地单元，造成街区活力低下。道路空间环境方面，机动车、非机动车混行，路权划分不明确，慢行交通环境品质较差。由于建筑退线较为混乱，侵占人行道的同时限制了市政道路的拓宽。

4）公共设施供需矛盾突出 旗县级公共服务设施建设完备，但多集中于新区，空间布局有待优化，社区级公共服务设施配套短板突出。如帅丰社区棚户区、中心区部分已拆迁地区缺少服务设施覆盖，出现空白孔洞，该区域已出现公服设施不足、活力衰退的情况。基础设施建设方面，城市外围蔓延式扩张造成基础设施运行效率低，拆迁形成的“穿孔”区域基础设施也未能实现高效利用，造成资源浪费；而老城人口密集区雨水管网、防洪设施建设短板明显，供需错位矛盾突出。

5）空间环境品质较差 乌兰镇老城区棚户区较多，建筑密度大、开发强度小、建筑质量差，缺乏公共空间，人居环境品质较差。现状除乌兰宫广场、王府公园、车站公园外，其他大型公园及公共空间均处于城市外围，不便于居民日常开展健身活动。

6）城市风貌混杂 乌兰镇老城区以多层建筑为主，建有少量小高层，建筑质量一般，标志性节点空间环境品质较差，缺乏特色文化展示空间。城区内存在大量拆迁未建设的“穿孔型”荒地，影响城市风貌。

通过以上分析发现，鄂托克旗乌兰镇在人口结构性收缩的基础上，表现出城市蔓延式发展导致内部“穿孔”和空间环境品质降低等问题，属于典型的穿孔型收缩城市。在高标准、高质量推进城市更新发展的新时代，应主动运用精明收缩理论进行战略性收缩规划以解决城市问题。

3.2 精明收缩导向的乌兰镇城市更新规划策略

3.2.1 精明“瘦身”，引导规模缩减与集约发展

1）框定“紧+缩”的城市发展骨架，实施“富有活力的中心城区+高品质的外围区”发展方式。以“适度收缩”理念约束乌兰镇城市增长冲动，以城市的主动局部收缩、集中的空间发展提升用地效率和热度，构建“一轴一心两带七组团”的城市发展格局（见图1），实施单中心收缩式与组团紧凑发展，引导城市重心东移，回归主城区。

1中心城区基于精明收缩的城市空间结构

2）倡导用地多维度复合利用。在老城区鼓励集约紧凑的土地利用方式和多种功能用地混合开发，构建集商业、绿地、文体、政务功能于一体的综合服务中心。完善老城区“密路网”建设，围合尺度适宜的“小街区”，集聚城市活力。强调功能混合，鼓励产业和居住相结合的更新模式，提供多种类型的住房选择，并允许在中心地区采取密度相对较高的更新模式，提升社区活力。

3.2.2 精明“恢复”，强化生态织补与设施完善

1）构建绿色生态基础设施网络 通过存量空间的二次利用保障城市绿地配比，清退灰色设施，将拆迁、腾退的空间优先用于保障民生，满足人们对公共服务和自然生态的需求，完善绿地与公共空间，将发展前景不明、动力不足的存量用地优先转化为绿地（见图2）。优化道路沿线绿化建设，打造特色林荫道，串联外围大型公园绿地，形成城市绿楔。将景观资源连点成线、扩线成面，建设类型多样、层级完善、布局合理的人文生态景观体系。

2中心城区绿色生态基础设施网络布局

2）促进公共服务设施供需匹配 结合社区生活圈建设，构建“旗县-社区”两级公共服务设施体系。优化旗县级公共服务设施布局，推动收缩城市功能活化，提升城市“穿孔”地区人气。对城市外围运行效率低下的服务设施，在综合评估的基础上逐步向内迁移，提升城市组团内部功能的协调水平。补齐基础设施供给短板，完善老城排水、防洪系统建设，构筑韧性安全城市。利用拆除更新空间，复合设置商业、文化、体育、卫生、教育于一体的集中式“居住区邻里公共中心”，形成梯度有序、级配合理的公共服务综合体系。

3.2.3 精明“强体”，注重特色挖掘与空间塑造

1）营造有温度和有情怀的人文空间 根据乌兰镇城市空间格局，选择重要轴线道路、特色街巷、两山绿地，进行“市”“街”“园”人文空间塑造，营造老城乡恋追忆场所。结合原有特征性构筑物进行景观改造和创意提升，植入价值农场、口袋公园等项目，唤起草原城市传统记忆，增强空间识别性与标志性（见图3）。鼓励在公园、广场、重点街道等场所定期举办文化、艺术等活动，增加公共空间的趣味性与文化性。

3依托空闲地打造重要人文空间

2）重塑草原精致城的特色风貌 按照“草原情、乌兰韵、精致城”的特色风貌定位，将中心城区划分为蒙元民俗文化风貌区、老城生活综合风貌区、新城现代生活风貌区、特色轻工业产业风貌区、螺旋藻现代农业风貌区、草原湿地生态风貌区和城市草原风貌区7个风貌分区。着重体现内蒙古辽阔草原的特色自然地理优势，构建林田湖草城相间的整体城市格局，打造“草原林田-蓝绿围城”自然渗透的生态基底环境。严格引导建筑色彩，以桌子山红砂岩暖红色为主色调，辅以灰色、浅黄色等色系，适当点缀白色、蓝色、橙色，并控制建筑及周边环境的色彩比例，最终形成“碧草红城”的城市色彩风貌。

4 结语

实施城市更新行动的倡议将城市建设全面推向城市更新发展的新时代，通过精明收缩规划策略和设计手段可实现城市空间收缩和经济增长双重效益，满足人们对品质生活的追求。

本文结合鄂托克旗乌兰镇实际情况，在精明收缩理论的指导下，将收缩城市视作有机体，划分精明“瘦身”、精明“恢复”、精明“强体”3个阶段并提出更新策略。在精明“瘦身”阶段，运用定量与定性相结合的方法，依据人口分布匹配城市收缩发展优势区，促进土地集约高效利用；在精明“恢复”阶段，构建城市绿色基础设施网络，对城市低效空间进行生态修复，完善公共设施，促进城市“穿孔”空间修补，重塑空间活力；在精明“强体”阶段，注重对鄂托克旗乌兰镇文化及特色的挖掘，通过特色空间营造和草原精致城市风貌塑造，不仅提升居民生活空间品质，而且兼顾未来城市旅游开发需求，为更好地指导收缩城市更新建设向以人为本的可持续发展方向迈进提供借鉴。