◆宋彦峰

对于刚刚摆脱贫困的地区来说，还存在发展基础薄弱、脱贫户持续增收能力不强以及各种风险事件时有发生的情况，诱发脱贫户返贫的风险因素还较多。为守住来之不易的脱贫攻坚成果，进入过渡衔接期，高质量地巩固脱贫工程成果并接续推动乡村振兴，需要通过多种途径、手段和机制防止返贫的发生。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出，要“健全防止返贫监测和帮扶机制”。2022 年中央一号文件更是将“守住不发生规模性返贫”作为底线任务，显示了巩固脱贫攻坚成果的重要性和迫切性。健全防止返贫的帮扶机制，不能等到已脱贫户陷入贫困的边缘再进行干预，必须把帮扶工作尽量向前延伸，加强对农户发展能力和防风险手段的前置性干预，持续提升农户的家庭收入和抵御风险的能力。

刚刚实现脱贫的农户其生计系统具有较强的脆弱性，在自我资本积累有限以及缺乏资金支持实现自我发展的情况下，一旦遭受风险冲击很容易出现返贫现象[1]。无论是支持脱贫户的自我发展、增强资本积累，还是增加脱贫户防范风险的有效手段，更好地应对意外风险事件，金融介入是有效的帮扶方式，金融资本对防止返贫具有积极作用[2,3]。一般来说，金融资产较多及金融资产布局和结构较多样化的家庭，其抗风险能力也强，陷入贫困的可能性较低。但是，脱贫户依然是弱势群体，被商业金融排斥在外，在获得融资支持及利用金融手段防范风险时依然存在困难。普惠金融旨在增强金融服务的包容性，为边远地区、低收入群体等弱势群体提供金融服务，其一直被视为反贫困的重要机制，我国也一直致力于普惠金融的发展，并将其上升为国家战略，在脱贫攻坚时期发挥了重要作用[4,5]。延续脱贫攻坚时期普惠金融的良好绩效，基于当下巩固拓展脱贫攻坚成果的重要任务和防止返贫的底线任务，需要探讨新时期普惠金融如何实现防返贫固脱贫的机理和路径。

一、普惠金融防止返贫的现实基础

一方面我国将普惠金融的发展上升为国家战略，普惠金融在农村地区实现了较大的发展，农村地区和低收入群体金融服务的可得性不断增强；另一方面脱贫攻坚时期，普惠金融参与贫困治理有着良好的绩效，也积累了丰富的贫困治理经验，为巩固拓展脱贫攻坚成果、防止返贫治理打下基础。

（一）农村地区金融基础设施的不断完善

普惠金融战略的推进也有效地提升了农村地区金融基础设施的建设，农村地区金融基础设施建设的不断完善为农村地区金融的深化和普惠金融战略的实施创造了条件，也为不同时期以金融为手段推进的贫困治理创造了有利条件。目前农村地区的基础金融服务基本实现了行政村的全覆盖，截至2020 年末，全国乡镇银行业金融机构覆盖率达到97.13%，金融机构空白乡镇从2009 年10 月的2945 个减少至892个（见图1），线下服务能力得到极大的改善。

图1 全国金融机构空白乡村数量（单位：个）

为有效解决行政村基础金融服务问题，我国在农村地区大力推行银行卡助农取款服务，将金融服务延伸到广大偏远农户门口。截至2020 年末，农村地区有银行卡助农取款服务点89.33 万个，行政村覆盖率达到了99.31%。以银行卡助农取款服务为主体的基础支付服务基本实现了行政村的全覆盖，有效填补了农村地区特别是欠发达地区金融服务资源不足的问题，基本满足了农户的基本支付服务，实现了基础金融服务不出村。还有一些经办机构将助农取款服务与乡村振兴有机结合，依托助农取款服务点发展农村电商，推动欠发达地区农产品加工业、种养殖业、批发零售业等产业的发展。截至2020 年末，已经有20.08 万个助农服务点加载了电商服务，占服务点总数的22.48%。

（二）农村地区金融服务可得性持续提升

农村地区金融基础设施建设得不断提升，同步提高改善了农村金融服务质量和提高农户金融服务可得性，有效地支持了欠发达地区建档立卡贫困户和已脱贫户发展生产及收入的持续增加。作为获取各项金融服务和各项金融业务实施的基础条件，农村地区银行结算账户和银行卡拥有量稳步增长（见图2），农村地区现代金融支付意识得到了加大的增强，基本实现了家家有账户，早在2014 年农村地区人均持卡量已经超过1 张。截至2020 年末，农村地区累计开立个人结算账户47.41 亿户，占全国累计开立个人银行结算账户总量的38.05%，农村地区银行卡发卡38 亿张。

图2 农村地区结算账户和银行卡情况（单位：亿户、亿张）

为有效缓解农户在贷款中没有可抵押物问题，我国持续推动农村地区信用体系建设，以缓解农户融资难题，助力精准扶贫和普惠金融发展。农村信用体系建设是保障农户、小微企业等农村地区信贷需求主体融资、发展普惠金融的有效手段，通过农户信用信息系统建立信用档案的农户数稳步增加，截至2020 年末，农户信用信息系统已累计为1.9 亿农户建立了信用档案，2020 年建档农户信贷获得率为52%，其中农户信用贷款比例为19.02%。

（三）金融科技为普惠金融的发展提质增效

科技引领产业变革、驱动发展和加快数字化转型升级已成为共识，在科技创新力量驱动下，高效便捷的金融科技产品和技术逐步渗透到金融领域，并加速了金融在各个领域的深化发展和创新应用。金融科技通过提升金融机构获客、信息收集、风险控制等环节的能力和效率，有效地改善了金融机构在农村地区面临的成本高、收益低、风险高等问题。金融机构面向“三农”和欠发达地区，在金融科技赋能作用下，围绕涉农信贷、农业保险、移动支付、风控管理等场景，提供安全、便捷的特色化金融科技服务，解决金融服务“最后一公路”难题。在为农村地区弱势群体提供精准化金融服务的同时，使普惠金融在农村地区更具有可获得性和发展的可持续性，成为普惠金融提质增效的支撑因素。如在农业保险方面，将人工智能、卫星遥感等先进技术应用于核保、理赔等环节，提升农业保险服务的数字化和精准化程度。同时，适应疫情期间特点，普惠金融以科技赋能为推动力，其线上运行能力和效率不断创新和增强，加快推动各金融机构将客户从物理网点向线上渠道的迁移，数字服务渠道不断完善和多样化，线上线下渠道的协同更加紧密。

（四）普惠金融在脱贫攻坚中取得了丰富的治理经验

脱贫攻坚时期，金融精准扶贫作为贫困治理的一个重要工具，为打赢脱贫攻坚战提供了有力支撑，同时在助力脱贫攻坚过程中也积累了丰富的贫困治理经验。为助力精准扶贫，我国创新扶贫小额信贷政策，解决贫困户发展中的资金短缺问题，提升贫困户自我发展的能力和动力，实现贫困户增收和产业发展的双赢。脱贫攻坚以来全国建档立卡贫困户及已脱贫户的贷款余额不断增加（见图3），截至2020 年末，贫困地区人口贷款额度为7881 亿元，产业精准扶贫贷款发放9.2 万亿元。2016~2020 年，累计发放贫困人口贷款近3 万亿元和产业精准扶贫贷款4 万亿元，累计支持贫困人口9000 多万人次。为建立脱贫长效机制，巩固脱贫成果，保险机构充分发挥专业机构分散风险的职能，针对致贫和返贫的主要风险，推出了“防返贫保险”，发挥保险机构在巩固脱贫攻坚成果中的金融支撑作用。

图3 全国建档立卡贫困人口及已脱贫人口贷款余额

二、普惠金融防止返贫的内在机理

普惠金融是否能够实现防止防贫，关键在于普惠金融的帮扶与防止返贫在目标和任务上是否具有一致性，以及普惠金融能否通过其自有方法和手段有效的防止脱贫户返贫。本质上讲，普惠金融的包容特性，能够将贫困治理的环节进行前置或前延，通过各种金融产品或服务提升脱贫户的发展能力和风险防范能力，奠定防止脱贫户返贫的基础。

（一）普惠金融与防止返贫的目标一致性

源于小额信贷的普惠金融是金融参与贫困治理的重要手段，以其包容特性能够直接面向低收入群体与贫困群体，让长期被商业银行排斥的阶层和群体享受平等、便利的金融服务，避免他们因资本要素不足而丧失发展和摆脱贫困的机会。普惠金融在脱贫攻坚时期与精准扶贫有着一致的目标和任务，在进入巩固拓展脱贫攻坚成果时期，防止返贫是过渡期的重要任务，普惠金融与防止返贫在服务对象、支持方式、服务主体和最终目标上依然有着诸多共同点。在服务对象上，防返贫主要针对的是已脱贫不稳定户，他们是农村地区的弱势群体，也是普惠金融的服务对象。在支持方式上，二者均致力于脱贫不稳定户自我发展能力和发展动力的提升、风险防范化解能力的增强。在服务主体上，都需要政府作为推动主体，多方的共同参与协作。在服务目标上，普惠金融和防止返贫都是以不断增强脱贫户的持续增收能力，改善这些群体的生活生产条件为最终目标。

防止返贫是切断已脱贫人员的返贫路径，为脱贫者提供多种防止返贫的防护网[6]，即将贫困治理进行前移，将贫困治理工具或手段进行前置，防止脱贫人员再次滑入贫困标准以内。普惠金融的防止返贫内在逻辑，是以普惠金融的包容性为基石，将金融反贫困的工具以前置的方式嵌入贫困治理中，为已脱贫户提供必要的金融服务或避险工具，提升已脱贫户持续增收能力和抵御风险的能力，降低已脱贫户受到风险冲击后返贫的概率[7]。当然普惠金融的治理手段并不能覆盖所有的返贫因素，也不能形成当已脱贫户受到风险冲击时的绝对防范能力，但普惠金融是利用市场化的机制应对返贫的有效手段。

（二）多层面赋能实现普惠金融的返贫治理

普惠金融防止返贫的治理在表面上是基于一种或几种金融产品的组合，对贫困治理进行前置性干预，赋予低收入群体风险管理工具及提高低收入群体风险抵御的能力，本质上，普惠金融在防止返贫过程通过对脱贫户实现多层面赋能，实现脱贫户生计能力的不断提升和抵御风险手段的不断增强。

一是以账户服务为基础的连通性赋能——奠定普惠性基础。账户是交易和各项金融服务实现的基础，账户服务为低收入群体提供储蓄增值服务及形成与金融相连接的中介。普惠金融立足机会平等的原则，让所有阶层和群体能够享受到金融服务。当下各种类型的金融机构以金融科技为手段，将金融服务延伸到农村及偏远地区，为低收入人群开设银行账户或支付账户，向这些低收入群体提供最基础的金融服务，增加这些群体的金融可得性。通过账户服务建立起农户与金融业务的关联关系，为低收入群体获取其他类型的金融服务提供基础，增强低收入群体的社会融入度[8]。账户服务作为农户家庭资产增值保值的手段，可获取一定的利息收入，实现一定的资本积累，也可平滑风险冲击后农户的消费。

二是以信贷服务为动力的驱动性赋能——推动内源式发展。普惠金融为产业发展提供生产资本，通过信贷服务缩短了低收入群体的资本积累周期。低收入群体抵质押物的缺乏使得常规的授信业务难以开展[9]。普惠金融创新性地将授信前置，提前为低收入群体提供信贷支持，破解低收入群体贷款难题。如普惠金融的兰考模式，变“先有信用再贷款”为“先贷款再有信用”的方式，为低收入群体提供生产和生活所需的资金。一方面低收入群体得到资本注入后，可以与其他要素相结合，使得低收入群体有更多的投资和发展机会，帮助低收入群体获得更多的资本积累，提高低收入群体的可持续发展能力；另一方面可以缓释消费约束，避免因资金投向教育、医疗及应对风险冲击等方面而挤占了家庭的消费支出，造成福利下降。

三是以风险转移为兜底的保障性赋能——提高预防性水平。保险是对风险冲击后进行事后补偿，其作用重在“事前防范”和“事后补偿”，对于防止脱贫群体返贫来说这也是一种前置的风险转移机制[10]。针对自然风险、市场风险、疾病风险和以外风险等返贫关键因素，涉农保险主要包括农业保险、人身保险、医疗保险、贷款保证保险、农业保险保单质押等，能够为防止返贫构建全方位、广覆盖的保险保障体系[11]。针对巩固拓展脱贫攻坚时期防止返贫这一关键要务，一些保险公司推出了“防返贫责任险”，突出防止返贫风险的核心需求，聚焦于农村人口因病、因灾导致的返贫关键风险，一并将新冠疫情、家庭财产损失等可能引发的返贫风险也包含了进去。涉农保险为低收入群体提供风险转移的功能，可补偿低收入群体因风险而遭受的福利损失，能够平滑低收入群体受到风险冲击后的消费和支出，防止其再次陷入贫困。

四是以平台化为支撑的组织性赋能——提升深层次能力。普惠金融机构搭建了多种类型的平台，通过产业链、供应链与金融的互联互通，在提高农户金融可得性的同时提升农业生产的组织化水平，对农业生产的组织方式进行改造，推动欠发达地区和农户深度融入市场。大型综合互联网企业也是现阶段我国普惠金融的重要供给者，包括蚂蚁金服、京东金融等多家机构。这些综合性互联网企业不仅能够为农村地区提供融资、保险、支付、理财等普惠金融服务，更重要的是，这些综合性互联网企业提供的普惠金融服务大多与产业链、供应链和生活消费息息相关，有效地了解决农户在农资采购、生产发展及农产品销售等环节的资金需求问题，助力乡村产业发展和农户致富增收。组织性赋能在于破解长期以来农户融资过程中和农产品销售过程中组织成本和交易成本过高的问题，通过组织化解决农户在融资和生产中的难题，对乡村产业链和价值链进行改造，破解欠发达地区原有的结构性困境，引导低收入群体深度参与到产业链价值链中，提升欠发达地区和低收入群体的深层次能力。

三、普惠金融防止返贫的现实困境

刚刚摆脱贫困的地区由于区位劣势因素的惯性，还存在诸多诱发贫困的因素[12]，以及普惠金融发展的不足，使得普惠金融在参与返贫治理中也面临着一些困难和挑战。

一是脱贫地区承载金融资源的能力还不够。脱贫地区发展相对滞后，区域经济发展对防止返贫致贫的支撑、带动和投入不够。尽管经历脱贫攻坚后，贫困县全部脱贫摘帽，但是一些脱贫县经济实力较弱、乡村基础设施和公共服务依然不足、城乡二元结构突出的情况尚未根本转变，巩固脱贫的基础还不牢靠，使得普惠金融支持脱贫地区发展的政策传导难、实施难、维护难，见效难。特别是脱贫地区的产业发展来说，乡村产业是助力脱贫攻坚、巩固脱贫攻坚成果及接续推动乡村振兴的关键，乡村产业通过脱贫攻坚时期的推动，实现了一定的发展，但是产业发展有内在规律，需要一个持续的过程。有的周期性较长的产业还没有真正见效，特别是一些脱贫县、脱贫村特色产业尚处于培育成长阶段，如果在巩固拓展脱贫攻坚时期缺乏后续扶持，就有可能出现波折甚至前功尽弃，产业吸附承载金融资源的能力较弱，对防范返贫致贫的支撑作用还不够。

二是已脱贫群众稳定脱贫还有风险。全国现行标准下的贫困人口虽然收入超过了贫困线、实现了“两不愁三保障”，但并非就一劳永逸、脱贫无忧了，在脱贫户中，还有很大一部分丧失和无劳动力的，这部分人口稍不注意就有可能滑到贫困线以下。一方面，返贫原因具有多样性和不确定性，脱贫地区因病、因残、因就业不稳定以及突发事件产生的诱贫问题突出[13,14]。2021 年7 月河南遭遇洪涝灾害，“河南省加快灾后重建第五场新闻发布会”数据显示，洪涝灾害导致37 个脱贫县、39.09 万建档立卡脱贫人口和监测对象受灾，一些受灾脱贫户还比较脆弱，一旦帮扶措施跟不上，很容易返贫。另一方面，脱贫户持续增收困难。党的十八大以来，贫困地区农村居民人均可支配收入由2013 年的6079 元增长到2020 年的12588 元，共增加6509 元。从收入增长的构成来看，工资性收入和转移性净收入分别增加2524 元和2259 元，占收入增加总数的38.78%和34.7%。脱贫户收入的增加主要是务工收入和转移性收入，受当前疫情及突发风险的影响，工资性收入变得更加不稳定，或者已脱贫户不再享受有关特惠政策后，脱贫户的收入受到较大影响，一旦发生风险事件、突发事件需要额外支出时，已脱贫户容易滑到贫困线以下。

三是农村地区普惠金融发展的组织体系还不健全。防止返贫的区域和对象主要在乡村，重点是农村和偏远地区。尽管国家在大力推进普惠金融战略，但是由于我国农村金融体系的不完善使得普惠金融在面向防止返贫治理工作和治理对象时，在机构网点布局、服务人员配置及金融基础设施投向等方面不够充分。大型商业银行为欠发达地区的农业产业发展、基础设施建设、龙头企业发展了全面有力的支持，但是除了在脱贫攻坚中推进的金融扶贫服务外，对小微企业、低收入人群的深入下沉仍有欠缺，网点优势和资源优势发挥不充分。农村信用社作为县域土生土长服务“三农”的主要金融机构，其科技化、信息化和数字化能力不足，针对多种因素引发的返贫现象难以提供个性化的、具有针对性的金融服务治理方案。对于在普惠金融发展中深耕细作的互联网金融企业来说，尽管其依托金融科技迅猛地打开了传统金融机构统治的农村金融市场，开发了多种面向低收入群体的普惠金融产品，但是这些企业发展的良莠不齐及金融风险的多样化，合规发展成为互联网金融需要面对的重中之重。

四是普惠金融的排斥现象依然延续。普惠金融除了立足机会平等为弱势群体提供金融服务外，还要体现商业可持续性，在金融机构供给端需要平衡收益与成本，即在金融供给中既能满足弱势群体的金融需求，又能实现金融机构的成本可算和风险可控。普惠金融推进的意义不仅仅是消除贫困，而是惠及更多的群体，倘若普惠金融定位出现偏颇，普惠金融的推进效果也将会打折扣。2017 年开始我国大中型商业银行响应国家号召设立普惠金融事业部，包括已经转制为农村商业银行的农村信用社，普惠金融的供给主体依然是商业性金融机构，致力于服务农村地区的新型农村金融机构不良不足。由于脱贫地区及低收入群体的高风险性，金融机构在推进普惠金融过程中，出现了“掐尖现象”或“去风险化”，将客户群体聚焦在抵押充足的优质客户上，对缺少抵押的群体依然考虑较少，普惠金融的可持续性得到保证，但是普惠金融的“普”和“惠”对于低收入群体来说依然没有[15]。

四、普惠金融防止返贫的提升路径

得益于普惠金融在返贫治理中瞄准对象和实现手段的良好特性，在巩固拓展脱贫攻坚阶段，已脱贫群体在持续提升发展能力和防范化解风险方面得以保障。在此背景下，进一步推动普惠金融发展构建防止返贫的金融保障和支持体系，除了实现普惠金融贫困治理能力的纵深化发展外，还需要与反贫困治理策略的协同发展、与返贫治理对象实现精准对接，不断提升普惠金融防止返贫的治理能力。

一是顶层设计发力重在推进普惠金融的纵深化发展。普惠金融战略持续推进的议题，与地区差异、城乡差异、群体差异议题具有同构性特征，对于欠发达地区来说其政策落脚点在于弱势群体能够得到有效的金融支持，甚至能否通过普惠金融在农村地区的纵深化发展来弥合与城市地区已形成的差距。《推动普惠金融发展规划（2016-2020）》与脱贫攻坚一道在2020 年完成其历史性任务，但是普惠金融的发展需要深入推进，贫困治理也没有终点，现阶段贫困治理的主要任务是巩固拓展脱贫攻坚成果并接续推进乡村振兴。在普惠金融深入发展和巩固拓展脱贫攻坚成果的双重作用下，并着眼于全面推进乡村振兴的战略任务，需要对普惠金融的发展框架和内容进行优化设计：一是要建立系统化的普惠金融发展组织架构和保障体系，推进普惠金融治理体系和能力的不断完善；二是立足当前巩固拓展脱贫攻坚成果的需要，强化普惠金融在参与贫困治理中的事前干预和防止返贫能力的建设。

二是返贫治理要不断提升返贫风险的预警能力。防止返贫的前提是有效地识别返贫因素，这需要建立返贫预警机制，提高返贫的识别能力，实现普惠金融的供给与返贫治理对象金融需求的精准对接，提高普惠金融返贫治理精准度和金融资源的利用率，从而增强普惠金融返贫治理的针对性和有效性。风险管理的基本流程是风险识别、风险评估、制定策略等，科学的风险管理过程是从风险的识别与评估开始的，风险的识别与评估是风险管理的前提。通过科学的方式和手段来识别和判定风险，是为了降低决策信息的不对称性，最终提高风险主体响应风险的速度和决策能力。就返贫预警体系和能力建设来说，主要是利用大数据管理工具，建立符合地方实际情况的返贫风险测量指标体系，通过对低收入群体生产生活数据的甄别、评判和监测等，分析低收入群体返贫的概率、成因和类型，及时发出返贫预警，为防止返贫奠定前提和基础，在这个过程中更需要各行业主管部门（包括民政部、残联等）协助以及实现数据的互联互通和协助，最终能够立体、全面、准确、及时的刻画和反映低收入群体的真实状况。

三是提升普惠金融在返贫治理中的数字化建设。基于我国普惠金融组织体系的不完善和金融科技的迅猛发展，普惠金融在返贫治理中可充分利用金融科技的技术红利，不断提升普惠金融的数字化能力建设，弥补金融机构网点和人员的不足，提高普惠金融返贫治理能力。脱贫攻坚完成后，脱贫地区的金融需求发生了很大的变化，数字普惠金融的供给需要主动转换思维和服务模式，将对“最后一公路”的送达变成对“第一公里”需求的满足。适应农村地区与农户触网率不断提升的现状，通过普惠金融的数字化建设对金融服务模式进行重塑，通过产业链金融、供应链金融和消费金融等丰富多样的场景建设，推动金融机构与低收入群体之间的互动融合，拓展普惠金融返贫治理的广度和深度。通过数字化技术扩大普惠金融供给，丰富普惠金融返贫治理的工具和产品，实现多元化的金融产品和服务能力创新，降低金融机构返贫治理的成本，提升金融机构返贫治理的能动性。

四是强化普惠金融与各项扶贫要素的联动发展。推动普惠金融与贫困治理各项工作的有机衔接，强化普惠金融防止返贫治理与其他贫困治理环节的协同功效，形成金融深化和贫困治理的联动机制。充分发挥普惠金融贫困治理的支点功能，实现金融要素与其他要素的有机融合，提升扶贫要素的利用率，提高治理效率。通过普惠金融支持脱贫地区的经济和产业发展，巩固脱贫攻坚时期的扶贫产业，以产业的发展带动低收入群体可持续发展能力的增强和收入的增加；通过普惠金融支持低收入群体的教育事业、劳动技能的提升等，实现贫困代际传递的阻断和自我发展能力的增强；通过普惠金融投向农村生态环境建设、基础设施等，补足农业农村发展的短板，为农村和收入群体的发展提供基础保障。