文｜沈闫哲 赵晔 寇永霞 明显芮 译

长期以来，环境价值一直是可持续规划的焦点，它涉及到“我们如何规划和发展出能够满足人类与环境长期需求的社区”这一经典问题。增加环境价值需要在应对全球和地方层面的环境挑战的同时，解决居民的当前需求。联合国人居署发布的《2016 年世界城市报告》提出城市面临的四个需要采取适当应对措施的环境挑战：

.公平获得资源和公共服务；

.管理从污染到气候变化影响等环境风险；

.尽量减少土地利用变化对资源利用、生物多样性和生态系统的负面影响；

乌克兰利沃夫州市郊的火灾。Maryana UA/Shutterstock

.响应脱碳和合理使用资源的全球性号召。这四点不应被当做需一个个干预的领域列表，而应被视为需要同时应对的一系列相互关联的挑战，它们之间存在着多重权衡，主要体现在以下几个方面：

.能否以公平的方式提供公共服务取决于对生态系统的保护和资源的合理使用情况；

.抵御环境风险和气候变化影响的能力取决于能否通过保障公平获取城市服务来解决造成脆弱性的结构性驱动因素；

.土地利用变化与城市弱势人口获得基本服务的恶化密切相关。

.能否减少碳排放和全球足迹取决于生态系统保护的程度和提供高效城市服务的能力。

《新城市议程》的变革承诺需要认识到这些权衡，且城市化的影响在多个不同规模都非常明显。虽然城市土地占地球陆地面积不到3%，但土地消耗的速度却在加快，超过了人口增长率。这一趋势对生物多样性和碳库产生了直接影响。2019 年政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的《气候变化与土地特别报告》指出土地利用变化与全球及区域气候之间有着密切联系。例如，城市化会使城市及其周边地区的温度升高（热岛效应），并加剧极端降雨情况的发生。

此外，城市化过程中，如果城市规划和风险管理存在一定缺陷、环境治理结构分散且重叠，这种情况下韧性措施往往会受到影响。这一点从中国洪泛区（占中国城市土地44%）的增长就可以看出。在非洲，城市周围的环带显示了土地利用变化如何影响城市腹地的生物多样性和生态系统。不过，也有人期望城市化能缓解城市以外其他地区生态系统的压力。

不同的社会群体在城市中有不同的经历。如何感受与应对环境挑战在很大程度上取决于特定群体的生活条件。全球有超过10 亿人生活在贫民窟和非正规住区，主要分布在南亚、东亚、东南亚和撒哈拉以南非洲地区。联合国人居署根据供水、环境卫生设施、住房条件和居住权保障来定义什么样的条件算“贫民窟”。当然，这些并没有覆盖贫民窟的全部匮乏情况，确切地说，它们是一些外在指标，反映了贫民窟与城市其他住区在治理、制度以及建成环境和基础设施等实物供应方面存在的更大差距。虽然有必要认识到，居住在城市贫民窟的人们在如此恶劣的环境条件下发挥的巨大创造力，但也必须承认，贫民窟体现了居住结构、公民需求、城市经济与治理结构之间的失调。非正规住区也是对全球资本主义为土地和利润进行激烈竞争所产生的居住条件的一种回应。各级政府不应将贫民窟视为需要铲除的肮脏之地，而是需要在承认这些现有居住习惯的同时，解决导致低于标准的居住区存在的结构性问题。

从全球来看，安全饮用水（从2000 年的61%增至2017 年的71%）和环境卫生设施（从2000 年的28% 增至2017 年的45%）覆盖率的提高，对提升城市环境、尤其是贫民窟居民环境十分有利，不过我们仍需为这部分最有可能被遗忘的居民采取更多行动。非正规住区居民会通过替代的“机构”来获取缺乏的公共服务，而这些机构往往存在不规范的定价系统。例如，在印度，生活在非正规住区的贫困家庭经常要以远高于地方政府的供水价格从私营商贩手里获取水源（详见专栏4.3）。

专栏4.3 印度班加罗尔的水与能源关系困境

班加罗尔在基础设施创新史上起着重要作用，比如1894年查马拉延德拉水厂建成、1906年希瓦那萨姆德拉水电站建成，使得班加罗尔成为印度第一个通电的城市。城市基础设施为班加罗尔建设成为国际化城市起着关键作用，但也带来了极大的挑战。供水和能源是班加罗尔面临的两个主要挑战。随着时代的发展，水与能源之间的关系也发生着变化。最初水被视为一种生产力，通过水电站进行发电，后来逐渐转变为使用电力为城市供水，进行长距离调水。

水治理系统的管理职能交叉以及目前的供水系统状况导致供水不公。由于自来水管网只覆盖特定区域，更贫穷地区的居民不得不依赖私人商贩甚至“供水黑手党”（water mafias）来获得用水。边远或边缘地区的社区正努力与当局谈判以获取基本权利。

与此同时，班加罗尔重新出现了由公民主导的寻求发挥传统水箱网络一网多用的行动，包括恢复蓝色基础设施活力、提供休闲活动空间、为处理后的污水寻求出路（再生水利用）等。该市为了改善蓝色基础设施，开展了包括记录湖泊、调查可替代的水源和恢复已退化或受污染的湖泊等一系列日常行动，从而帮助最弱势群体寻求获取水源的替代方案。

资料来源:Castán Broto and Sudhira 2019;Ranganathan,Kamath,and Baindur 2009;Ranganathan and Balazs 2015;Unnikrishnan 2018;Unnikrishnan,Sen,and Nagendra 2017.

面对灾害和气候变化影响的脆弱程度，首要取决于保障有效应急和灾后复苏的结构性条件。虽然其中一些脆弱性问题可以通过政府主导的干预措施，如预警系统、基础设施保护计划和灾后重建项目来解决，但居民日常生活条件是其应对灾害能力最主要的影响因素。与其他住区相比，贫民窟和非正规住区通常会遭受到更为严重的气候变化和自然灾害带来的影响。

土地利用变化也直接影响非正规住区居民，比如这些住区的居民如果从事城市或城郊农业，或居住于房地产开发商的目标地块上。全球范围内像封闭式社区这样的安全化空间激增，相较于居民的数量而言，这些空间消耗了大量的土地，而城市中在政治上处于不利地位的最贫穷的阶层无法通过现有的治理结构去参与到城市发展进程中。例如在2016 年巴西里约热内卢夏季奥运会之前，城市的贫民窟社区居民“被”流离失所。难以争取到这些土地权利的困境常常转化为难以获得资源和环境商品。

贫民窟居民与所有城市居民一样，都在减少碳排放方面发挥着作用。然而，担负集体责任并不意味着每个人都负有同等责任，而是必须集体做出有关减排的决定。这些决定应该考虑到促进低碳能源使用的公共政策可能对最弱势群体（他们的碳足迹往往要低得多）产生的影响，比如可能限制他们获取能源（详见专栏4.4）。为发挥城市化的环境价值，在任何决策过程中，不管是关于城市公地、大气公地、公共空间，还是资源使用，都必须考虑城市贫民并优先满足他们的需求。

在决策过程中，充分代表不同社会群体是取得更有力成果的关键。除了物质生活条件和结构性治理的成败，应对环境挑战和提升环境价值的能力还取决于城市中的社会与文化进程。因此有必要从整体性的角度进行考虑，因为这些进程在制定可持续性与韧性的目标、阈值和成果方面均发挥着关键作用。比如社会资本和文化多样性与提升应对气候变化的适应能力的进程密切相关。

城市化已经成为一个全球现象，但它同时也是一项复杂进程，其变化和动态特性无法用一套普遍原则来完全描述。例如，最近对城市化影响建模的尝试表明，不同收入群体在环境足迹方面差异极大（总体来说，城市化使低收入群体的碳排放增加，而阻碍高收入群体的碳排放增长。密集的城市发展也能减少能源使用，从而减少碳排放，尽管这种关联因地域而异。因此，定性说明各种过程对城市环境影响的多样性是有必要的，要将城市化理解为一系列相互关联且是多因素驱动的进程。

在环境规划与管理中，城市环境通常被切分为若干不相关（而非相互联系）的部分，这会导致人们停留于采取碎片化的干预措施，而无法应对环境退化的结构性成因。转变的契机在于能否在城市进程中推进各部分共同的结构性驱动因素。最新证据表明，社会运动和活动家们在使大众注意到这些驱动因素上发挥着重要作用。2019 年5 月，118 个国家的1594 个城市举行了“未来星期五”的学校罢课运动，说明城市是要求采取行动来应对气候变化的关键动员场所。在号召政府承担责任的全球运动中，瑞典少女格蕾雅·桑伯格（Greta Thunberg）是其中最为突出的一个年轻人。她强调，缺乏政治意愿和纯粹的不负责任正在将地球带向不归路。城市化及其对环境的影响需要放在全球环境危机根源性的政治和经济驱动因素中来理解。

最近，新冠疫情大流行给全球带来了前所未有的混乱。对抗新型冠状病毒采取的严厉措施，使环保人士对全球变暖也能有同样大胆的应对措施抱有希望；新冠疫情表明，城市的绿色未来是有可能实现的。为减缓病毒传播，2020年3月和4月，全球封闭达到高峰，疫情导致的城市碳排放骤降、空气质量改善，为世界打开了一个短暂的窗口，让人们看到环保人士几十年来一直倡导的去碳化、可持续的未来（详见专栏4.5）。“通过精心设计的、支持绿色经济复苏的刺激措施可以产生长期的经济效益，防止资产滞留，并避免落入被可能持续几十年的高排放、高污染的基础设施和交通系统所束缚的困境。将城市规划和发展与人类和地球健康统一起来，对于避免生态失衡、新病原体暴露风险增加和新疾病的出现至关重要。只有抓住这个时机，加大对公平绿色转型的投资，我们才能找到长久的解决方案，减少未来危机的风险，充分减缓气候变化的影响。”

专栏4.4 制定关于城市能源获取的研究议程：莫桑比克马普托的经验

在莫桑比克的马普托，电力分配不均且差异较大，但木炭被普遍使用。居民会根据可用的资源来调整自身的能源使用。他们会采用多种燃料结合的形式来确保能源供应，在缺电时根据自己的需要进行调整。木炭一直是大多数家庭的首要能源来源。尽管地方政府在努力改变这种情况，但由于木炭使用的灵活性、居民对能源供应链的控制感，以及家庭安全意识等因素，很难使居民迅速改用液化石油气等其他替代燃料。

为使可持续发展目标的要求与人们的需求、观点和愿望相一致，越来越需要开展研究来挑战长期以来关于城市地区能源获取的假设。能源获取既关系到当前城市人口的韧性，也关系到长期实现可持续社会的可能性。

依据环境正义原则制定城市能源研究议程，应以三个问题为指导：

“用户在特定环境下的需求是什么？”，这就需要了解人们在具体社会和空间下的诉求。

“我们是否有适当的资讯来解决能源获取问题？”，这反映了长期以来在能源使用与需求方面数据的缺乏，特别是在快速城市化地区。

“政府的能源获取政策与城市贫民的需求该如何匹配？”，讨论规划在转变可持续能源获取方面可以发挥的基本作用。

资料来源：Castán Broto et al.2017；Castán Broto 2017a.

专栏4.5 新冠疫情和减少排放量

新冠疫情引发的封城改善了城市环境。2020年全球二氧化碳排放量预计将下降8%或近26亿吨，是有史以来年碳排放的最大降幅。中国2020年1月的二氧化碳排放量与2019年同期相比下降了25%以上，主要是煤炭消费和原油使用量下降了37%。印度二氧化碳排放量在40年来首次下降，2020年3月和4月分别减少了15%和30%，当然这不仅是新冠疫情封城导致的结果，在新冠肺炎蔓延前其对煤炭需求量就有所下降。2020年3月，由于交通量下降了35%，纽约市二氧化碳排放量下降5%-10%，一氧化碳排放量下降了50%。

在新冠疫情引发封城后的短短两个月内，学者和居民都观察到空气污染显著减少。中国湖北省的卫星影像显示，在为遏制病毒传播而实施出行限制后，PM2.5中硝酸盐浓度显著下降。韩国、意大利、西班牙、英国、印度、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国也出现了类似的趋势。

拉丁美洲和加勒比海地区的城市在实施封闭后，其环境中氮氧化物的排放量有所下降。2020年3月的最后10天和月初的前10天相比，实施了全面封锁的波哥大、利马、布宜诺斯艾利斯、麦德林、基多和瓜亚基尔，大气中二氧化氮比例下降了40%-70%；而实施了部分封锁的里约热内卢、墨西哥城、圣保罗、金斯敦和圣地亚哥，二氧化氮比例下降了5%-35%。

这些环境改善虽然显著，但很可能是短暂的，一旦全球经济恢复到新冠疫情之前的生产和消费水平，就会出现反弹。除非各国利用这场危机，通过投资更清洁、更有韧性的能源形式，履行其对可持续发展的承诺。各国必须对清洁技术进行全面投资。可再生能源是最具成本效益的减排方式，因为各国不可能依靠大流行病这样的偶然事件来改善环境。如同以往的危机一样，除非将为重启经济而进行的投资热潮专注于建设更清洁、更有韧性的能源基础设施，否则排放量的反弹可能会大于下降的幅度。

资料来源：摘自《2020 年世界城市报告》第一章